Vydání 10/2020

[13] Podle § 27 odst. 3 správního řádu jsou účastníky správního řízení osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odstavce 2 citovaného ustanovení, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odstavce 1.

[14] Podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona jsou účastníky územního řízení „.“

[15] V předmětné věci lze předeslat, že žalovaný zcela správně posoudil podání žalobců ze dne 26. 9. 2016 jako odvolání proti rozhodnutí městského úřadu, byť takto nebylo výslovně označeno. Z obsahu podání je zjevné, že žalobci brojili právě proti územnímu rozhodnutí, jež řádně označili, a uplatnili vůči němu přiléhavé námitky, zejména se domáhali přiznání účastenství v územním řízení. Obdobné námitky ostatně uplatnili i v žalobě. Podání ze dne 3. 10. 2016, jímž se následně domáhali doručení územního rozhodnutí, nemá na posouzení obsahu odvolání žádný vliv.

[16] Pro posouzení věci je klíčovou otázkou, zda žalobcům svědčilo v daném řízení postavení účastníků podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Žalobcům lze přisvědčit v tom, že dřívější právní úprava obsažená v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 21. 4. 2000, obsahovala v § 139 písm. c) legální definici pojmu „“, z níž plynulo, že účastníkem územního řízení mohl být pouze vlastník pozemku, který měl společnou hranici s pozemkem, na němž měl být záměr umístěn. Nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99, na nějž odkázali, bylo toto ustanovení zrušeno. Dle Ústavního soudu zrušené ustanovení bralo správnímu orgánu možnost jednat jako s účastníkem také s osobou, která mohla být rozhodnutím v rámci stavebního řízení dotčena na svých právech, a to i v rovině ústavních práv, pokud taková osoba nebyla vlastníkem pozemku bezprostředně sousedícího s pozemkem, na němž měl být umístěn záměr. Z práva na přístup k soudu a na soudní ochranu tak byl vyloučen ten, kdo nikoliv pouze tvrdil, že může být správním rozhodnutím dotčen na svých právech, ale také ten, u koho takové dotčení mohlo být zcela zřejmé. Nicméně právní úprava účastenství v územním řízení dopadající na tuto věc [§ 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona] již obdobnou úpravu neobsahuje a účastníkem územního řízení tak může být i vlastník pozemku (nebo oprávněný z věcného práva k němu), který s pozemkem, na němž má být umístěna stavba, přímo nesousedí. Tento výklad ostatně nezpochybnil ani žalovaný, neboť sám v napadeném rozhodnutí uvedl, že praxe se při stanovení okruhu účastníků územního řízení neomezuje pouze na mezující sousedy.

[17] Ze změny právní úpravy účastenství v územním řízení nicméně neplyne, že by okruh účastníků byl za současného stavu zcela neomezený. Účastníkem územního řízení může být jen ta osoba, jež splňuje podmínky stanovené v § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. První podmínkou je existence vlastnického (či jiného věcného) práva „. Druhou podmínkou je pak přímé dotčení vlastnického (či jiného věcného) práva vydáním územního rozhodnutí, resp. umístěním záměru (stavby). Naplnění obou podmínek je přitom třeba zkoumat v každém individuálním případě s ohledem na všechny konkrétní okolnosti případu, a posouzení určité věci proto nelze jednoduše přenášet na jiné případy. V případě územního řízení, jehož předmětem je stavební záměr studny, je třeba zohlednit zejména specifickou povahu této stavby. Aby mohlo pojmově dojít k dotčení vlastnického (či jiného věcného) práva umístěním stavby studny, musí být s vlastnictvím sousedícího pozemku či stavby (nebo jiným věcným právem k nim) nutně spojena možnost nakládání s podzemními vodami. Jen v takovém případě si totiž lze představit, že by mohlo dojít k dotčení práv jiného účastníka. Pouhé vlastnictví pozemku (či jiného vlastnického práva), s nímž není spojena možnost nakládání s podzemními vodami na tomto pozemku, přímé dotčení práv založit nemůže, neboť podzemní vody nacházející se pod pozemkem nejsou předmětem vlastnictví a nejsou součástí ani příslušenstvím pozemku, pod nímž se vyskytují [§ 3 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)].

[18] V tomto ohledu lze odkázat na komentářovou literaturu, která obecně připouští účastenství vlastníků sousedních pozemků či staveb (nebo oprávněných z jiných věcných práv k nim) v řízeních, jejichž předmětem je umístění stavby studny. Přímé dotčení na právech lze v takových případech spatřovat např. ve stržení vody v jiné již vybudované studni (Malý, S. . 2., aktualizované vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2013). Obdobně i Nejvyššího správního soudu vychází z předpokladu, že vlastníci sousedících pozemků či staveb (či osoby oprávněné z jiných věcných práv k nim) mohou být účastníky již ve fázi územního řízení. Například v rozsudku ze dne 31. 8. 2017, čj. 2 As 326/2016-33, jenž se věcně týkal přezkumu rozhodnutí vodoprávního úřadu o povolení stavby studny a povolení k nakládání s vodami, Nejvyšší správní soud zcela jasně rozlišil jednotlivé navzájem navazující fáze povolovacího procesu, jež předcházejí realizaci stavby, přičemž zdůraznil, že „.“ Nejvyšší správní soud se tak v dané věci nezabýval těmi námitkami, které se dle jeho názoru týkaly umístění stavby a měly být uplatněny v územním řízení, a proto se jimi nelze zabývat až ve fázi přezkumu rozhodnutí o povolení stavby a povolení k nakládání s vodami. Nejvyšší správní soud zjevně neměl žádných pochyb o možnosti účastenství vlastníků sousedních staveb a pozemků i v řízení o umístění stavby studny.

(…)

[20] V projednávané věci vystavěl žalovaný napadené rozhodnutí na úvaze, že vliv záměru na vydatnost okolních studní je otázkou, která se posuzuje ve stavebním řízení, v němž se projednává, jaký maximální denní objem vody může být čerpán, aby nedošlo k omezení vydatnosti okolních studní. Tyto otázky se podle žalovaného neřeší v územním řízení. Tato úvaha však není správná. Zaprvé, otázka povoleného odběru vod je předmětem vodoprávního řízení, v němž se rozhoduje o povolení k nakládání s vodami, nikoliv stavebního řízení, v němž se rozhoduje toliko o technickém provedení stavby. Především ale námitky týkající se vlivu stavby studně na vydatnost okolních již existujících studní a jiných vodních zdrojů nelze hodnotit striktně jen jako námitky týkající se provedení stavby (posuzované ve stavebním řízení) nebo povolení k nakládání s vodami (posuzované ve vodoprávním řízení). Již ve fázi územního řízení jsou totiž stanoveny základní parametry stavby, zejména umístění a hloubka studny a zpravidla i způsob jejího provedení, které samy o sobě podstatně předurčují vliv nově umístěné studny na okolní zdroje vody. Právě tyto parametry umístěné stavby mohou zásadním způsobem ovlivnit hladinu podzemní vody, její tok, kvalitu apod. Pokud tedy některý z vlastníků sousedních pozemků nebo staveb má obavu z negativního ovlivnění vodních poměrů v důsledku parametrů umístěné stavby, a z tohoto důvodu se záměrem nesouhlasí, pak se mu k podání námitek otevírá prostor pouze ve fázi územního řízení. Ve fázi stavebního řízení jsou přípustné již jen námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů (§ 114 odst. 1 stavebního zákona) a ve fázi povolení k nakládání s vodami jen námitky týkající se odběru vody, jejího množství apod. V těchto dalších fázích povolovacího procesu navíc nelze námitky proti umístění stavby a jejím základním parametrům i s ohledem na koncentrační zásadu plynoucí z § 114 odst. 2 stavebního zákona úspěšně uplatňovat.

[21] Žalobci v odvolání proti územnímu rozhodnutí namítali právě ovlivnění vydatnosti zdrojů vody, přičemž zpochybnili i správnost údajů posudku hydrogeologa L. P., konkrétně údaje o vzdálenosti kopané studni KS – 2 a o umístění pramenní jímky, resp. pramene PR 4 od předmětného záměru nové studny. Je pravdou, že žalobci uplatnili tyto námitky velmi obecně, aniž by konkretizovali, jakým způsobem by k ovlivnění vydatnosti těchto vodních zdrojů mohlo dojít, a navíc nepředložili ani žádný doklad zpochybňující závěry hydrogeologického posudku. To však samo o sobě neodůvodňuje závěr, že nebyli účastníky územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Aby bylo možné takový závěr učinit, musel by žalovaný řádně odůvodnit, proč má za to, že žalobci nesplňují podmínky účastenství plynoucí z uvedeného ustanovení. Jinými slovy žalovaný by musel na základě shromážděných podkladů postavit na jisto, že žalobci nemohou být územním rozhodnutím na svých tvrzených vlastnických právech nikterak dotčeni. To však žalovaný neučinil, neboť založil napadené rozhodnutí pouze na nesprávné úvaze o nepřípustnosti námitek týkajících se potencionálního vlivu záměru na vydatnost okolních vodních zdrojů v územním řízení. Tento nedostatek odůvodnění tak činí napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Soud k této vadě musel přihlédnout i bez žalobní námitky, neboť brání přezkumu napadeného rozhodnutí v mezích řádně uplatněných žalobních bodů (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2004, čj. 5 A 157/2002-35, č. 359/2004 Sb. NSS).

[22] I přes uvedenou vadu nicméně soud nemohl při hodnocení důvodnosti žaloby zcela odhlédnout od skutečností, jež plynou ze správního spisu, a skutkových tvrzení, o něž žalobci opírají své tvrzené účastenství v územním řízení. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že skutkové okolnosti, které jsou pro posouzení účastenství jednotlivých žalobců rozhodné, a i jejich tvrzení ohledně dotčení vlastnických práv nejsou zcela totožné.

[23] Žalobkyně b) v žalobě (a shodně i v odvolání proti územnímu rozhodnutí) tvrdila, že je výlučným vlastníkem pozemku p. č. X4, na němž je umístěna kopaná studna (označená KS – 2). Umístění této studny potvrzuje i situační mapa, která je součástí hydrogeologického posudku, a ani správní orgány tuto skutečnost nezpochybnily. Není proto sporu o tom, že je vlastníkem pozemku, přičemž s tímto vlastnictvím je spojena i možnost odběru podzemní vody (viz shora bod 17) a nelze tedy vyloučit, že splňuje podmínky účastenství podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. V případě žalobkyně c) je situace složitější v tom, že sice tvrdí, že je vlastníkem pozemku p. č. X3, na němž se má podle jejího tvrzení nacházet pramen vody, avšak podle hydrogeologického posudku a v něm obsažené situační mapy se tento pramen (označený PR4) má nacházet na pozemku žalobkyně b). Jelikož na základě podkladů obsažených ve správním spise nelze postavit na jisto, jaký byl ke dni vydání napadeného rozhodnutí skutečný stav, a tvrzení žalobkyně c) o existenci pramenu na jejím pozemku tedy nelze potvrdit ani vyvrátit, nelze za současného stavu ani v jejím případě učinit jasný závěr o tom, zda splňuje (či nikoliv) podmínky účastenství plynoucí z § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona.

[24] V případě žalobce a) naopak zjištěné i jím tvrzené skutečnosti svědčí o tom, že podmínky účastenství splnit nemůže. Žalobce a) uvedl, že je společně s žalobkyní b) vlastníkem pozemku p. č. X2 a p. č. X6, který mají ve společném jmění manželů. Na těchto pozemcích se však dle tvrzení žalobců i dle hydrogeologického posudku a v něm obsažené situační mapy žádné vodní zdroje nenacházejí. S vlastnickým právem žalobce a) k těmto pozemkům tedy není spojena možnost odběru podzemních vod. Nedisponuje-li vlastnickým (či jiným věcným) právem k nemovité věci, jež by mu umožňovalo nakládat s podzemními vodami, je zjevné, že nemůže být na vlastnickém (ani jiném věcném) právu nikterak dotčen. S ohledem na tato zjištění tedy soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného i přes shora zjištěné nedostatky odůvodnění (viz bod 20 tohoto rozsudku) obstojí ve vztahu k žalobci a), neboť je zjevné, že nesplňuje podmínky účastenství plynoucí z § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona a účastníkem územního řízení být nemůže. Žalovaný tedy rozhodl zcela správně, pokud odvolání žalobce a) proti územnímu rozhodnutí zamítl jako nepřípustné podle § 92 odst. 1 správního řádu.

[25] Lze tedy uzavřít, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť žalovaný nezkoumal možnost dotčení žalobců na jejich právech. I přes tento nedostatek však napadené rozhodnutí obstojí ve vztahu k žalobci a), neboť z obsahu správního spisu a jeho tvrzení uplatněných jak v žalobě, tak i v průběhu správního řízení, je zcela zjevné, že účastníkem územního řízení být nemohl, a jím podané odvolání proti územnímu rozhodnutí je tedy nepřípustné.

[26] Soud se blíže nezabýval tvrzeným zkrácením žalobců na jejich procesních právech. V případě žalobce a), jenž nebyl účastníkem územního řízení, zkrácení jeho procesních práv nepřichází v úvahu. V případě žalobkyň b) a c) je třeba nejprve postavit na jisto, zda jsou účastnicemi územního řízení či nikoliv a teprve poté bude možné učinit závěr o tom, zda byly postupem správních orgánů v územním řízení zkráceny na procesních právech. Soud však není oprávněn tuto otázku samostatně posoudit, neboť by tím zcela nahradil činnost žalovaného.

[27] K poslední uplatněné žalobní námitce, jež se týkala odlišností ve vymezení účastníků v předmětném územním řízení a vodoprávním řízení, jehož předmětem bylo povolení k nakládání s vodami odběrem vody ze studně nacházející se na pozemku p. č. X5, konstatuje soud toliko to, že s ohledem na odlišný předmět vodoprávního a územního řízení a na skutečnost, že se rozhodnutí vodoprávního úřadu týkalo jiné studně na jiném pozemku, byť v téže lokalitě, nelze mít za to, že by okruh účastníků musel být v obou případech zcela shodný. Tato námitka není důvodná.