Vydání 9/2007

(...) Soud dále předesílá, že ačkoliv napadeným rozhodnutím žalovaný rozhodoval „pouze“ o otázce účastenství žalobkyně v územním řízení, zabýval se věcí meritorně, nikoliv procesně, jak navrhoval žalovaný. Vyšel přitom z novějšího právního názoru prezentovaného v rozsudku Vrchního soudu v Olomouci ze dne 14. 9. 2001, sp. zn. 2 A 2/2001, podle kterého rozhodnutí správního orgánu o tom, že určitá osoba není účastníkem správního řízení, není vyloučeno z přezkoumání soudu. Tento názor je zjevně akceptován i judikaturou Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 24/2004-52 z 28. 4. 2005 a čj. 7 As 9/2005-110 z 16. 6. 2006, dostupné na www.nssoud.cz).

V posuzovaném případě bylo napadené rozhodnutí vydáno v územním řízení o využití území upraveném v § 32 a následujících dnes již zrušeného stavebního zákona č. 50/1976 Sb. a spor mezi účastníky se týká především účastenství žalobkyně v něm.

Podle § 34 odst. 1 stavebního zákona účastníkem územního řízení o využití území je navrhovatel a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, mohou být rozhodnutím přímo dotčena. Podle § 34 odst. 3 věty první stavebního zákona účastníkem každého územního řízení je obec.

Ze shora uvedené citace je zřejmé, že pro účastenství osoby dle § 34 odst. 1 stavebního zákona od navrhovatele odlišné a navíc také odlišné od osoby, která sice není navrhovatelem, ale má vlastnické nebo jiné právo k pozemkům nebo stavbám na nich územním řízením přímo zasaženým, zákon požaduje splnění dvou základních předpokladů: a) vlastnické nebo jiné právo osoby k pozemkům, které sousedí s pozemky územním řízením přímo zasaženými, nebo vlastnické právo takové osoby ke stavbě postavené na těchto sousedních pozemcích, a b) možnost přímého dotčení těchto vlastnických nebo jiných práv osob územním rozhodnutím. Právní pojem „sousední pozemek“ v prvním předpokladu je přitom třeba vnímat ve smyslu judikatury Ústavního soudu. Ta se sice vztahuje k tomuto pojmu zákonodárcem užitému v § 59 odst. 1 téhož zákona, který upravuje účastníky řízení ve stavebním řízení, avšak není důvodu tento identicky užitý právní pojem u stejného právního institutu (účastníků řízení) vykládat jinak. Podle zmíněné judikatury rozhodující není existence fyzické hranice mezi pozemkem stavebníka a „souseda“ (potencionálního účastníka řízení), ale možnost, že i přes jistou bagatelní vzdálenost může dojít k porušení či ohrožení „sousedových“ práv (nález Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2000, sp. zn. II. ÚS 59/99^*) ). Obdobně judikoval při vymezení „souseda“ jako účastníka stavebního řízení i prvorepublikový Nejvyšší správní soud [srovnej např. Boh. A 14314/38 (1636/36)]. Ustanovení § 34 odst. 1 stavebního zákona určuje ve druhém zákonném znaku postavení účastníka řízení osobám, u nichž existuje možnost dotčení jejich vlastnických nebo jiných práv k pozemkům nebo stavbám na nich rozhodnutím v určitém stupni intenzity (přímé dotčení práv). Za osobu, která může být přímo dotčena, lze považovat takovou osobu, u které může vydané rozhodnutí vyvolat změnu právního postavení. Protože jde o kumulativní podmínky, musí osoba splňovat oba zákonné předpoklady současně.

Řádné vymezení okruhu účastníků řízení je jednou ze základních povinností správního orgánu v každém správním řízení bez ohledu na okolnost, zda je zahájeno k návrhu fyzické či právnické osoby nebo z moci úřední. To znamená, že správní orgán je v každém individuálním případě povinen stanovit okruh účastníků řízení podle okolností konkrétního případu. Právě okolnosti konkrétního případu mohou způsobit, že ačkoliv se vždy bude jednat o územní řízení, okruh účastníků řízení bude různý, a to nejen v závislosti na typu územního řízení, nýbrž i v rámci téhož druhu (např. jiný bude okruh účastníků v řízení o umístění stavby rodinného domu a jiný v řízení o umístění výrobní haly s hlučným provozem). Řečeno jinak, nikoliv každý vlastník sousedního pozemku či stavby na sousedním pozemku bude v každém územním řízení účastníkem řízení. Bude jím vždy jen ten vlastník, jehož vlastnická nebo jiná práva budou nebo mohou být rozhodnutím, k němuž územní řízení směřuje, přímo dotčena. Jestliže někdo tvrdí, že s ním má být v řízení jednáno v procesní pozici účastníka řízení, musí především právo potencionálně rozhodnutím zasažené a stavebně správními předpisy chráněné specifikovat a dále své tvrzení opřít o konkrétní skutkové důvody. Nepřiznání účastenství takové osobě předpokládá, že se jednak správní orgán bude zabývat každým dílčím důvodem, o který osoba domáhající se účastenství své tvrzení opírá, jednak že kvalifikovaným způsobem vyvrátí opodstatněnost každého důvodu, a tím správnost celého tvrzení.

Stavební úřad v dané věci v řízení zahájeném k žádosti navrhovatele Miroslava K. žalobkyni sám za účastníka řízení nepovažoval. Žalobkyně se svého účastenství v řízení domáhala (spolu s dalšími fyzickými osobami) podáním ze dne 10. 10. 2005 s odůvodněním, že zmenšování plochy a zásahy zavážení do rybníka s retenční funkcí ohrozí při přívalových srážkách a vyšších spodních vodách do budoucna její nemovitosti. Jinými slovy tvrdila, že je účastníkem řízení o využití území dle § 34 odst. 1 stavebního zákona proto, že je osobou, jejíž vlastnické právo ke stavbě na sousedním pozemku může být terénními úpravami přímo dotčeno, a to způsobem a z důvodů přesně a jednoznačně specifikovaných.

Stavební úřad svůj výrok, že žalobkyně není účastníkem řízení, odůvodnil tím, že součástí podkladů pro rozhodnutí bylo i hydrogeologické posouzení prostoru mokřadu zpracované RNDr. T., hydrogeologem a soudním znalcem z oboru vodního hospodářství, a tento posudek potvrdil, že navrženými terénními úpravami nedojde k infiltraci vody do prostorů nemovitostí nacházejících se v širším okolí mokřadu, a proto žalobkyně (a další vlastníci okolních nemovitostí) nemůže být rozhodnutím v této věci na svých právech, právem chráněných zájmech a povinnostech dotčena. Žalovaný odvolání žalobkyně (a dalších odvolatelů) zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil s obdobnou argumentací, totiž že v řízení došlo k provedení hydrogeologického průzkumu lokality včetně širšího okolí. Z hydrogeologického posouzení lze bez pochybností vyvrátit obavy odvolatelů, že zmenšením kapacity retenční nádrže dojde ke zvýšení hladiny spodní vody, kdy tato v době přívalových dešťů začne zaplavovat sklepy nemovitostí v jejich vlastnictví. Žalovaný zastává názor, že provedení důkazu znaleckým posudkem ve výsledku vedlo k objektivnímu zjištění právně významných skutečností. Žalovaný tudíž (stejně jako stavební úřad) považoval za splněnou první shora uvedenou zákonnou podmínku, nikoliv již podmínku druhou.

Stěžejní žalobní bod obsahuje tvrzení žalobkyně, že jí žalovaný (stejně jako stavební úřad) v řízení ve věci terénní úpravy spočívající v oddělení stávající vodní plochy (mokřadu) od rybníka na pozemcích v k. ú. Švihov bez náležité opory v provedených důkazech odepřel účastenství. Tento žalobní bod je důvodný.

RNDr. T. v tomto řízení podal písemně odborné hydrogeologické stanovisko k řešené problematice, nikoliv znalecký posudek, jak chybně žalovaný (stejně jako stavební úřad) jeho elaborát označoval. Jeho posouzení není opatřeno po formální stránce pečetí znalce podle § 13 zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ani znaleckou doložkou ve smyslu § 13 odst. 4 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících. Zpracovatel pouze zcela nadbytečně a v tomto případě bez jakéhokoliv významu na důkazní hodnotu hydrogeologického posouzení prezentoval skutečnost, že je soudním znalcem v oboru vodního hospodářství – odvětví těžba a podzemní vody a ochrana podzemní vody před znečištěním. Naproti tomu žalovaný nepochybil, pokud použil předmětné odborné stanovisko k posouzení důvodnosti tvrzení žalobkyně, protože podle § 34 odst. 1 správního řádu č. 71/1967 Sb. k dokazování je možné použít všech prostředků, jimiž lze zjistit a objasnit skutečný stav věci a které jsou v souladu s právními předpisy, a protože RNDr. T. jako hydrogeolog je osobou k posouzení prvotního problému (vzedmutí spodních vod v důsledku snížení retenční schopnosti mokřadla při přívalových deštích) náležitě odborně vybavenou. Problém však tkví v tom, zda skutková zjištění žalovaného mají oporu v důkazu a zda je správný skutkový a na jeho základě přijatý právní závěr žalovaného.

V úvodu hydrogeologického posouzení (část 1.) zpracovatel konstatuje, že posouzení je vypracováno na základě objednávky p. Miroslava K. a jeho cílem . V závěru posouzení (část 4.) zpracovatel uvedl, že . K posouzení jiné otázky zpracovatel nebyl vyzván a také žádný jiný, nad rámec zadání jdoucí závěr než shora doslovně ocitovaný nevyslovil. Jestliže tudíž žalobkyně své účastenství v řízení opírala o důvod, že zmenšování plochy a zásahy zavážení do rybníka s retenční funkcí ohrozí při přívalových srážkách a vyšších spodních vodách do budoucna její nemovitost, nikoliv o důvod, že již samotné vytvoření jezírka bude mít za následek infiltraci vody do sklepních prostorů nemovitostí na sousedních pozemcích, pak hydrogeologickým posouzením správnost jejího tvrzení vyvrácena nebyla, neboť k otázce retenční funkce mokřadu při přívalových deštích, vlivu na spodní vody ve vazbě na zmenšení plochy mokřadu se zpracovatel nevyjadřoval. Sám žalovaný označil v odůvodnění rozhodnutí hydrogeologické posouzení RNDr. T. za jeden ze stěžejních důkazů a právě toto posouzení hodnotí jako důkaz vedoucí k objektivnímu zjištění právně významných skutečností, který mimo jakoukoliv pochybnost vyvrací obavy odvolatelů, že zmenšením kapacity retenční nádrže dojde ke zvýšení hladiny spodní vody, která v době přívalových dešťů začne zaplavovat sklepy nemovitostí v jejich vlastnictví. Posudek zpracovaný společností H. v dubnu 2001, v němž je mimo jiné konstatován zájem na udržování hladiny mokřadu na stávající úrovni, aby nedocházelo k případné, byť i minimální infiltraci vody do sklepních prostorů, a zmínka o důsledcích eventuálního zmenšování plochy mokřadu, žalovaný odmítl. Jiný důkaz zásadního významu, který by podporoval výrok napadeného rozhodnutí, žalovaný v odůvodnění rozhodnutí nezmínil. Pouze podpůrně poukazuje na projekt terénních úprav, který však správnost tvrzení žalobkyně nevyvrací. Jestliže v této souvislosti žalobkyně tvrdí, že závěr je pouze závěrem žalovaného, pro který nemá oporu v práci RNDr. T., a že v rozhodnutí o jejím vyloučení z účastenství tedy nebylo prokázáno, že by její rodinný dům nemohl být ohrožen vzedmutím hladiny spodních vod při náhlých přívalových dešťových příhodách a snížené retenční kapacitě nádrže rybníku, stavební úřad ani odvolací orgán nevycházely z takových podkladů, aby jejich nalézací řízení ve svém výsledku vedlo k objektivnímu zjištění ve věci právně významných skutečností, lze s ní jen souhlasit. Na rozdíl od žalobkyně však soud nepovažuje odbornost z oblasti hydrogeologie za odbornost pro posouzení věci nevýznamnou, protože, jak již shora řečeno, prvotní otázkou je vliv zmenšení mokřadla na plnění retenční funkce v období přívalových dešťů a na stav hladiny spodní vody a od jejího posouzení se bude odvíjet otázka z oblasti stavebnictví, resp. protipovodňové ochrany, tj. ovlivňování základů a nosných konstrukcí domů situovaných na vedlejších pozemcích.