Vydání 4/2024

[9] Podle § 142 odst. 1 správního řádu .

[10] Podle § 168 správního řádu .

[11] Podle § 78a odst. 1 stavebního zákona .

[12] Podle § 78a odst. 4 stavebního zákona .

[13] Krajský soud vyložil, že veřejnoprávní smlouva není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu ani rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. (body 13 a 14 napadeného usnesení) a nelze se proti ní bránit žalobou podle § 65 s. ř. s. Zároveň krajský soud dospěl k závěru, že přípustná není ani žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Stěžovatel má totiž k dispozici opravný prostředek, který nevyužil, jímž je možnost podat žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu.

[14] Krajský soud správně shrnul, že strany veřejnoprávní smlouvy se mohou domáhat soudní ochrany žalobou proti rozhodnutí vydanému ve sporu z veřejnoprávní smlouvy. Osoba, jejíž práva jsou veřejnoprávní smlouvou přímo dotčena, avšak není stranou smlouvy (§ 168 správního řádu), může podat žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu a případně se domáhat soudní ochrany prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí vydanému v takovém řízení (rozsudky NSS ze dne 9. 3. 2016, čj. 6 As 18/2016-46, bod 9, či ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS). Krajský soud dále posuzoval, zda a případně jak se mohou domáhat soudní ochrany proti veřejnoprávní smlouvě ti, kdo nejsou osobami ve smyslu § 168 správního řádu.

[15] Krajský soud v bodech 33 až 36 svého usnesení správně upozornil, že vyloučení možnosti ochrany environmentálních spolků, které nejsou osobami ve smyslu § 168 správního řádu, proti veřejnoprávním smlouvám by popřelo jejich právo na soudní ochranu. Toto právo plyne environmentálním spolkům z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“). Platí, že pokud lze vnitrostátní normu interpretovat více způsoby, má přednost výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy (nálezy Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, č. 57/2009 Sb. ÚS, ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, či ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. II. ÚS 1685/17, č. 204/2018 Sb. ÚS).

[16] Krajský soud také připomněl, že environmentální spolek má bez ohledu na neúčast v předchozím řízení aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu nebo návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, ačkoli nebyla vydána podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (nález Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, č. 124/2021 Sb., a rozsudky NSS ze dne 25. 6. 2015, čj. 1 As 13/2015-295, nebo ze dne 31. 1. 2019, čj. 2 As 250/2018-68). Zabýval se i tím, zda mohou environmentální spolky jako „neúčastníci“ územního řízení podat žádost podle § 142 správního řádu, či zda se mohou proti veřejnoprávní smlouvě bránit přímo správní žalobou.

[17] Podle Nejvyššího správního soudu není sporné, že za stávajícího právního stavu není environmentální spolek (stěžovatel) účastníkem územního řízení [pokud nejde o navazující řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, řízení o vydání integrovaného povolení, řízení podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), nebo řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny (podrobněji body 31 až 33 napadeného usnesení)]. Stěžovatel tak není osobou ve smyslu § 168 správního řádu, což plyne z § 78a odst. 1 stavebního zákona.

[18] Stěžovatel již při snaze „“ namítal, že má postavení osoby ve smyslu § 168 správního řádu, jelikož ve věci je rozhodováno o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu a také o zásazích do ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů. Dále stěžovatel namítal, že měly být posouzeny vlivy záměru na životní prostředí.

[19] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že environmentální spolky mohou vyvolat řízení podle § 142 správního řádu, avšak z jiných důvodů, než uvedl krajský soud. Podle Nejvyššího správního soudu mohou spolky podat žádost o určení právního vztahu, ačkoli nejsou osobou ve smyslu § 168 správního řádu, neboť použitelnost § 142 není omezena pouze na tyto osoby. Nejvyšší správní soud již dříve dovodil (srov. judikaturu shrnutou v bodě [14] tohoto rozsudku), že § 142 správního řádu poskytuje účinnou ochranu osob, jejichž souhlas byl nezbytný pro účinnost veřejnoprávní smlouvy. Jde tedy o prostředek ochrany práv osoby, jejíž souhlas nebyl v rozporu se zákonem vyžadován (rozsudek čj. 7 As 100/2014-52).

[20] Uvedené judikaturní závěry však nelze vykládat tak, že jimi Nejvyšší správní soud omezil okruh subjektů aktivně legitimovaných podat žádost o určení právního vztahu týkajícího se veřejnoprávní smlouvy pouze na osoby, jejichž souhlas s veřejnoprávní smlouvou nebyl v rozporu se zákonem vyžadován. Jak plyne z § 142 správního řádu, žadatel o určení právního vztahu musí prokázat, že je takové rozhodnutí . Aktivní procesní legitimaci environmentálních spolků k zahájení řízení podle § 142 tedy nelze vyloučit tím, že spolek není osobou ve smyslu § 168 správního řádu. Nezávislost jednotlivých postupů plyne také z rozsudku čj. 7 As 100/2014-52, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že žádost podle § 142 není podnětem k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy ve smyslu § 165 správního řádu ani návrhem na zahájení sporného řízení ve smyslu § 141 správního řádu. Oba tyto instituty jsou svou povahou odlišné od řízení o žádosti podle § 142.

[21] Nejvyšší správní soud považuje řízení podle § 142 správního řádu za účinný nástroj ochrany práv environmentálních spolků i s ohledem na požadavky Aarhuské úmluvy. Stěžovatel je tedy oprávněn požádat o určení právního vztahu podle § 142 včetně eventuálního požadavku na vydání předběžného opatření podle § 61 správního řádu. Tento prostředek ochrany je účinný za předpokladu, že správní řízení proběhne v zákonných lhůtách tak, aby i případný soudní přezkum byl účinný (rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 15. 1. 2013, , C-416/10, body 108 a 109).

[22] Posouzení aktivní procesní legitimace se může u jednotlivých námitek lišit, tím se však bude zabývat až správní orgán rozhodující o žádosti podle § 142 správního řádu. Ve vztahu k namítanému účastenství v řízení s ohledem na rozhodování o výjimkách z ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů a rostlin ve smyslu § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny může být stěžovatel za určitých podmínek účastníkem územního řízení (rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2023, čj. 6 As 225/2022-36). V řízení podle § 142 správního řádu příslušný správní orgán posoudí, zda environmentální spolek je či není účastníkem územního řízení za situace, kdy v řízení vyvstala otázka dotčení ochranných podmínek zvláště chráněných druhů živočichů či rostlin. Případný závěr, že takové dotčení je vyloučeno, je třeba řádně odůvodnit (rozsudek čj. 6 As 225/2022-36, bod 33).

[23] Z hlediska stěžovatelovy námitky, že měl záměr podléhat posouzení vlivů na životní prostředí, se jeho aktivní procesní legitimace v řízení podle § 142 správního řádu odvíjí od jeho postavení jako dotčené veřejnosti ve smyslu zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (a také související evropské úpravy, zejména směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí). Příslušný správní orgán pak také v případě uplatnění takové námitky posoudí, zda není záměr součástí rozsáhlejšího záměru, který byl rozdělen na základě nepřípustné „salámové metody“. Nejvyšší správní soud připomíná, že záměr je nutné posuzovat vždy jako celek (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 7. 2008, , C-142/07). Správní orgán tedy při posouzení žádosti podle § 142 správního řádu k námitce žadatele zhodnotí, zda měl být záměr povolován v navazujícím řízení, a bylo tedy nepřípustné jej umístit veřejnoprávní smlouvou, případně může autoritativně (deklaratorně) určit, že v daném případě nelze nahradit územní rozhodnutí veřejnoprávní smlouvou.

[24] Nejvyšší správní soud uzavírá, že závěr o možnosti procesní ochrany environmentálních spolků proti veřejnoprávním smlouvám cestou žádosti o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu se neodchyluje od judikatury Nejvyššího správního soudu, která vymezila možnost ochrany osob podle § 168 správního řádu proti veřejnoprávním smlouvám. Zároveň jsou touto formou ochrany zachována práva těchto spolků plynoucí z mezinárodních závazků České republiky (zejména z Aarhuské úmluvy).

[25] Nejvyšší správní soud pouze částečně korigoval (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS) dílčí závěr krajského soudu, podle něhož se spolky mohou domáhat vyslovení neúčinnosti veřejnoprávní smlouvy v řízení podle § 142 správního řádu na základě § 168. Jak Nejvyšší správní soud uvedl výše, možnost požádat o určení právního vztahu podle § 142 se neodvíjí od § 168 správního řádu, ani od § 78a stavebního zákona, ale náleží každému, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, včetně environmentálních spolků. Tato dílčí korekce nemá vliv na zákonnost napadeného usnesení krajského soudu jako celku.