1641/2008
Územní řízení: účastenství v řízení; k pojmu "přímo dotčen na vlastnickém právu"
Územní řízení: účastenství v řízení; k pojmu "přímo dotčen na vlastnickém právu"
k § 34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 262/1992 Sb. a č. 83/1998 Sb.*)
Neurčitý právní pojem "
přímo dotčen na vlastnickém právu
" ve smyslu § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 je nutno interpretovat vždy s ohledem na okolnosti spočívající v povaze umísťované stavby a jejích možných dopadech na okolí. Přímým dotčením vlastníka nemovitostí na jeho vlastnickém či jiném právu může být i dotčení vlastníka zvýšenou hlukovou hladinou nebo jiným znečištěním způsobeným intenzitou dopravy v důsledku rozhodnutí o umístění velkoskladu, který bude zásobován denně přijíždějícími a odjíždějícími kamióny pohybujícími se tak v bezprostřední blízkosti jeho nemovitosti.(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48)
Prejudikatura:
nálezy Ústavního soudu č. 92/1998 Sb. ÚS (sp. zn I. ÚS 42/97), č. 19/2000 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 59/99), č. 96/2000 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 19/99) a č. 37/2005 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 609/04); č. 701/2005 Sb. NSS, č. 1299/2007 Sb. NSS a č. 1455/2008 Sb. NSS.Věc:
Jiří S. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje o přiznání postavení účastníka řízení, o kasační stížnosti žalobce.Magistrát města Olomouce, odbor stavební, rozhodnutím ze dne 12. 4. 2006 odepřel žalobci postavení účastníka správního řízení o změně územního rozhodnutí o umístění stavby "
Distribuční centrum Kaufland, ul. Přerovská, Olomouc
".Proti rozhodnutí se žalobce odvolal k žalovanému, který odvolání rozhodnutím ze dne 18. 5. 2006 zamítl.
Rozhodnutí žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Ostravě, který rozsudkem ze dne 25. 10. 2007 žalobu zamítl. Mimo jiné uvedl, že okruh účastníků územního řízení vymezený v § 34 stavebního zákona podléhá správnímu uvážení, a proto se omezil na přezkoumání otázky, zda žalovaný při užití správního uvážení nevybočil z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Dospěl k závěru, že žalovaný ve svém rozhodnutí "
poměrně podrobně uvedl, které skutečnosti byly podkladem jeho rozhodnutí a jakými úvahami byl veden při jejich hodnocení
". Z odůvodnění napadeného rozhodnutí jasně vyplývá, že žalovaný nevzal v úvahu pouze vzdálenost mezi nemovitostmi ve vlastnictví žalobce a zamýšlenou stavbou, ale také soulad navrhované stavby s platným územním plánem, situování stavby v blízkosti dálniční sítě a rychlostní komunikace. Jako logický a přesvědčivý vyhodnotil též závěr, že naprostá většina dopravy bude směřovat na nový dálniční obchvat. V neposlední řadě dovodil, že žalovaný se věcně zabýval námitkami žalobce o dotčení jeho vlastnického práva. Žalovaný nebyl povinen provést měření hluku, protože by nebylo způsobilé doložit, že v důsledku zahájení provozu distribučního centra dojde k podstatnému zvýšení dopravy, a tím i nárůstu hluku.Rozsudek napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, ve které mimo jiné nesouhlasil se závěrem soudu, že nemůže být dotčen na svém vlastnickém právu, protože se jedná o umístění stavby v souladu s územně plánovací dokumentací. Dle stěžovatele je nezbytné vzít v úvahu i zprostředkovaný vliv stavby na velmi široké okolí. Dále nesouhlasí s názorem, že správní uvážení správních orgánů je v souladu s pravidly logického usuzování, neboť nelze hodnotit zamýšlenou stavbu izolovaně, ale jen s přihlédnutím k jevům generovaným umístěním stavby (tj. zvýšení automobilové dopravy). Stěžovatel dále napadá závěr soudu, že veškerá doprava související s provozováním zamýšlené stavby bude odvedena na nový dálniční obchvat s výjimkou zásobování obchodního centra Kaufland v Olomouci, tj. že dopad zvýšeného provozu v podobě hluku bude na obytnou zástavbu minimální. Dle stěžovatele totiž vzhledem k absenci východní tangenty budou po komunikaci I/55 směřovat do města též zásobovací vozidla minimálně pro obchodní centra v Bruntále a Krnově. V této souvislosti odkazuje stěžovatel na studii dopravního řešení "
Distribuční centrum Kaufland Olomouc, Přerovská ulice
", z níž vyplývá, že kolem nemovitostí ve vlastnictví stěžovatele bude projíždět rozhodně více než 1 - 2 nákladní automobily, většinou několik set automobilů osobních i nákladních. Dle této studie si provozování zamýšlené stavby vyžádá denní příjezd 285 vozidel, z nichž bude asi 190 nákladních, přírůstek pohybu na komunikační síti bude cca 570 vozidel.Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že stěžovatel nebyl účastníkem územního řízení z důvodu, že zamýšlenou stavbou nemůže být přímo dotčeno vlastnické právo k nemovitostem v jeho vlastnictví. Vzdálenost mezi zamýšlenou stavbou a nemovitostmi stěžovatele činí cca 2,5 km, doprava se může vzhledem k několika křižovatkám umístěným mezi distribučním centrem a nemovitostmi stěžovatele rozprostřít i na ostatní komunikace, přičemž nelze určit, že by případné zvýšení hluku před obytným domem stěžovatele bylo způsobeno dopravou směřující do distribučního centra.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...)
III/b
(...) Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že těžiště provedeného správního i soudního řízení leží ve výkladu tehdy platného § 34 odst. 1 stavebního zákona. Dle něho je
účastníkem územního řízení o umístění stavby a o využití území navrhovatel a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, mohou být rozhodnutím přímo dotčena.
Smyslem a účelem uvedeného ustanovení je vymezení okruhu účastníků územního řízení způsobem odlišným od obecného vymezení účastníků správního řízení dle § 14 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád. Územní řízení je zvláštním druhem správního řízení a pro splnění jeho účelu a ochranu práv třetích osob je vhodné brát zřetel na specifika územního řízení. Jednou z oněch zvláštností je, že umístěním stavby v území může dojít k zásahu do oprávněných zájmů třetích osob, v terminologii stavebního práva označovaných jako tzv. sousedé, resp. vlastníci sousedních nemovitostí. Pod vlivem judikatury Ústavního soudu nabyl institut souseda takové podoby, aby umožnil účinné uplatňování práv a zájmů všech vlastníků nemovitostí, kteří by mohli být umísťovanou stavbou přímo dotčeni na svém vlastnickém či jiném právu, již ve fázi rozhodování o umístění stavby v území.
de facto
Prvním předpokladem pro naplnění definice účastníka řízení (tzv. souseda) je existence vlastnického nebo jiného práva k pozemku nebo stavbě; tento předpoklad stěžovatel nepochybně splňuje. Druhým elementem je potence plánované stavby přímo se dotknout vlastnického či jiného práva stěžovatele k pozemku nebo stavbě.
Stěžovatel považuje sám sebe za osobu, která může být územním rozhodnutím (resp. změnou územního rozhodnutí) přímo dotčena na svém vlastnickém právu. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (č. 96/2000 Sb.), a nálezu ze dne 3. 8. 2000, sp. zn. II. ÚS 59/99 (Sb. ÚS sv. 19, str. 107), vyplývá, že správní orgán musí posoudit v konkrétním případě dané okolnosti spočívající v povaze stavby a jejích dopadech na okolí a přistupovat k určení okruhu účastníků řízení individuálně. Ústavní soud dále uvedl, že pouze extenzivní výklad § 34 odst. 1 stavebního zákona lze považovat za souladný s ústavním pořádkem (viz nález ÚS ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04, Sb. ÚS sv. 37, str. 97, obdobně též rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 27/2006-70, www.nssoud.cz). Jak k tomu uvádí
relevantní
právní doktrína, nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99 "se obsah pojmu soused zásadně změnil tak, že dnes tento pojem vlastně nemá žádný obsah, neboť sousedem může být v řízeních podle stavebního zákona kdokoliv, i velmi vzdálený soused jako vlastník velmi vzdáleného pozemku nebo stavby
" (Malý, S. Nový stavební zákon s komentářem.
Praha: ASPI, 2007, str. 113). Současně se právní doktrína shoduje i na tom, že "přímým dotčením sousedních nemovitostí bude i jejich dotčení zvýšenou intenzitou dopravy v místě stavby vzhledem k jejímu účelu (např. velkosklad, který bude zásobován denně přijíždějícími a odjíždějícími kamióny pohybujícími se tak v bezprostřední blízkosti okolních staveb a pozemků apod.)
" (tamtéž, str. 113).Krajský soud při výkladu nyní analyzované normy nesprávně dovodil, že se jedná o právní normu ovládanou správním uvážením. Citovaná právní norma totiž obsahuje tzv. neurčitý pojem ("
osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být rozhodnutím přímo dotčena
"). Nejvyšší správní soud se k institutu neurčitých pojmů vyjádřil např. v rozsudku NSS ze dne 26. 9. 2007, čj. 5 As 78/2006-95, dostupný na www.nssoud.cz, v němž uvedl, že "jejich definování v právních předpisech pro jejich povahu samu není vhodné, dokonce ani možné. Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli
" (srov. k tomu shodně také např. rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2005, čj. 5 Afs 151/2004-73, č. 701/2005 Sb. NSS).Rozdíl mezi neurčitým pojmem a správním uvážením spočívá v tom, že pokud správní orgán dospěje k závěru, že určitou skutkovou podstatu lze podřadit pod neurčitý pojem obsažený v právní normě, nemá již prostor pro úvahu, pokud jde o volbu následků (srov. např. rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 13/2007-56, www.nssoud.cz). Jinými slovy pokud by správní orgán dospěl k závěru, že určitý jednotlivec může být umístěním stavby zasažen na svém vlastnickém právu, pak je správní orgán povinen přibrat tohoto jednotlivce jako účastníka řízení. Správní orgán má jistou volnost v interpretaci neurčitého pojmu, a tedy i hodnocení jednotlivých skutečností při subsumpci skutkového stavu pod hypotézu právní normy, je však absolutně vázán, pokud jde o právní následky (obdobně rozsudek NSS ze dne 21. června 2007, čj. 1 As 49/2006-96, www.nssoud.cz).
Rozsahem soudního přezkumu aplikace neurčitých pojmů správními orgány se zdejší soud zabýval např. v rozsudku ze dne 22. 3. 2007, čj. 7 As 78/2005-62 (www.nssoud.cz), v němž uvedl, že "
soud musí mít možnost přezkoumat, zda
". Pokud jde o přezkum správního uvážení, pak NSS judikoval, že "interpretace
a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout, a zda jeho zjištění s těmito podklady nejsou v logickém rozporu. Jestliže takový přezkum možný není, je rozhodnutí pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné. Úkolem soudu je tedy kontrola zákonnosti rozhodnutí správního orgánu a dodržení zákonem stanovených pravidel v řízení, jež vydání správního rozhodnutí předcházelo. Soudu nepřísluší, aby správní orgán nahradil, provedl sám vlastní hodnocení a učinil závěr, zda předmětné jednání naplnilo či nenaplnilo neurčitý právní pojem, neboť by tak nepřípustným způsobem zasáhl do činnosti správního orgánusamotné správní rozhodnutí podléhá přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Za splnění těchto předpokladů není soud oprávněn z týchž skutečností dovozovat jiné nebo přímo opačné závěry
" (rozsudek ze dne 24. 11. 2005, čj. 6 Azs 304/2004-43, www.nssoud.cz). Z výše uvedeného vyplývá, že soudní přezkum aplikace neurčitých pojmů i správního uvážení je obdobný, záměna neurčitého pojmu se správním uvážením ze strany krajského soudu tak nemůže mít vliv na zákonnost řízení před soudem ani hodnocení zákonnosti správního rozhodnutí.III/c
Nejvyšší správní soud se bude po provedeném exposé rozsahu přezkumu, k němuž byl povinen krajský soud přistoupit, dále zabývat jednotlivými námitkami stěžovatele. (...)
b)
(...) Stěžovatel dále namítá, že správní orgán překročil meze správního uvážení, neboť jeho závěry nejsou v souladu s pravidly logického uvažování, předmětný stavební záměr nelze hodnotit izolovaně, nýbrž s přihlédnutím k jevům, které sám generuje, jako je zvýšení hustoty dopravy v okolí distribučního centra. S výše uvedeným souvisí námitka stěžovatele o nesprávnosti závěru správního orgánu, dle něhož budou po ulici Přerovské a Rolsberské projíždět v souvislosti s provozem distribučního centra pouze 1 - 2 nákladní vozidla, zbytek po novém dálničním obchvatu města. Skutečnost, že nedojde k citelnému zvýšení silničního provozu, a tím i hluku kolem nemovitostí stěžovatele, byla jedním z prvků, které vzal stavební úřad do úvahy při aplikaci neurčitého pojmu "
přímé dotčení na vlastnickém právu
". Z jeho rozhodnutí tedy musí být zjevné, o co se tento závěr opírá a zda byl shromážděn dostatek podkladů pro učinění úsudku v této věci. Z rozhodnutí orgánu prvního stupně je patrné, že vyšel při hodnocení této otázky z návrhu na změnu územního rozhodnutí předloženého navrhovatelem. Z rozhodnutí správních orgánů ani ze správního spisu (tím méně pak z rozhodnutí krajského soudu, který jen obecně hovoří v budoucím čase) však nevyplývá, kdy lze předpokládat vybudování a zprovoznění tzv. východní tangenty (části dálničního obchvatu města), resp. zda nebude velké časové prodlení mezi uvedením v provoz distribučního centra a východní tangenty a zda tato bude schopna odvést silniční provoz související s provozem distribučního centra mimo ulici Přerovskou a Rolsberskou. Správní orgány tak neshromáždily dostatek podkladů, aby mohly učinit závěr, že automobily jedoucí do distribučního centra a z něj nebudou ještě více zatěžovat provoz na ulici Přerovské a Rolsberské.Zjištění žalovaného tedy nemá oporu ve spise, námitka stěžovatele je proto v tomto směru důvodná. Pokud žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že doprava se vzhledem k velkému množství křižovatek mezi distribučním centrem a nemovitostmi ve vlastnictví stěžovatele rozmělní a dopad na ulici Rolsberskou nebude nijak koncentrovaný, měl tak učinit (včetně podpory tohoto tvrzení relevantními podklady) již ve svém rozhodnutí. Nedostatky v odůvodnění svého rozhodnutí nemůže sanovat vyjádřeními podanými v průběhu soudního řízení (viz k tomu obdobně rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58, www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud k tomu upozorňuje, že správní orgán (a tedy ani krajský soud - viz str. 5 napadeného rozsudku) nemůže svůj závěr o rozmělnění dopravy založit jen na spekulacích a domněnkách; s ohledem na váhu argumentů stěžovatele je nezbytné, aby správní orgán zvážil, zda je lze v úplnosti a bez rozumných pochyb vyvrátit, aniž by takovéto závěry měly oporu v případné dopravní studii. Pokud by správní orgán, resp. soud, vycházel z dopravní studie, musí být v úplnosti učiněna součástí spisu, jinak by neměla taková skutková zjištění oporu ve spise.
Otázka, zda zvýšení hladiny hluku ve vnějším chráněném prostoru budovy ve vlastnictví stěžovatele nad zákonem povolenou mez lze považovat za dotčení stěžovatele na jeho vlastnickém právu, musí být vyřešena správním orgánem v rámci
interpretace
a aplikace neurčitého pojmu "dotčení na vlastnickém právu
". Úkolem soudů, jak bylo již uvedeno výše [viz bod III/b)], je pouze omezený přezkum zákonnosti interpretace
a aplikace neurčitého pojmu. Soudy nejsou oprávněny nahradit uvážení správního orgánu o této otázce vlastním právním názorem. Správní orgán se musí řádně a úplně vypořádat s argumentací jednotlivce, který tvrdí, že může být dotčen na svém vlastnickém právu v důsledku nárůstu hluku, v odůvodnění rozhodnutí. Při aplikaci § 34 odst. 1 stavebního zákona je nutno mít na zřeteli smysl a účel účastenství a právní názor Ústavního soudu, že pouze extenzivní výklad tohoto ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem. Je tedy nezbytné, aby správní orgán ve fázi zjišťování okruhu účastníků řízení provedl třeba i rozsáhlejší dokazování. Meze extenzivního výkladu jsou stanoveny požadavkem přímého dotčení na vlastnickém či jiném právu a okolnostmi daného případu. (...)*) S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.