3475/2016
Územní plánování: záležitosti nadmístního významu v územním plánu
Územní plánování: záležitosti nadmístního významu v územním plánu
k § 43 odst. 1 větě druhé zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
Při aplikaci § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006, který umožňuje obcím řešit se souhlasem krajského úřadu v územním plánu záležitosti nadmístního významu neupravené v zásadách územního rozvoje, není důvodu činit rozdílu mezi záležitostmi nadmístního významu, jež nemají zároveň republikový význam, a záležitostmi republikového významu vymezenými v politice územního rozvoje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2016, čj. 4 As 88/2016-35)
Prejudikatura:
č. 1971/2010 Sb. NSS, č. 2009/2010 Sb. NSS a č. 2698/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 76/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 1669/11).Věc:
PhDr. Michael S. proti městu Znojmo, za účasti 1) spolku Obchvat a 2) Jana D., o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce.Odpůrce svým zastupitelstvem schválil dne 23. 6. 2014 opatření obecné povahy č. 1/2014 – Územní plán Znojmo (dále jen „napadený územní plán“). Následně bylo opatření obecné povahy vydáno a dle úředního záznamu nabylo účinnosti dne 31. 7. 2014.
Navrhovatel podal dne 22. 10. 2015 u Krajského soudu v Brně návrh, kterým se domáhal zrušení tohoto opatření obecné povahy v částech vymezujících plochy a koridor pro přeložku silnice I/38. Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 2. 2016, čj. 63 A 6/2015-219, tomuto návrhu zcela vyhověl. V první řadě shledal důvodnou námitku, že napadený územní plán vymezil koridor pro přeložku silnice I/38, jakožto kapacitní komunikace S8 obsažené v politice územního rozvoje, aniž by tato byla vymezena v zásadách územního rozvoje. Z principu závaznosti vyšších forem nástrojů územního plánování vůči formám nižším, jak byl formulován v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, ve věci ÚP Vysoká nad Labem, vyplývá vedle závaznosti ve smyslu pozitivním i závaznost ve smyslu negativním, tj. nejsou-li nadmístní záměry vymezeny v územně plánovací dokumentaci vyššího celku než obec, nesmí obec ve svém územním plánu takový záměr vymezit. Zákonodárce novelou č. 350/2012 Sb. sice tuto zásadu poněkud oslabil tím, že v § 43 odst. 1 větě druhé stavebního zákona z roku 2006 umožnil za určitých podmínek, aby se určité záležitosti vyhrazené vyššímu nástroji územního plánování staly součástí nástroje nižšího (zde územního plánu). To je však možné pouze za splnění dvou podmínek. První je neexistence negativního stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování, druhou podmínkou je dle krajského soudu vertikální omezení. Toto omezení vyplývá z hierarchie záležitostí územního plánování na republikové (a mezinárodní a přeshraniční), nadmístní a místní. Každé z těchto úrovní pak odpovídá konkrétní nástroj územního plánování, který ji řeší (politika územního rozvoje, zásady územního rozvoje a územní plán, potažmo regulační plán). Mezi záležitostmi nadmístního a republikového významu je třeba přísně rozlišovat, podle krajského soudu by bylo vhodnější pojmosloví stavebního zákona z roku 2006 nahradit pojmy celostátní – regionální – lokální. Ve smyslu § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1. 2013 lze vymezit v územním plánu v případě, že to nevyloučí stanovisko krajského úřadu, záležitosti nadmístního (regionálního) významu, nikoli však záležitosti republikového (celostátního) charakteru. Tento svůj názor krajský soud podpořil i citací důvodové zprávy k zákonu č. 350/2012 Sb.
Politika územního rozvoje schválená usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009, č. 929/2009, v článku 117 vymezuje silniční koridor S8 Havlíčkův Brod – Jihlava – Znojmo – Hatě – hranice ČR/Rakousko (Wien). Tento záměr převzaly zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, které byly zrušeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb. NSS, ve věci ZÚR JMK s tím, že součástí koridoru S8 je silnice I/38 vedená přes území odpůrce. Odpůrce při pořizování napadeného územního plánu vycházel ze zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. V odůvodnění napadeného územního plánu se pak opakovaně uvádí, že přeložka silnice I/38 navazuje na již vybudované části obchvatu města a respektuje dokumentaci předloženou v souvislosti s tímto záměrem ze strany Ředitelství silnic a dálnic České republiky a zároveň přebírá a zpřesňuje na území města republikový koridor silniční dopravní infrastruktury S8 vymezený politikou územního rozvoje. Krajský soud uzavřel, že takto odpůrce postupovat nemohl, neboť vymezil v napadeném územním plánu republikový koridor, aniž by byl v době vydání územního plánu zpřesněn zásadami územního rozvoje, které v této době neexistovaly, neboť byly zrušeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu ve věci ZÚR JMK. Toto pochybení nemohlo být napraveno ani stanoviskem Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 22. 8. 2013, podle něhož je vymezení přeložky silnice I/38 v souladu s republikovým koridorem S8 dle politiky územního rozvoje, a krajský úřad nevyloučil, aby tato záležitost nadmístního významu byla vymezena v napadeném územním plánu. Krajský soud dále poukázal na to, že toto stanovisko krajského soudu ve vztahu k aplikaci § 43 odst. 1 poslední věty stavebního zákona z roku 2006 neobsahuje žádné odůvodnění. Z hlediska transparentnosti veřejné správy krajský soud považoval takový postup krajského úřadu za přinejmenším nevhodný, i s ohledem na to, že v této době probíhal proces pořizování zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, které dle schváleného zadání měly mimo jiné zpřesnit koridor S8. Přestože odpůrce při vymezení přeložky silnice I/38 v zásadě respektoval její vymezení v dřívější územně plánovací dokumentaci (byť navrhovatel poukázal na určité dílčí odchylky), jejím označením za součást koridoru S8 dodal tomuto záměru zcela novou kvalitu. Pokud by ovšem přeložku takto neoznačil, mohla by mít na posouzení zákonnosti napadeného územního plánu zásadní vliv zásada kontinuity územně plánovací dokumentace. Krajský soud také poukázal na to, že vymezení koridoru přeložky silnice I/38 v předchozím územním plánu bylo shledáno zákonným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2012, čj. 5 Ao 7/2011-40. Pro shledání nezákonnosti napadeného územního plánu v této části není překážkou ani skutečnost, že vymezená komunikace je již zčásti vybudována. Krajský soud rovněž odmítl argument odpůrce, že byl povinen s poukazem na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 8. 2015, čj. 63 A 5/2015-116, jímž byl zamítnut návrh na zrušení územního plánu města Kuřim, i v případě absence zásad územního rozvoje respektovat platnou politiku územního rozvoje s tím, že v této věci byla situace odlišná, neboť územní plán města Kuřim nevymezil přímo republikový koridor, nýbrž pouze územní rezervu na jeho ochranu.
Proti rozsudku krajského soudu podal odpůrce (stěžovatel) kasační stížnost. V první řadě poukázal na ústavněprávní východiska soudního přezkumu územně plánovací dokumentace, jak je dovodil Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, ve věci ÚP Rokytnice nad Jizerou, tj. že státní moc, včetně soudů, v rámci kontroly zákonnosti územního plánu vydaného zastupitelstvem obce v rámci samostatné působnosti zasahuje do ústavně zaručeného práva územně samosprávných celků na samosprávu, a tato pravomoc proto musí být vykonávána v souladu se zásadou proporcionality. Krajský soud těmto požadavkům nevyhověl, neboť právo stěžovatele na samosprávu vůbec nepoměřoval s právy navrhovatele, jejichž porušení shledal. Naopak krajský soud zrušil napadený územní plán pouze s odkazem na v podstatě formální pochybení spočívající v tom, že přeložku silnice I/38 toliko v odůvodnění opatření obecné povahy ztotožnil s republikovým koridorem S8, čímž „určil novou kvalitu“ koridoru. Proto považuje stěžovatel názor krajského soudu za projev přepjatého formalismu.
Stěžovatel konkrétně napadá právní posouzení otázky, zda nezákonně vymezil koridor přeložky silnice I/38 jako kapacitní komunikaci S8 dle politiky územního rozvoje při neexistenci zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. Krajský soud pominul princip subsidiarity a princip kontinuity v územním plánování. Výklad pojmů „nadmístní“ a „republikový“, který provedl krajský soud, opomíjí jejich vymezení v § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006. Podle stěžovatele ze stavebního zákona z roku 2006 naopak vyplývá, že pojem „republikový“ je podmnožinou pojmu „nadmístní“. Při citacích z judikatury Nejvyššího správního soudu krajský soud nevzal v úvahu, že tato byla již do značné míry překonána pozdější novelizací stavebního zákona z roku 2006. Krajský soud rovněž nevzal v úvahu teleologický výklad a rovněž opomenul související ustanovení stavebního zákona z roku 2006, konkrétně § 43 odst. 3, podle něhož územní plán zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje, a § 50 odst. 7, dle něhož stanovisko krajského úřadu musí posoudit soulad návrhu územního plánu s politikou územního rozvoje. Krajský soud tuto závaznost politiky územního rozvoje pro územní plány fakticky neguje. Formalismus názoru krajského soudu vyplývá i z jeho poznámky v bodu [165], že pokud by nebyla v odůvodnění napadeného územního plánu přeložka označena za součást republikového koridoru S8, s ohledem na zásadu kontinuity územního plánování by zřejmě její vymezení obstálo.
Krajský soud se nezabýval možností minimalizace zásahu do práva stěžovatele na samosprávu tím, že by z napadeného územního plánu „odstranil“ pouze prvky způsobující navrhovatelem tvrzenou nezákonnost. V takovém případě by totiž zjistil, že textová část napadeného územního plánu neobsahuje nic, co by spojovalo přeložku silnice I/38 se sporným koridorem S8. Naopak, přeložka silnice I/38 má dalekosáhlý význam pro město Znojmo samotné, neboť převedení dopravy ze stávající trasy silnice první třídy a její přeřazení do sítě krajských silnic a s tím spojené zúžení ochranného pásma umožní rozvoj souvisejících ploch. V textové části napadeného územního plánu tedy není žádná část, kterou by bylo třeba zrušit, i v případě aprobování právního názoru krajského soudu o nezákonnosti vymezení koridoru republikového významu bez opory v zásadách územního rozvoje. Rozsudek krajského soudu tedy
de facto
míří výhradně proti zmínkám o koridoru S8 v odůvodnění napadeného územního plánu, přičemž procesní předpisy nepřipouštějí možnost napadnout pouze odůvodnění správního aktu. Stěžovatel dále uvádí, kde se v napadeném opatření obecné povahy nachází zmínky o koridoru S8, aby demonstroval, že se jedná výlučně o odůvodnění. Odůvodnění napadeného územního plánu přitom obsahuje dostatečné důvody pro vymezení přeložky silnice i při odhlédnutí od zmínek o koridoru S8. Co se týče prostorového uspořádání křižovatek, z napadeného územního plánu vyplývá, že jejich vymezení vychází z jejich předpokládaného řešení vyplývajícího z technických podkladů, ovšem neznemožňuje jiné řešení, které bude odpovídajícím způsobem řešit dopravní vztahy v území.Stěžovatel uzavřel, že pokud napadený územní plán řešil převedení silniční dopravy z centra města přeložkou silnice I/38, nemohl
abstrahovat
od jejího zařazení do mezinárodní silniční sítě jako komunikace E59, přičemž pro tuto komunikaci používá politika územního rozvoje kód S8. Je tedy logické, že tato komunikace S8 bude vedena po realizaci přeložky silnice I/38 právě touto její novou trasou, a nikoli stávající trasou protínající střed města. Vymezení přeložky silnice I/38 nijak neomezuje Jihomoravský kraj v prověřování tzv. oddálené varianty a v jejím případném vymezení v zásadách územního rozvoje. Pokud by tedy vůbec bylo možné uvažovat o nezákonnosti vymezení koridoru S8 v napadeném územním plánu, měl krajský soud uvážit, zda v případě změny jeho odůvodnění by byly dostatečné důvody pro zvolené řešení vymezení přeložky silnice I/38. Stěžovatel má za to, že odůvodnění napadeného územního plánu takové dostatečné důvody obsahuje, a přeložka je tedy odůvodněna i potřebami města Znojma samotného.Navrhovatel reagoval na kasační stížnost vyjádřením ze dne 4. 5. 2016. Uvedl, že stěžovatelem poukazovaný nález Ústavního soudu ve věci ÚP Rokytnice nad Jizerou je od nyní posuzované věci zcela odlišný, a nelze tedy závěry vyplývající z nálezu na nyní rozhodovanou věc přenášet. V této první věci se totiž jednalo o přemrštěně formalistické požadavky na odůvodnění rozhodnutí o námitkách, což však není namítáno ve věci nyní projednávané, kde důvodem zrušení části napadeného územního plánu bylo zjištěné porušení kogentních norem stavebního zákona z roku 2006, což je třeba považovat za mnohem závažnější pochybení stěžovatele. Stěžovatel zcela opomíjí fakt, že stavební zákon z roku 2006 v § 2 odst. 1 písm. h) striktně rozlišuje mezi pojmem plocha nadmístního významu a plocha republikového významu. V rámci novely stavebního zákona z roku 2006 provedené zákonem č. 350/2012 Sb. zákonodárce zcela úmyslně použil v § 43 odst. 1 pojem „záležitosti nadmístního významu“, nikoli „záležitosti republikového významu“, což krajský soud přiléhavě doložil citacemi důvodové zprávy. Stavební zákon z roku 2006 předpokládá současnou existenci a hierarchické uspořádání tří stupňů nástrojů územního plánování, a tedy povinnost respektovat při vydávání územních plánů záměry vymezené v politice územního rozvoje v jejich podobě prověřené a konkretizované v zásadách územního rozvoje. Navrhovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci ÚP Vysoká nad Labem, dále i na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu k otázce soudního přezkumu politiky územního rozvoje, z nichž vyplývá, že kraje nejsou automaticky povinny převzít do zásad územního rozvoje záměr vymezený v politice územního rozvoje bez jeho dalšího prověření a konkretizace (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 Ao 1/2009-185, ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, a ze dne 16. 3. 2011, čj. 4 Ao 6/2010-37, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013, čj. 4 Aos 2/2012-80, a usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, a ze dne 24. 2. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 22/14). Nelze tedy dovozovat, že by bylo možné k tíži dotčených vlastníků nemovitostí vymezovat v územním plánu záměry republikového významu, aniž by byly prověřeny a konkretizovány v zásadách územního rozvoje.
Navrhovatel dále polemizoval s tvrzením stěžovatele, že koridor přeložky silnice I/38 navazuje na jeho vymezení v předchozí územně plánovací dokumentaci, navíc se jedná o záměr zčásti již povolený v navazujících řízeních a zčásti již dokonce vybudovaný, resp. že důvodem zrušení byla pouze zmínka v odůvodnění napadeného územního plánu, že se jedná o součást koridoru S8 ve smyslu platné politiky územního rozvoje. Za rozhodné považoval pouze to, že materiálně se jedná o záležitost republikového významu, tj. o kapacitní mezinárodní silnici. Trasování koridoru přeložky se v průběhu předchozích let opakovaně měnilo a i srovnání dřívějšího a napadeného územního plánu vykazuje řadu významných rozdílů ve vymezení tohoto koridoru.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění
IV.
Posouzení kasační stížnosti
(...) [18] Nejvyšší správní soud se musel především zabývat právní otázkou, zda odpůrce mohl podle § 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 vymezit v napadeném územním plánu koridor a plochy pro přeložku silnice I/38, která je součástí republikového koridoru silniční dopravy vymezeného v politice územního rozvoje, přestože v rozhodné době nebyly vydány zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, pokud to krajský úřad ve svém stanovisku dle § 50 odst. 7 stavebního zákona z roku 2006 z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučil.
[19] Podle § 43 odst. 1 věty poslední stavebního zákona z roku 2006 „[z]áležitosti nadmístního významu, které nejsou řešeny v zásadách územního rozvoje, mohou být součástí územního plánu, pokud to krajský úřad ve stanovisku podle § 50 odst. 7 z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučí“. Podle § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006 se rozumí „plochou nadmístního, popřípadě republikového významu plocha, která svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více obcí, popřípadě území více krajů; v případě hlavního města Prahy se za plochu nadmístního významu považuje plocha celoměstského významu“.
[20] Nejprve je třeba vyložit pojem záležitost „nadmístního“ významu použitý v § 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006; zatímco navrhovatel a krajský soud zastávají názor, že tento pojem je zcela odlišný od pojmu záležitosti „republikového“ významu, tj. jedná se o dvě množiny prvků, které nemají společný průnik, stěžovatel má za to, že záležitosti „republikového“ významu tvoří podmnožinu pojmu záležitosti „nadmístního“ významu. Nejvyšší správní soud se přiklonil k názoru zastávanému stěžovatelem.
[21] Za použití doslovného výkladu je možno dospět k závěru, že záležitosti republikového významu jsou podmnožinou (podkategorií) pojmu záležitosti nadmístního významu. Plocha, která ovlivní území více krajů, je totiž logicky zároveň plochou, která ovlivní území více obcí [srov. formulaci § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006]. Naopak, pokud by zákonodárce zamýšlel vymezit obě kategorie jako alternativní, tj. vedle sebe, použil by např. formulace: Plochou nadmístního významu [se rozumí plocha], která svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více obcí, nejedná-li se o plochu republikovou (srov. obdobnou formulaci např. v § 3 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Tomuto závěru nijak nebrání ve vykládaném ustanovení ani použití spojky „popřípadě“, jejímiž synonymy jsou slova případně, eventuálně, respektive. Podle slovníku cizích slov pak pojem respektive znamená popřípadě, vlastně, anebo, lépe řečeno (srov. Linhart, J. Slovník cizích slov pro nové století. Litvínov: Dialog, 2010, s. 322). Je možné tedy konstatovat, že použití spojky „popřípadě“ v § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006 ponechává možné obě výkladové varianty, tj. alternativní význam (nebo, anebo) i význam upřesňující, vyjadřující vztah celku a části, kategorie a podkategorie.
[22] Ve stavebním zákoně z roku 2006 se tyto pojmy (nadmístní, republikový) nevyskytují pouze v citovaných ustanoveních. Poukázat lze i na přechodná ustanovení v § 187 stavebního zákona z roku 2006. Podle jeho odstavce 2 „[k]rajský úřad prověří územní plány velkých územních celků z hlediska aktuálnosti jednotlivých záměrů a splnění kritérií jejich nadmístního významu. Záměry vyhovující uvedeným hlediskům převezme bez věcné změny do návrhu zásad územního rozvoje projednaných s dotčenými orgány. Územní plán velkého územního celku a právní předpis, kterým byla vyhlášena jeho závazná část, pozbývá platnosti dnem nabytí účinnosti zásad územního rozvoje pro území těmito zásadami řešené.“ Podle odstavce 7 věty první pak „[d]o doby vydání zásad územního rozvoje se považují za závaznou část územního plánu velkého územního celku rozvojové plochy nadmístního významu, plochy a koridory umožňující umístění staveb dopravní a technické infrastruktury nadmístního významu, vymezení regionálních a nadregionálních územních systémů ekologické stability, limity využití území nadmístního významu a plochy pro veřejně prospěšné stavby obsažené ve schváleném územním plánu velkého územního celku; ostatní části řešení pozbývají platnosti dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“. Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu z roku 2006 (tisk č. 998/0, Poslanecká sněmovna, funkční období 2002–2006, digitální repozitář na www.psp.cz) k tomuto ustanovení uvádí: „Také územní plány velkých územních celků (odstavec 2 tohoto ustanovení) neodpovídají dnešním potřebám a zpravidla nežádoucím způsobem zasahují do
kompetence
obcí. Přitom ale obsahují řadu veřejně prospěšných staveb a jiných důležitých záměrů, jejichž platnost trvá, a část řešení musí být proto převzata do zásad územního rozvoje, které má kraj podle odstavce 3 za povinnost pořídit do tří let (v návaznosti na dvouletou lhůtu pro politiku územního rozvoje). [...] Protože do doby schválení zásad územního rozvoje budou ještě platit staré územní plány velkých územních celků, je potřeba ukončit platnost těch jejich částí, které zasahují nadměrně do pravomocí obcí, a zároveň vyřešit, jak provádět změny těchto plánů v případech, kdy by ještě taková potřeba z naléhavých důvodů nastala (odstavec 7).“[23] Z tohoto ustanovení (§ 187 stavebního zákona z roku 2006) vyplývá spíše to, že záležitosti nadmístního významu představují nadřazený pojem, jehož podmnožinu (podkategorii) představují záležitosti republikového významu. Pokud by naopak měl být správný výklad zastávaný krajským soudem (a navrhovatelem), tedy že záležitosti republikového významu jsou samostatnou kategorií zcela odlišnou od kategorie záležitostí nadmístního významu, pak by to vedlo k absurdnímu závěru, že dnem 1. 1. 2007, kdy nabyl účinnosti stavební zákon z roku 2006, by pozbyly platnosti ty záměry vymezené v tehdejších územních plánech velkých územních celků, které by byly republikového významu (tj. např. i koridory dálnic a rychlostních silnic či silnic I. tříd, které jsou součástí celostátní silniční sítě), a nadále by byly platné pouze vymezené koridory silnic nižší kategorie, které neovlivňují území více krajů (tj. např. některé koridory silnic II. a III. třídy). Takový závěr by byl ovšem zcela v rozporu se záměrem zákonodárce vyjádřeným v důvodové zprávě, který naopak zamýšlel pozbytí platnosti těch záměrů, které byly vymezeny v územních plánech velkých územních celků, přestože jejich charakter (význam) byl pouze místní, tj. týkal se území pouze jedné obce. Pozbytím platnosti územních plánů velkých územních celků v částech vymezujících záležitosti pouze místního významu tak byl uvolněn prostor obcím při pořizování jejich územních plánů, aniž by byly vázány územními plány velkých územních celků mimo záležitostí nadmístního významu, kde tato závaznost byla odůvodněná a potřebná. Naopak výklad přijatý krajským soudem by ve svém důsledku vedl k tomu, že od nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006 do vydání (politiky územního rozvoje a následně) zásad územního rozvoje, tedy v případě Jihomoravského kraje již v podstatě deset let, by veškeré záležitosti „republikového“ významu nebylo možno umísťovat a povolovat, neboť by ztratily oporu jak v někdejších územních plánech velkých územních celků, tak by je nebylo ani možné vymezit v nově pořizovaných územních plánech. To jistě nebylo záměrem zákonodárce.
[24] Pokud krajský soud citoval z důvodové zprávy k novele stavebního zákona z roku 2006 provedené zákonem č. 350/2012 Sb. k novelizovanému znění § 36 odst. 1 (bod [152] rozsudku krajského soudu) a § 43 odst. 1 stavebního zákona (bod [153] téhož rozsudku), pak lze uvést, že tato důvodová zpráva závěr o záležitostech republikového významu jako podkategorii záležitostí nadmístního významu sice nepotvrzuje (mezi příkladmo uváděným výčtem záležitostí nadmístního významu není uvedená žádná záležitost
a priori
podřaditelná pod kategorii záležitostí republikového významu), ale na druhou stranu ani nevyvrací.[25] Podobně nelze závěr krajského soudu dovodit ani z jím citované judikatury Nejvyššího správního soudu. Z rozsudku ve věci ZÚR JMK, bodů [140] a [151] vyplývá pouze to, že určitý záměr (jihozápadní a jižní tangenta) byl shledán záležitostí nadmístního významu, nikoli však republikového významu. To, že určitý prvek je součástí větší množiny, ještě neznamená, že musí být nutně i součástí její dílčí podmnožiny. Tedy i tento odkaz nemůže sloužit jako podklad pro závěr učiněný krajským soudem.
[26] Pokud se jedná o odkaz krajského soudu na hierarchii nástrojů územního plánování a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci ÚP Vysoká nad Labem, ani v tomto nelze krajskému soudu přitakat. Je sice pravda, že v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že závaznost zásad územního rozvoje pro územní plán je jak pozitivní (tj. obec je povinna převzít a dále konkretizovat záležitosti vymezené zásadami územního rozvoje), tak i negativní (tj. obec nemůže samostatně vymezovat v územním plánu záležitosti nadmístního významu, které nadřazená územně plánovací dokumentace nevymezila). Nelze ovšem přehlédnout, jak správně namítá stěžovatel, že právě v reakci na tento
judikát
Nejvyššího správního soudu zákonodárce novelou stavebního zákona z roku 2006 provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. právě takový postup obcím umožnil s korektivem spočívajícím v možnosti krajského úřadu vymezení takového nadmístního prvku vyloučit v rámci stanoviska podle § 50 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce.[27] Nejvyšší správní soud má za to, že zákonodárce touto novelizací doplnil princip hierarchie a závaznosti vyšších úrovní nástrojů územního plánování o princip flexibility. Je třeba zohlednit to, že pořízení a vydání jednotlivých aktů územně plánovací dokumentace je jednak dlouhodobý proces, zpravidla trvající více let, jednak záměry územního plánování nejsou statické a podléhají změnám. Územní plány jsou tak pravidelně vyhodnocovány a měněny (§ 55 stavebního zákona z roku 2006), a stejně tak podléhají pravidelné revizi a aktualizaci i zásady územního rozvoje (§ 42 stavebního zákona z roku 2006) a politika územního rozvoje (§ 35 stavebního zákona z roku 2006). Právní předpisy s touto dynamikou počítají a pracují s ní. Podle § 54 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 tak platí, že „[o]bec je povinna uvést do souladu územní plán s územně plánovací dokumentací následně vydanou krajem a následně schválenou politikou územního rozvoje. Do té doby nelze rozhodovat podle částí územního plánu, které jsou v rozporu s územně plánovací dokumentací následně vydanou krajem nebo s politikou územního rozvoje.“ Lze tedy konstatovat, že samotný stavební zákon z roku 2006 počítá s tím, že územní plán může obsahovat určité řešení záležitostí nadmístního významu, které se může následně dostat do rozporu s vymezením těchto záležitostí republikového významu obsaženým v později vydané politice územního rozvoje nebo s vymezením záležitostí nadmístního významu (včetně záležitostí republikového významu) v následně vydaných zásadách územního rozvoje, popř. v jejich aktualizaci. Lze tedy dát za pravdu stěžovateli, pokud uvádí, že vymezení přeložky silnice I/38 jakožto součásti koridoru silniční dopravy S8 v jím vydaném napadeném územním plánu nijak neomezuje Jihomoravský kraj, aby v pozdějších (dosud však stále nevydaných) zásadách územního rozvoje tento koridor prověřil, konkretizoval a na základě toho vymezil odlišným způsobem od řešení přijatého odpůrcem. V takovém případě by se zřejmě uplatnilo § 54 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 a tato část napadeného územního plánu by se stala neaplikovatelnou a odpůrce by měl povinnost svůj územní plán změnit takovým způsobem, aby byl v souladu se zásadami územního rozvoje.
[28] Je rovněž možno poukázat na § 43 odst. 3 větu první stavebního zákona z roku 2006, podle níž „[ú]zemní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje kraje a s politikou územního rozvoje“ a s tím korespondující § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, který uvádí, že „[p]olitika územního rozvoje je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území“. Pokud by platil názor krajského soudu, že záležitosti obsažené v politice územního rozvoje mohou být řešeny územním plánem výlučně tehdy a v takovém rozsahu, jak byly prověřeny, zpřesněny a vymezeny v zásadách územního rozvoje vydaných krajem, pak by odkaz v § 43 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 na povinnost obce respektovat při vydání územního plánu mimo jiné platnou politiku územního rozvoje, resp. i odkaz na územní plány v § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, byly zcela nadbytečné.
[29] Výklad přijatý krajským soudem by vedl ve svých důsledcích k tomu, že v případě absence zásad územního rozvoje, popř. v případě nesouladu zásad územního rozvoje s politikou územního rozvoje (např. pokud by politika územního rozvoje vymezila nově určitou záležitost republikového významu a zásady územního rozvoje by dosud tuto záležitost nezpřesnily a nepřevzaly), by obce dotčené takovouto záležitostí republikového významu nemohly vydat územní plán. Nebylo by totiž možné vyhovět zároveň dikci stavebního zákona z roku 2006, který vyžaduje, aby obce respektovaly při vydávání územního plánu platnou politiku územního rozvoje, a zároveň i rigidnímu výkladu § 43 odst. 1 poslední věty citovaného zákona, podle nějž by obce takovouto záležitost nemohly vymezit ani se souhlasem krajského úřadu. Ani řešení této „prekérní“ situace vymezením územní rezervy by v mnoha případech nebylo použitelné, neboť řešení koridoru či plochy republikového významu zasahujících na území obce zpravidla determinuje řešení dalších navazujících záležitostí, které je nutné v územním plánu regulovat. Proto ani odkázání obcí v takové situaci na možnost provizorního řešení dané záležitosti územní rezervou nemusí být dostatečné. Kromě toho by byl takový postup obce nehospodárný, neboť by bylo zřejmé, že obec bude muset územní rezervu v rámci změny územního plánu v návaznosti na vydání či aktualizaci zásad územního rozvoje přeměnit na vymezení samotné záležitosti republikového významu, ačkoli by podoba daného záměru byla již zřejmá. Lze tedy dát za pravdu stěžovateli v tom, že názor krajského soudu je projevem přepjatého formalismu. Úkolem soudní judikatury totiž není činit již tak dosti těžkopádné procesy územního plánování ještě komplikovanějšími do té míry, že požadavky z judikatury vyplývající by byly prakticky nerealizovatelné, čímž by mohly být v důsledku ohroženy samotné cíle a úkoly územního plánování. To samozřejmě nemůže být na překážku plnění primární funkce soudního přezkumu opatření obecné povahy v této oblasti, tj. poskytování ochrany veřejným subjektivním právům jednotlivců dotčených procesy územního plánování.
[30] Navrhovatel v této souvislosti sice logicky argumentuje judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu k otázce (nemožnosti) soudního přezkumu politiky územního rozvoje a s tím souvisejícím závěrem o absenci přímého zásahu do práv a povinností třetích osob (usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 9 Ao 1/2009-185, čj. 9 Ao 3/2009-59 a čj. 4 Ao 6/2010-37, rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aos 2/2012-80 a usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/10 a sp. zn. Pl. ÚS 22/14), avšak ani tento argument nemůže zvrátit výše předestřenou nutnost výkladu § 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 v tom smyslu, že obec může řešit ve svém územním plánu pro ni
relevantní
záležitosti republikového významu vyplývající z platné politiky územního rozvoje, které dosud nebyly zpřesněny a konkretizovány v zásadách územního rozvoje, pokud krajský úřad takovou možnost nevyloučí ve svém stanovisku podle § 50 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Proto, aby záležitost vymezená v politice územního rozvoje zasáhla do práv a povinností jednotlivců, tj. např. aby mohl být určitý záměr v území umístěn, musí být převzat a konkretizován závazným správním aktem, kterým jsou zásady územního rozvoje nebo územní plán, vydávané formou opatření obecné povahy. Proti takovému správnímu aktu se mohou dotčené osoby bránit u soudu návrhem na zrušení opatření obecné povahy. Pro úroveň ochrany práv dotčených vlastníků nemovitostí proto nehraje žádnou roli to, zda je tato záležitost nejprve konkretizována a vymezena v zásadách územního rozvoje a (fakultativně) teprve poté v územním plánu, nebo zda je postupem podle § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 konkretizována v územním plánu, aniž by byla předtím vymezena v zásadách územního rozvoje. V obou případech je plný soudní přezkum vymezení takového záměru v územně plánovací dokumentaci, včetně ochrany vlastnických práv dotčených osob, plně zajištěn.[31] Ani z hlediska ochrany veřejného zájmu není důvodu činit rozdíl mezi vymezením záležitostí nadmístního významu, které však nemají význam republikový, v územním plánu bez jejich předchozího vymezení v zásadách územního rozvoje a mezi vymezením v územním plánu záležitostí republikového významu, které jsou součástí schválené politiky územního rozvoje, aniž by byly vymezeny v zásadách územního rozvoje. V obou případech totiž záleží pouze na orgánech kraje, jakým způsobem příslušnou nadmístní (republikovou) záležitost v zásadách územního rozvoje vymezí, resp. rovněž orgány kraje mají též možnost vymezení záležitostí nadmístního (republikového) významu obcí v územním plánu zamezit v rámci stanoviska dle § 50 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Pokud se jedná o záležitost republikového významu, ústřední správní úřady i vláda svou úlohu splnily tím, že tuto záležitost vymezily v politice územního rozvoje. U záležitostí republikového významu rovněž ústřední správní úřady, do jejichž působnosti tato záležitost republikového významu spadá, mají zpravidla rovněž postavení dotčeného orgánu i v procesu pořizování územního plánu. Tak je tomu ostatně i v projednávaném případě, kdy se konkrétně jedná o přeložku silnice I. třídy. Ve vztahu k silnicím I. třídy a dálnicím je při pořizování územního plánu dotčeným orgánem státní správy Ministerstvo dopravy dle § 40 odst. 2 písm. g) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, které tedy v různých fázích pořizování a vydávání územního plánu vydává k tomuto aktu své stanovisko. V projednávané věci rovněž Ministerstvo dopravy vydalo ve fázi společného jednání stanovisko k návrhu napadeného územního plánu ze dne 26. 11. 2012, v němž vyjádřilo s přijatým řešením této záležitosti nadmístního, resp. republikového významu souhlas.
[32] Z uvedených úvah vyplývá, že při aplikaci § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 není důvod činit rozdíl mezi těmi záležitostmi nadmístního významu, které nemají zároveň republikový význam, a těmi nadmístními záležitostmi, které jsou zároveň záležitostmi republikového významu vymezenými v politice územního rozvoje. Odpůrce tedy neporušil toto ustanovení, pokud v napadeném územním plánu vymezil koridor a plochy pro přeložku silnice I/38, která je součástí republikového koridoru silniční dopravy S8. Nejvyšší správní soud proto v tomto ohledu shledal nesprávným právní názor krajského soudu, na němž byl založen jeho rozsudek zrušující napadenou část územního plánu vydaného stěžovatelem, a musel tak přistoupit ke kasaci napadeného rozsudku krajského soudu. Z tohoto důvodu bylo zároveň nadbytečným, aby se Nejvyšší správní soud zabýval dalšími důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Tak stěžovatel namítal, že krajským soudem zrušenou část napadeného územního plánu není nutno považovat za vymezení záležitosti republikového významu, neboť tato skutečnost z výrokové části opatření obecné povahy nijak nevyplývá a je zmíněna pouze v odůvodnění, a navíc je přeložka silnice I/38 odůvodněna i samotnými (místními) potřebami města Znojma. To platí i pro další kasační námitku, že zrušení části napadeného územního plánu krajským soudem bylo v rozporu se zásadou proporcionality zásahů státní moci do ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu, jak ji vymezil Ústavní soud v nálezu ve věci ÚP Rokytnice nad Jizerou. (...)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.