Vydání 7-8/2019

[29] Ustanovení § 89 odst. 1 stavebního zákona stanoví, že námitky účastníků řízení musí být v územním řízení uplatněny nejpozději při ústním jednání, případně při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží a „[j][…]“.

[30] Podle § 36 odst. 1 správního řádu (který se na základě § 192 stavebního zákona používá v územním řízení podpůrně) „[n]“. Podle § 39 odst. 1 správního řádu určí správní orgán účastníkovi „“ Podle § 39 odst. 2 téhož předpisu může správní orgán jím určenou lhůtu na žádost účastníka za podmínek stanovených v odst. 1 přiměřeně prodloužit.

[31] Smyslem nastavení pravidel pro koncentraci řízení obecně je snaha urychlit a zefektivnit řízení. Koncentrace řízení ovšem nesmí mít za následek zkrácení účastníků na jejich procesních právech, proto také musí být účastníci o koncentraci řízení a jejích následcích řádně poučeni. Jak je patrné ze shora citovaných ustanovení, územní řízení je ze zákona ovládáno koncentrační zásadou, která se projevuje tím, že účastníci řízení musí své námitky uplatnit při ústním (případně veřejném) jednání, a dojde-li k upuštění od jednání, ve stanovené lhůtě, jinak se k nim nepřihlíží. Koncentrace územního řízení dle § 89 odst. 1 stavebního zákona dopadá pouze na námitky účastníků, nikoli na důkazní návrhy, což je zřejmé z textu tohoto zákonného ustanovení, které k povinnosti účastníků označit nebo předložit ve stanovené lhůtě i důkazy ničeho neuvádí. V tom se úprava koncentrace územního řízení dle § 89 odst. 1 stavebního zákona liší od úpravy koncentrace dle § 112 téhož zákona dopadajícího na stavební řízení, v němž je výslovně uvedeno, že účastníci mohou uplatnit „“ pouze do určitého časového okamžiku. Nejvyšší správní soud sice v rozsudku ze dne 26. 4. 2017, čj. 6 As 339/2016-26, poznamenal, že se v řízení „“ (důraz přidán krajským soudem). Na jeho základě však nelze vyvozovat, že se zákonná koncentrace územního řízení vztahuje také na důkazní návrhy. Nejvyšší správní soud totiž v citovaném rozsudku vůbec neobjasnil, z jakého důvodu k závěru o zákonné koncentraci důkazních návrhů podle § 89 odst. 1 stavebního zákona dospěl, a s ohledem na parafrázi, kterou užil, se lze domnívat, že toto zákonné ustanovení pouze chybně přečetl. I s ohledem na čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) nelze interpretovat § 89 odst. 1 stavebního zákona extenzivně a ukládat účastníkům povinnosti nad rámec stanovený zákonem (srov. také Adamusová, Z. Zásada koncentrace v územním a stavebním řízení. Praha: C. H. Beck, 2018, roč. 19, s. 674-678).

[32] Protože se v územním řízení neuplatňuje zákonná koncentrace důkazních návrhů účastníků, je třeba vycházet v souladu s § 36 odst. 1 částí věty před středníkem správního řádu z toho, že účastníci mohou navrhovat důkazy na podporu svých včas uplatněných námitek po celou dobu řízení až do okamžiku vydání rozhodnutí. To však stavebnímu úřadu nebrání v tom, aby usnesením vydaným podle § 36 odst. 1 části věty za středníkem stanovil, dokdy mohou účastníci důkazní návrhy činit. Je ovšem také možné, aby stavební úřad takto stanovenou lhůtu na základě § 39 odst. 2 správního řádu usnesením přiměřeně prodloužil (za předpokladu, že tím neohrozí účel řízení a neporuší rovnost účastníků), eventuálně aby její zmeškání za podmínek uvedených v § 41 správního řádu prominul.

[33] Nadto je třeba zdůraznit, že stavební úřad je v územním řízení bez ohledu na koncentraci řízení povinen ctít zásadu materiální pravdy vyjádřenou v § 3 správního řádu a též je povinen zjistit, a to i v řízení o žádosti, všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu (§ 50 odst. 3 správního řádu). Tato povinnost stavebního úřadu má přednost před případnými důsledky vyplývajícími z opožděného návrhu účastníka učiněného po uplynutí lhůty dle § 36 odst. 1 správního řádu. K důkaznímu prostředku, který svým obsahem spadá pod § 50 odst. 3 správního řádu nebo který se dotýká aspektů, jež je stavební úřad povinen posuzovat z úřední povinnosti i při absenci odpovídající námitky (typicky se jedná o hlediska vyjmenovaná v § 90 stavebního zákona, jako je soulad s územně plánovací dokumentací či s obecnými požadavky na využívání území), musí stavební úřad přihlédnout i tehdy, byl-li účastníkem předložen opožděně (k tomu přiměřeně srov. VEDRAL, J. 2012, Praha: BOVA POLYGON, s. 397–400).

[34] V souzené věci stavební úřad nejprve ve vyrozumění o zahájení územního řízení ze dne 24. 7. 2014 určil patnáctidenní lhůtu k uplatnění námitek, v jejímž rámci každý z žalobců vznesl námitky. Poté, co stavebník dne 30. 9. 2015 doplnil projektovou dokumentaci, stanovil stavební úřad v (opraveném) vyrozumění datovaném 23. 11. 2015 účastníkům novou patnáctidenní lhůtu k uplatnění námitek a současně konstatoval, že v téže lhůtě mohou účastníci „“, jinak k nim nebude přihlédnuto. Tím stavební úřad v intencích § 36 odst. 1 správního řádu určil, dokdy mohou účastníci činit důkazní návrhy. K tomu lze na okraj dodat, že stavební úřad užil významově širokého pojmu uplatnit důkazy (užitého také v § 112 stavebního zákona ve vztahu ke koncentraci stavebního řízení), jenž v sobě zahrnuje jak možnost předložit konkrétní důkaz, tak možnost označit důkaz nebo učinit důkazní návrh (bez jeho současného předložení).

[35] Žalobci ve stanovené patnáctidenní lhůtě vznesli návrh na provedení důkazu oponentním posudkem či oponentním hydrogeologickým posouzením, neboť všichni ve svých následně vznesených námitkách uvedli, že by takový posudek či odborné posouzení rádi nechali na vlastní náklady zpracovat. Třebaže nikdo ze žalobců výslovně neuvedl, že „“ důkaz oponentním posudkem či odborným posouzením, skutečný obsah jejich vyjádření je nepochybný, a to i s ohledem na to, že žalobci současně požádali o prodloužení či stanovení lhůty k předložení takového posudku. Postup stavebního úřadu, který usnesením přerušil řízení na dobu, než bude vypracován oponentní odborný posudek (hydrogeologické posouzení), je pak třeba považovat za určení lhůty k předložení důkazu ve smyslu § 39 odst. 1 správního řádu. V tomto kontextu soud poznamenává, že byť může být pravdou, že stavební úřad v usnesení o přerušení řízení nezdůvodnil, proč měl za naplněný důvod pro přerušení řízení podle § 64 odst. 1 písm. e) správního řádu, s právním názorem žalovaného (vysloveným v rozhodnutí ze dne 12. 5. 2016, jímž bylo zrušeno usnesení stavebního úřadu o přerušení řízení), podle něhož stavební úřad stanovil lhůtu k předložení oponentního posudku nezákonně, souhlasit nelze. Podmínky podle § 39 správního řádu byly v daném případě splněny, neboť konkrétní lhůtu nestanovil zákon a její určení bylo zapotřebí k tomu, aby žalobci jakožto účastníci územního řízení mohli plně realizovat své právo vyjádřit se a předložit na podporu svých včas uplatněných námitek navržený důkaz. Určení lhůty nemohlo ohrozit účel řízení, ani jím nebyla porušena rovnost účastníků, jak se mylně domníval žalovaný. Porušení rovnosti účastníků by bylo naopak možné spíše spatřovat v tom, že žádosti žalobců o objektivně nezbytné prodloužení lhůty k předložení oponentního posudku, jehož relevance pro předmět řízení nebyla předem vyloučena, nebylo vyhověno v situaci, kdy stavební úřad předtím stavebníku opakovaně prodlužoval lhůtu k doplnění projektové dokumentace, a to o celých devět měsíců (z původního termínu 31. 12. 2014 na 30. 9. 2015).

[36] Procesní situace v souzené věci tedy byla taková, že žalobci důkazní návrh v patnáctidenní lhůtě vznesli a konkrétní důkazní prostředek – hydrogeologické posouzení – později také předložili, přičemž jim vzhledem ke zrušení usnesení stavebního úřadu o přerušení řízení a stanovení lhůty k předložení (vypracování) oponentního posudku nebyla určena žádná jiná konkrétní lhůta, ve které měli oponentní posudek předložit. Protože žalobcům nebyla stanovena lhůta k předložení oponentního posudku, nemůže obstát tvrzení žalovaného, že ji nedodrželi. Není proto podstatné, zda žalobci oponentní posudek (tj. hydrogeologické posouzení možnosti vsaku srážkových vod ze dne 25. 4. 2016 vypracované RNDr. Luskem) doručili stavebnímu úřadu dne 2. 5. 2016, či 29. 4. 2016; v obou případech jej předložili včas.

[37] Základními povinnostmi stavebního úřadu bylo zjistit stav věci bez důvodných pochybností (§ 3 správního řádu), pečlivě přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo a co uvedli účastníci (§ 50 odst. 4 správního řádu), a v odůvodnění svého rozhodnutí se vypořádat s návrhy a námitkami účastníků a jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). V dané věci žalobci zpochybňovali mimo jiné zvolené technické řešení dle projektové dokumentace týkající se vsakování vod do půdy a související výpočty a na podporu svých tvrzení včas předložili oponentní posudek – hydrogeologické posouzení možnosti vsaku srážkových vod, pro jehož zpracování byla podkladem laboratorní zpráva ze dne 11. 4. 2016, kterou žalobci taktéž doložili. Stavební úřad se k obsahu těchto dokumentů vůbec nevyjádřil, ač tak učinit měl, a dokonce ani neobjasnil, proč k dokumentům nepřihlížel (jeho poznámka o tom, že usnesení o přerušení řízení bylo zrušeno žalovaným, tento důvod nijak neobjasňuje). Stavební úřad nedostál povinnostem, které na něj kladl správní řád, a proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[38] Žalovaný v napadeném rozhodnutí vady rozhodnutí stavebního úřadu nezhojil, neboť jeho postup pokládal za správný a mylně dovodil, že stavební úřad nemusel k oponentnímu posudku přihlížet. V závěru napadeného rozhodnutí se sice žalovaný vyjádřil k názoru zpracovatele oponentního posudku ohledně nutnosti posoudit záměr ve zjišťovacím řízení podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, to však nepostačovalo, neboť ostatní závěry oponentního posudku týkající se vsakování a souvisejících výpočtů ponechal žalovaný bez povšimnutí.

[39] Navíc, i kdyby soud přistoupil na argumentaci žalovaného, podle něhož žalobci nepředložili oponentní posudek včas, nemohl by aprobovat názor, že k oponentnímu posudku nemohlo být z důvodu koncentrace řízení přihlédnuto. Je tomu tak proto, že se oponentní posudek dotýkal souladu záměru stavebníka s kogentními hmotněprávními předpisy, jakož i okolností souvisejících s ochranou veřejného zájmu. V tomto ohledu lze připomenout, že podle § 90 stavebního zákona bylo povinností stavebního úřadu posoudit mimo jiné to, zda byl záměr stavebníka v souladu s charakterem území a s obecnými požadavky na využívání území. Podle § 20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je pak obecným požadavkem takové umísťování staveb, které nezhoršuje kvalitu prostředí a hodnotu území. Třebaže platí, že konkrétní způsob provedení a užívání stavby je předmětem stavebního řízení, které je také těžištěm pro řešení námitek účastníků proti projektové dokumentaci, stavební úřad musí v územním řízení z úřední povinnosti posuzovat, zda umísťovaná stavba nebude mít negativní vliv na území a zda ji vůbec lze do území (s ohledem na jeho charakter) umístit. Stavební úřad musí vždy posuzovat, zda realizací záměru nedojde k nepřiměřenému ohrožení nebo porušení práv a právem chráněných zájmů zejména všech potenciálně dotčených subjektů a zda realizace záměru znamená jen minimální možné, ještě únosné dotčení okolí. Karel L. dospěl v oponentním posudku předloženém žalobci k závěru, že „ [pozn. soudu: hydrogeologické posouzení z února 2015, předložené stavebníkem, naproti tomu předpokládalo koeficient vsaku cca 1,65.10-6 m/s]. “ S možností zasakování srážkových vod z budoucí komunikace na pozemku p. č. X a p. č. X dle projektové dokumentace ze září 2015 tak Karel L. v oponentním posudku nesouhlasil. S tímto závěrem oponentního posudku se tedy stavební úřad měl vypořádat a konfrontovat jej s podklady předloženými stavebníkem i v případě, že byl oponentní posudek předložen pozdě.

(…)