2903/2013
Územní plánování: vymezení zastavitelné plochy; ochrana zemědělského půdního fondu; rozhodování o námitkách
Územní plánování: vymezení zastavitelné plochy; ochrana zemědělského půdního fondu; rozhodování o námitkách
k § 4 a § 5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 186/2006 Sb.
k § 18 odst. 4, § 53 odst. 2 a odst. 5 a § 55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
k § 172 odst. 5 větě čtvrté správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Vymezení zastavitelné plochy o nikoliv zanedbatelné rozloze v území, na němž se nachází vysoce chráněná zemědělská půda I. či II. třídy ochrany, je třeba v návrhu územního plánu řádně odůvodnit dle požadavků obsažených v § 4 a § 5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Nepostačuje pouze povšechné odůvodnění vztahující se k územnímu plánu jako celku, v němž nejsou uvedeny úvahy ohledně nezbytnosti zabrat vysoce chráněnou zemědělskou půdu v konkrétní ploše pro sledovaný konkrétní účel.
II. Ustanovení § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 se nevztahuje na pořizování zcela nového územního plánu. Přesto je třeba s ohledem na § 18 odst. 4 a § 53 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 řádně odůvodnit potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, a to ve vazbě na vyhodnocení účelného využití zastavěného území. Tím spíše, byla-li proti vymezení nových zastavitelných ploch uplatněna námitka, nebo došlo-li k významné redukci zastavitelných ploch vymezených předchozí územně plánovací dokumentací a vymezení nových zastavitelných ploch v jiné části řešeného území.
III. Není-li navrhovatel aktivně věcně legitimován ve vztahu k určité ploše vymezené územním plánem pro nedostatek dotčení na právech a povinnostech, nezakládá mu aktivní věcnou legitimaci ani skutečnost, že správní orgán řádně nerozhodl o jeho námitkách týkajících se této plochy.
IV. V případě úpravy návrhu územního plánu po jeho veřejném projednání, na kterou se nevztahuje § 53 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, je třeba zvážit, nejsou-li splněny podmínky pro postup dle § 172 odst. 5 věty čtvrté správního řádu z roku 2004.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Aos 1/2013-85)
Prejudikatura:
č. 1462/2008 Sb. NSS, č. 1910/2009 Sb. NSS, č. 1971/2010 Sb. NSS, č. 2008/2010 Sb. NSS a č. 2266/2011 Sb. NSS.Věc:
MUDr. Věra H. proti statutárnímu městu Zlín, za účasti 1) společnosti s ručením omezeným VALSTAV ZLÍN GROUP, 2) Petra P., 3) Ing. Oldřicha D., 4) Davida H., 5) Blanky H., 6) doc. Ing. arch. Karla H., 7) Bernardy S., 8) Ing. arch. Evy R., o návrh na zrušení části opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce.Navrhovatelka podala dne 29. 6. 2012 návrh na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2011 - územního plánu města Zlín -, které dne 15. 12. 2011 schválilo Zastupitelstvo statutárního města Zlín. Navrhovatelka se domáhala zrušení tohoto opatření obecné povahy v části tvořené plochami č. 231, 486, 525 a 1079 nacházejících se v lokalitě Vršava.
Navrhovatelka uvedla, že spolu se svým manželem vlastní rodinný dům na stavební parcele č. 7875 a dále tuto stavební parcelu a dva pozemky, vše v katastrálním území Zlín, obci Zlín. Uvedené pozemky bezprostředně sousedí s plochami, jejichž zrušení se navrhovatelka domáhala. Opatřením obecné povahy byly původně nezastavitelné plochy č. 231, 486, 525 a 1079 vymezeny jako plochy zastavitelné. Navrhovatelka namítala, že touto změnou byla zkrácena na svém vlastnickém právu, a to v podobě poklesu hodnoty majetku v důsledku snížení pohody bydlení a omezení užívání nemovitostí oproti dosavadnímu stavu. Současně tvrdila, že byla zkrácena i na právu na příznivé životní prostředí. Navrhovatelka uplatnila v návrhu na zrušení opatření obecné povahy řadu konkrétních návrhových bodů.
Krajský soud v Brně návrhu na zrušení části opatření obecné povahy v plném rozsahu vyhověl a rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, čj. 63 A 3/2012-100, jej zrušil. Dospěl k závěru, že rozhodnutí o námitkách navrhovatelky je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Odpůrce v rozhodnutí o námitkách nereagoval na tvrzení navrhovatelky, že dosud nezastavěné plochy v území jsou označovány jako zastavěné plochy v rozporu se skutečností. Nezabýval se ani tvrzením, že nejsou splněny předpoklady pro vymezení nových zastavitelných ploch, neboť nebyly zcela vyčerpány možnosti zástavby ve stávajících plochách. Odpůrce se rovněž nevyjádřil k výhradám navrhovatelky ohledně dopadů vymezení nových zastavitelných ploch na stávající zástavbu. Vyjádření k námitkám týkajících se řešení odtokových poměrů, ochranného pásma lesa a krajinného rázu bylo velmi úsporné až strohé.
Důvodem pro zrušení části opatření obecné povahy, plochy č. 486, byla nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost. Důvodem pro zrušení části opatření obecné povahy, ploch č. 525 a 1079, byla vada procesu pořizování územního plánu. Poté, co byl upravený návrh územního plánu opakovaně projednán, došlo k podstatné úpravě návrhu územního plánu spočívající ve vytvoření nových zastavitelných ploch č. 525 a 1079. Po této úpravě se již nové veřejné projednání nekonalo, dotčené orgány ani veřejnost se k této úpravě návrhu územního plánu nemohly vyjádřit.
Opatření obecné povahy dle krajského soudu postrádalo hlavní argument, z něhož by byla dovozována potřeba vymezení nových zastavitelných ploch pro individuální bydlení, konkrétně plochy č. 231. Odpůrce tedy řádně nevyhodnotil a neodůvodnil potřebu vymezení nové zastavitelné plochy pro bydlení, jak mu ukládá § 53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona z roku 2006. Porušení tohoto ustanovení bylo důvodem pro zrušení opatření obecné povahy minimálně v části týkající se vymezení nových zastavitelných ploch. Navrhovatelka zcela oprávněně poukazovala na to, že v lokalitě Vršava lze ještě stále využívat k umísťování staveb individuálního bydlení stávající plochu č. 940. Tvrzení odpůrce, že zemědělský půdní fond vyšších tříd ochrany není navrhován k zástavbě, se nezakládá na pravdě. V případě plochy č. 231 se 2,355 ha z celkových 2,488 ha půdy nachází ve II. třídě ochrany. I když dotčený orgán na úseku ochrany zemědělského půdního fondu vydal souhlasné stanovisko k návrhu územního plánu, nemůže odpůrce rezignovat na povinnosti uložené mu zákonem, tedy povinnosti respektovat požadavky kladené na územní plánování ohledně ochrany zemědělského půdního fondu. Zábor zemědělského půdního fondu je zcela neodůvodněný, a tedy nezákonný. Nelze připustit, aby tento poměrně rozsáhlý zábor velmi kvalitní zemědělské půdy nebyl odůvodněn v souladu s požadavky zákona.
Odpůrce (dále jen "stěžovatel") podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítal, že přístup soudu byl příliš aktivistický, nerespektoval ustálenou judikaturu, dle níž má být soud při přezkumu územních plánů zdrženlivý a není oprávněn stanovit, jakým způsobem má být určitá plocha využita. Soud vytrhl z kontextu celého územního plánu plochu o rozloze necelých 3 ha, přitom nezohlednil, že na tvorbu zcela nového územního plánu není možno klást stejné nároky jako na tvorbu změny územního plánu. Ve výsledku tedy krajský soud přiznal navrhovatelce více práv, než ve skutečnosti má, a naopak odňal stěžovateli právo rozhodovat o svém území.
Krajský soud nevzal dle stěžovatele do úvahy žádný z argumentů uplatněných stěžovatelem ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy, ani se s nimi jiným způsobem nevypořádal. Tím porušil princip rovnosti účastníků.
Stěžovatel namítal, že soud pochybil při posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatelky. Ta totiž v předmětné lokalitě nevlastní žádné nemovitosti, s lokalitou přímo sousedí jen nezastavěná parcela navrhovatelky, nikoliv však rodinný dům ani zahrada. Dle stěžovatele bylo nepřiměřené, aby soud chránil vlastníky pozemků tím, že omezí vlastníky jiných pozemků, u nichž došlo ke změně způsobu využití plochy. V situaci, kdy zákon umožňuje dotčeným vlastníkům uplatnit v procesu pořizování územního plánu námitky, je návrh na zrušení opatření obecné povahy opírající se o návrhové body, které byly coby námitky proti návrhu územního plánu stěžovatelem vypořádány, zneužitím procesních práv. Podstatou námitek navrhovatelky bylo zabránit jakékoliv další stavební činnosti v předmětné lokalitě, a to ve snaze uchovat si co největší komfort výkonu vlastnického práva. Navrhovatelka však napadeným opatřením obecné povahy nebyla zkrácena na rozsahu možného výkonu svého vlastnického práva, ani na právu na příznivé životní prostředí. Neexistuje právo na zachování výhledu či kvality rozhledu, právo na vymezení nezastavitelného pásu na cizím pozemku. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka je od plánované výstavby oddělena pásem zeleně, nelze hovořit ani o zásahu do práva na soukromí. Výtky vůči konkrétním dopadům plánovaného zastavění lokality stavbami pro rodinné bydlení je třeba uplatňovat až v územním řízení. Způsob vypořádání námitek navrhovatelky v opatření obecné povahy považoval stěžovatel za dostatečný. Dostatečně byl zdůvodněn i zábor zemědělského půdního fondu, k záboru v této lokalitě došlo z důvodu nesouhlasu dotčeného orgánu se záborem v jiných lokalitách. Proto došlo k rozmělnění zastavitelných ploch do více menších tak, aby bylo respektováno jednak právo na příznivé životní prostředí, jednak koncepce rozvoje města.
Stěžovatel uvedl, že nechápe, jak by měl prokazovat nemožnost využití zastavitelných ploch. Není v jeho moci nutit vlastníky pozemků, aby je zastavěli nebo jejich zástavbu umožnili.
Navrhovatelka ve svém vyjádření ze dne 8. 3. 2013 k otázce aktivní věcné legitimace uvedla, že pojem "
dotčenosti
" je třeba vykládat šířeji než jen tak, že může být naplněn toliko u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. Navrhovatelka zpochybnila rovněž tezi stěžovatele, že krajský soud nedostál pravidlům pro přezkum opatření obecné povahy. Soud byl vázán rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nelze mu tedy vytýkat, že vytrhl z kontextu jednu lokalitu, jíž se zabýval.Navrhovatelka dále uvedla, že § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 nelze vztahovat výlučně na formální změnu územního plánu, ale též na případy, kdy dochází ke změně formou přijetí nového územního plánu. V opačném případě by byl vytvořen prostor pro obcházení zákona. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ao 6/2011-87, č. 2741/2013 Sb. NSS, uvedl, že je třeba v potřebné a přezkoumatelné míře podrobnosti zdůvodnit nejen to, které zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč je nelze použít k nové výstavbě, ale i to, proč se u konkrétních pozemků mění jejich charakteristika z nezastavitelných na zastavitelné a proč se jeví být vhodnou náhradou za pozemky nevyužité. Mezi úkoly územního plánování patří i prověřovat a posuzovat potřeby změn v území a jejich rizik s ohledem na možnost poškození životního prostředí, jehož součástí je i zemědělský půdní fond. Navrhovatelka v řízení před krajským soudem doložila, že v lokalitě Vršava existuje značné množství nezastavěných stavebních pozemků (proluk) a není zde dán žádný veřejný zájem na rozšiřování zastavitelných ploch před využitím těchto stávajících zastavitelných ploch.
Společnost VALSTAV ZLÍN GROUP, spol. s r. o., ve vyjádření ze dne 5. 3. 2013 uvedla, že koupila pozemky v lokalitě Vršava před vydáním nového územního plánu. Pozemky se nacházely v ploše č. 94 A a byly předchozím územním plánem určeny k zastavění. Na přípravu investičního záměru výstavby rodinných domů na svých pozemcích již vynaložila významné finanční prostředky. V roce 2011 požádala o vydání územního rozhodnutí na umístění inženýrské infrastruktury. Řízení však dosud nebylo skončeno. V mezidobí byl vydán nový územní plán města Zlín, v němž se plocha č. 94 A stala součástí plochy č. 231. Jelikož krajský soud zrušil územní plán v rozsahu celé plochy č. 231, došlo ke zmaření její investice a ke vzniku značné škody.
Osoby zúčastněné na řízení 4) a 5) ve vyjádření ze dne 4. 3. 2013 uvedly, že jsou vlastníky pozemků, které náleží do ploch, jež byly předmětem řízení před krajským soudem. Pozemky koupily v listopadu 2010 se záměrem výstavby rodinného domu. Dle tehdy platného územního plánu byly tyto pozemky součástí plochy č. 94 A a jednalo se o stavební pozemky. Nyní již měly být vybudovány inženýrské sítě, což se však nestalo, neboť dosud nebylo vydáno územní rozhodnutí o jejich umístění. Tím došlo ke zmaření investice osob zúčastněných na řízení a vznikla jim značná škoda, protože na pozemku nemohou stavět, ani jej prodat (z důvodu absence inženýrských sítí).
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...)
VI.A Obecné námitky k postupu krajského soudu
(...)
VI.A.4 Obecně ke způsobu vypořádání námitek navrhovatelky k návrhu územního plánu
[25] Stěžovatel kritizuje, že mělo-li by se každému jednotlivci dostat pozornosti v takové míře, jak požaduje krajský soud, nebylo by možné u větších územních celků přijmout žádný územní plán. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že stavební zákon z roku 2006 vymezuje okruh osob, jimž přísluší právo podat námitky proti návrhu územního plánu. Dle § 172 odst. 5 správního řádu rozhoduje o námitkách orgán, který rozhoduje o vydání opatření obecné povahy. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy. Na rozhodnutí o námitkách je přitom třeba klást stejné obsahové požadavky jako na klasické individuální správní rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Pokud tedy oprávněná osoba uplatní proti návrhu územního plánu námitky, je povinností orgánu vydávajícího územní plán rozhodnout o nich a důvody svého rozhodnutí vyložit. Samozřejmě konkrétní požadavky na detailnost odůvodnění rozhodnutí o námitkách jsou dány v prvé řadě konkrétností samotných námitek.
[26] Ohledně způsobu, jakým vypořádal námitky navrhovatelky, stěžovatel uvádí, že "
učinil v daném čase a místě maximum
". Bez bližšího vysvětlení trvá na tom, že rozhodnutí je v kontextu celého opatření obecné povahy přezkoumatelné. Jelikož je však námitka stěžovatele naprosto abstraktní
, omezí se Nejvyšší správní soud na konstatování, že rozsudek krajského soudu je v této části plně přezkoumatelný a stěžovateli nic nebránilo v tom, aby proti konkrétním výtkám krajského soudu uplatnil stejně konkrétní argumentaci v řízení o kasační stížnosti.[27] Následně stěžovatel uplatnil několik konkrétních kasačních námitek, přičemž současně zpochybnil aktivní věcnou legitimaci navrhovatelky. Vzhledem k tomu, že navrhovatelkou vlastněné nemovitosti netvoří součást napadených ploch územního plánu, přičemž se podstatně liší vzdálenost jednotlivých napadených ploch od nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelky, stejně jako způsob jejich funkčního využití, postupoval Nejvyšší správní soud při posuzování námitek dle toho, k jaké ploše se upínají, přičemž se vždy nejprve zabýval aktivní věcnou legitimací navrhovatelky ve vztahu ke konkrétní ploše územního plánu. Vyšel přitom z právního názoru, dle něhož není navrhovatel aktivně věcně legitimován ve vztahu k těm námitkám týkajícím se pochybení odpůrce, u nichž navrhovatel netvrdí dotčení své právní sféry v důsledku tohoto pochybení a toto dotčení právní sféry ani nevyplývá ze správního či soudního spisu. Takové návrhové body jsou proto nedůvodné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, čj. 7 Aos 2/2012-53 ve věci
per se
zásad územního rozvoje Středočeského kraje
).VI.B Námitky týkající se plochy č. 231
Aktivní věcná legitimace navrhovatelky
[28] Krajský soud dle stěžovatele nesprávně posoudil aktivní věcnou legitimaci navrhovatelky, neboť mezi obytnou budovou ve vlastnictví navrhovatelky a napadenou částí opatření obecné povahy je jistá vzdálenost vyplněná pásem zeleně. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud ve svém rozsudku správně vyšel z toho, že existuje rozdíl mezi aktivní žalobní legitimací a aktivní věcnou legitimací, přičemž správně poukázal na to, že pro úspěch návrhu je rozhodující, zda navrhovatelka skutečně byla na svých právech zkrácena přijatým opatřením obecné povahy. Krajský soud v napadeném rozsudku nevyslovil závěr, že navrhovatelka byla
skutečně
zkrácena na svých hmotných
právech, jejichž dotčení tvrdila (vlastnické právo, právo na příznivé životní prostředí). Konstatoval však, že přezkoumávané opatření obecné povahy trpí vadami, stejně jako řízení, které předcházelo jeho přijetí. Tyto vady přitom mohou mít vliv na zákonnost opatření obecné povahy v napadené části, resp. nelze spolehlivě vyloučit, že neměly vliv na obsah příslušné části opatření obecné povahy.[29] Nemovitosti ve vlastnictví stěžovatelky přímo přiléhají k ploše č. 231, jejíž zákonnost byla návrhem na zrušení opatření obecné povahy napadena. Vzhledem k tomu, že přijetím nového územního plánu města Zlín byla tato plocha, jejíž rozsah je vcelku významný a oproti předchozí územně plánovací dokumentaci byl zvětšen na 2,488 ha, určena k zastavění, lze důvodně předpokládat, že vlastnické právo stěžovatelky k jejím nemovitostem, a to nejen k budově, ale též k pozemkům využívaným jako zahrada, je tímto dotčeno. Z pouhé skutečnosti, že mezi napadenými plochami a obytnou budovou ve vlastnictví stěžovatelky je jistá vzdálenost, nelze dovozovat, že určením funkčního využití plochy jako zastavitelné nebylo dotčeno vlastnické právo navrhovatelky. Vzdálenost mezi budovou ve vlastnictví navrhovatelky a plochou č. 231 není s ohledem na velikost této plochy a plánovaný způsob jejího využití takový, aby bylo lze najisto postavit, že vlastnické právo navrhovatelky nebylo dotčeno, tedy vyloučit, že
emise
(jakéhokoliv druhu) vznikající budoucím využíváním plochy č. 231 nezasáhnou nemovitosti ve vlastnictví navrhovatelky. Pozemky ve vlastnictví navrhovatelky, vedoucí od budovy v jejím vlastnictví k ploše č. 231, byť jsou užívány jako zahrada, jsou zahrnuty v územním plánu ve stabilizované ploše BI - individuální bydlení. Jedná se tedy o pozemky, které lze využít k zastavění stavbami pro individuální bydlení.[30] Navrhovatelka je ve vztahu k ploše č. 231 aktivně věcně legitimována. Na tomto závěru nic nemění ani podmínka uložená územním plánem spočívající v povinnosti zpracovat územní studii, neboť v procesu pořizování územní studie a její
akceptace
jako podkladu pro rozhodování v území nedisponují vlastníci dotčených nemovitostí žádnými právy. Ochranu právům vlastníků je proto třeba poskytovat již ve fázi vydání územního plánu, nikoliv ji odkládat až do fáze zpracování územní studie.[31] Právě řečené samozřejmě ještě bez dalšího neznamená, že stěžovatelka byla spornou částí územního plánu zkrácena na svých hmotných právech. Krajský soud nedospěl k závěru, že přiřazení stanoveného funkčního využití k dané ploše je po věcné stránce v rozporu se zákonem. Pouze poukázal na to, že opatření obecné povahy a řízení předcházející jeho vydání vykazují závažné vady procesního rázu. Rozsudek krajského soudu proto nelze interpretovat, jak činí stěžovatel, tedy jako zkrácení vlastníků pozemků nacházejících se v předmětných plochách na jejich právech ve prospěch favorizování vlastnického práva navrhovatelky. Argumentace stěžovatele týkající se
kolize
práv a zájmů různých vlastníků nemovitostí v dané lokalitě a nutnosti jejich uspořádání, což je výlučně v pravomoci obce jakožto územně samosprávného celku, se zcela míjí s důvody rozsudku krajského soudu. Krajský soud se totiž těmito otázkami odpovídajícími pátému kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy, který krajský soud ve svém rozsudku s odvoláním na judikaturu Nejvyššího správního soudu vymezil, nezabýval. Zastavil se u třetího kroku tohoto algoritmu, jímž je zkoumání zákonnosti procesu pořízení a projednání územního plánu. V tomto procesu shledal závažné vady, z nichž dovodil, že mohou mít vliv na zákonnost příslušné části územního plánu (plocha č. 231). To plně dostačovalo pro zrušení napadené části opatření obecné povahy (plocha č. 231). Zákonnost obsahu napadené části opatření obecné povahy, tzn. věcného řešení území a uspořádání jednotlivých zájmů v něm, soud nezkoumal.[32] Krajský soud naprosto konkrétně a srozumitelně pojmenoval jednotlivé vady. Je na stěžovateli, aby tyto vady odstranil a opětovně rozhodl o vymezení ploch ve zrušené části opatření obecné povahy a jejich funkčního využití. Soud nikterak nepředjímá, k jakému funkčnímu využití by měly být předmětné plochy ve výsledku určeny.
[33] Navíc je třeba doplnit, že se stěžovatel řádně nevypořádal s námitkami navrhovatelky vztahujícími se k ploše č. 231 a tím ji zkrátil na jejích procesních právech. Nelze vyloučit, že tím nebyla zkrácena též na právech hmotných, neboť navrhovatelka je ve vztahu k ploše č. 231 aktivně věcně legitimována.
Odůvodnění záboru zemědělského půdního fondu
[34] Stěžovatel namítá, že zábor zemědělského půdního fondu byl odůvodněn dostatečným způsobem. Ve vztahu k celé aglomeraci města jde o zábor nepatrný, jedná se o reakci na průběh přijímání územního plánu a negativní stanoviska dotčených orgánů, kvůli nimž nebylo možné provést zábor většího rozsahu, a proto se přikročilo k rozmělnění záboru do menších ploch tak, aby byla udržena koncepce rozvoje města a současně bylo vyhověno požadavkům ochrany životního prostředí. Ačkoliv je ochrana nezastavěného území platnou zásadou územního plánování, nemůže být její aplikace bezbřehá, je třeba zachovat princip proporcionality a přiměřenosti.
[35] Ze spisové dokumentace, především pak stanovisek Ministerstva životního prostředí jakožto dotčeného orgánu na úseku ochrany zemědělského půdního fondu, je zřejmé, že v průběhu pořizování nového územního plánu došlo ke snížení rozlohy záboru zemědělského půdního fondu. Pořizovatel byl ze strany ministerstva opakovaně upozorněn na to, že zejména zábor zemědělské půdy I. a II. třídy ochrany musí být řádně odůvodněn. Ministerstvo nakonec vydalo ke schválenému návrhu kladné stanovisko. Z toho lze dovodit, že považovalo zdůvodnění záboru zemědělského půdního fondu v opatření obecné povahy za dostatečné. To však nikterak nebrání tomu, aby soud v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy správnost tohoto názoru dotčeného orgánu přezkoumal a sám si učinil úsudek o zákonnosti stanoviska dotčeného orgánu [viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008-62, část V.2 písm. d), č. 1462/2008 Sb. NSS].
[36] Krajský soud ve svém rozsudku zrekapituloval obsah aplikovatelných norem, tj. § 4 a § 5 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, jejichž účelem je kvantitativní ochrana zemědělského půdního fondu při územně plánovací činnosti. Z § 5 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu jednoznačně plyne, že "
pořizovatelé a projektanti územně plánovací dokumentace
[...] jsou povinni řídit se zásadami
[ochrany uvedenými v § 4 téhož zákona], navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením.
"[37] Z textové části odůvodnění opatření obecné povahy vyplývá, že pořizovatel územního plánu obecně odůvodnil zábor zemědělského půdního fondu dle jednotlivých kritérií obsažených v pokynu Ministerstva životního prostředí ze dne 1. 10. 1996 k odnímání půdy ze zemědělského půdního fondu. Z tohoto pokynu plyne, že zemědělský půdní fond zařazený do II. třídy ochrany je vysoce chráněný a jen podmíněně zastavitelný. U zemědělské půdy zařazené do III. třídy ochrany je její užití k výstavbě přípustné, ovšem teprve u IV. třídy ochrany lze hovořit o běžném využití půdy k výstavbě.
[38] Obecné zdůvodnění záboru zemědělského půdního fondu, jak je obsaženo v textové části odůvodnění opatření obecné povahy, by bylo možno akceptovat ve vztahu k zemědělské půdě s nízkým až velmi nízkým stupněm ochrany (třídy IV. a V.), nikoliv však ve vztahu k II. třídě ochrany. Tím spíše ne, že navrhovatelka výslovně ve svých námitkách poukázala na to, že má dojít k záboru vysoce chráněné zemědělské půdy. Celková rozloha plochy č. 231 činí 2,488 ha, z toho 2,355 ha se nachází v I. a II. třídě ochrany. Tato plocha je tedy z převážné většiny tvořena velmi kvalitní zemědělskou půdou s vysokým produkčním potenciálem. Pořizovatel územního plánu, a potažmo tak ani stěžovatel, nezdůvodnil, proč zrovna zábor této plochy je nezbytný. Má-li dojít v důsledku vydání územního plánu k záboru vysoce kvalitní zemědělské půdy, je legitimní požadovat, aby pořizovatel územního plánu zvlášť u každé plochy (popř. souhrnně ve vztahu k určité lokalitě) odůvodnil, proč je toto řešení nezbytné. Na to však stěžovatel zcela rezignoval. Ani v odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky, která na tento problém poukazovala, nejsou uvedeny důvody záboru vysoce chráněné zemědělské půdy. Pouhá skutečnost, že v průběhu pořizování územního plánu došlo k významné redukci záboru zemědělského půdního fondu, ještě neznamená, že se nelze obejít bez záboru plochy č. 231. Z odůvodnění opatření obecné povahy vůbec nevyplývá, že by schválené řešení bylo porovnáváno s jinou variantou, nad níž výsledné řešení "
zvítězilo
".[39] Během pořizování územního plánu byl sice zpracován variantní koncept, ten však byl zaměřen pouze na prověření různých variant vedení dopravní infrastruktury a územního systému ekologické stability. Důsledkem různých řešení dopravní infrastruktury samozřejmě byla odlišná výměra záboru zemědělského půdního fondu. Jelikož varianta A s podzemním průtahem městem vedla k nižšímu záboru půdy, vyjádřilo se Ministerstvo životního prostředí pro variantu A. Současně ovšem poukázalo na to, že není dostatečně zdůvodněno a dokladováno, že všechna navrhovaná řešení (tj. 863 lokalit) jsou pro další rozvoj nezbytná a že ve všech případech se jedná o řešení z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu nejvýhodnější, což se týká zejména lokalit tvořených půdou zařazenou do I., případně II. třídy ochrany a situovaných mimo zastavěné území.
[40] Z toho jasně plyne, že v průběhu pořizování územního plánu nedošlo ke zdůvodnění nutnosti vymezení zastavitelných ploch tvořených vysoce chráněnou zemědělskou půdou, natož pak ke zvážení, zda nejde stejný záměr (rozvoj sídla, vytváření nových ploch pro individuální bydlení apod.) řešit vymezením příslušných ploch v jiných částech města, tedy zda neexistují jiné, z pohledu ochrany zemědělského půdního fondu přijatelnější varianty rozvoje individuálního bydlení ve městě. Soud chápe, že oblast Vršavy je pro individuální bydlení velmi atraktivní, což však není důvodem pro to, aby pořizovatel územního plánu nehledal jiné varianty uspokojující tytéž potřeby, jež by však byly v menším pnutí s ochranou veřejných zájmů (zde konkrétně s veřejným zájmem na ochraně kvalitní zemědělské půdy). Pořizovatel územního plánu, a tedy ani stěžovatel, nedostál své povinnosti dle § 5 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu.(...)
[42] Krajský soud, ani Nejvyšší správní soud svými rozhodnutími nikterak nepředjímají, zda pozemky tvořící stávající plochu č. 231 mohou, či nemohou být využity pro individuální bydlení. Takový závěr by byl totiž předčasný, neboť vymezení velikosti plochy č. 231 a její funkční využití nebylo doposud řádně zdůvodněno, ani posouzeno ze strany dotčeného orgánu na úseku ochrany zemědělského půdního fondu.
[43] Námitka je nedůvodná.
Prokázání nemožnosti využít zastavitelné území
[44] Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že neví, jak by v tak velkém území měl prokazovat nemožnost využití zastavitelných ploch. Není v jeho pravomoci nutit vlastníky pozemků k tomu, aby je zastavěli nebo na nich umožnili výstavbu. Změnit funkční využití nezastavěných ploch v zastavitelném území není vhodné, neboť by to vedlo k nepřehlednosti v zastavitelném území.
[45] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 se vztahuje toliko na případy pořizování změny územního plánu, nikoliv na případy, kdy je pořizován zcela nový územní plán (viz rozsudky NSS ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 2/2009-54, ve věci
územního plánu města Třebechovice pod Orebem
, č. 2008/2010 Sb. NSS, ze dne 27. 7. 2010, čj. 6 Ao 2/2010-102, ve věci územního plánu obce Lipno nad Vltavou
, ze dne 4. 4. 2011, čj. 8 Ao 1/2011-107, ve věci dodatku k územnímuplánu města Rokytnice nad Jizerou
).[46] To ovšem neznamená, že by pořizovatel územního plánu nebyl povinen odůvodnit potřebu vymezení nových zastavitelných ploch. Na proces pořizování nového územního plánu se totiž nepochybně vztahuje § 18 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, dle něhož je cílem územního plánování určit "".
podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a
[zajištění ochrany] nezastavěného území a nezastavitelných pozemků.
" Úkolem pořizovatele územního plánu je dle § 53 odst. 4 přezkoumat soulad návrhu územního plánu právě s cíli územního plánování, zejména s ohledem na ochranu nezastavěného území. Součástí odůvodnění územního plánu pak dle § 53 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 musí být "Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území
.výsledek přezkoumání návrhu územního plánu pořizovatelem
" dle § 53 odst. 4 téhož zákona a "vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch
[47] Z judikatury citované v bodě [45] shora plyne, že při pořizování nového územního plánu je třeba odůvodnit, proč konkrétní lokalita byla nově určena k zastavění tehdy, směřuje-li k této otázce řádně uplatněná námitka oprávněné osoby. A to je právě i případ navrhovatelky, která ve svých námitkách konkrétně poukázala na dosud nezastavěné plochy nacházející se v lokalitě Vršava, které byly předchozí územně plánovací dokumentací určeny k zastavění (mimo jiné jde i o část plochy č. 231, dříve označovanou jako 94 A).
[48] K tomu je ještě vhodné připojit poznámku, že byť přijímání nového územního plánu zpravidla vede ke změně uspořádání území, musí pořizovatel územního plánu respektovat, že územní plánování je činností kontinuální. Nejde samozřejmě o to, aby nově přijímaná územně plánovací dokumentace kopírovala dokumentaci předchozí. Naopak, vždy je třeba mít na paměti požadavek aktuálnosti územního plánování, tedy nutnost prověřit, zda realizace dříve předpokládaných záměrů v území je stále aktuální, a navrhovat řešení, která by se vypořádala se současnými potřebami obce. Má-li však dojít k tomu, že jsou výrazně redukovány stávající zastavitelné (avšak dosud nezastavěné) plochy, přičemž současně jsou vymezovány v jiné části území plochy s týmž způsobem využití, je třeba takový postup řádně, racionálně a transparentně zdůvodnit, aby byly rozptýleny pochybnosti o libovůli a arbitrárnosti při rozhodování o přijetí nového územního plánu.
[49] Krajský soud sice ve svém rozsudku nesprávně poukázal na § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, učinil tak ovšem pouze podpůrně, pro ucelení své argumentace. Stěžejním důvodem pro zrušení části napadeného opatření obecné povahy v ploše č. 231 však bylo to, že stěžovatel nedostál své povinnosti upravené v § 53 odst. 5 citovaného zákona. Toto ustanovení se na daný případ vztahuje. Postačí proto korigovat právní názor krajského soudu v tom směru, že stěžovatel nebyl povinen prokazovat nemožnost využití dosavadních ploch určených k zastavění, nicméně byl povinen řádně vyhodnotit účelné využití zastavěného území a potřebu vymezení zastavitelných ploch, a to s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území. Na odůvodnění těchto otázek je třeba klást zvýšené požadavky, neboť vymezení zastavitelných ploch je jedním z nejzávažnějších zásahů v územním plánu, tím spíše, dochází-li přitom ke kolizi se zájmem na ochraně životního prostředí (typicky vymezení zastavitelné plochy v dosud nezastavěném území na okraji obce na přechodu do volné krajiny). Zájem na rozvoji obce samozřejmě může s ohledem na konkrétní okolnosti případu převážit nad zájmem na ochraně životního prostředí, nezbytným předpokladem ovšem je, že potřeba rozvoje bude prokázána detailní a ucelenou analýzou stávajícího stavu (zejména možnosti využití stávajících ploch) a prognózy budoucího vývoje založené na realistických očekáváních.
[50] Stěžovatel byl navíc povinen důkladně vypořádat námitku navrhovatelky, která poukazovala na to, že v oblasti Vršava je vymezen dostatek ploch určených k zastavění, které ještě nebyly vyčerpány.
[51] Krajský soud ve svém rozsudku konkrétně uvedl, proč stěžovatel nedostál své povinnosti dle § 53 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 a povinnosti řádně se vypořádat s uplatněnými námitkami. Ve shodě s krajským soudem lze poukázat konkrétně na to, že není zřejmé, jaký trend rozvoje města, pokud jde o počet obyvatel, lze očekávat. Na jedné straně se v opatření obecné povahy uvádí, že je třeba zabezpečit zastavitelné plochy pro zmírnění odlivu obyvatel do okolních obcí, na druhé straně se redukce rozlohy zastavitelných ploch vymezených předchozí územně plánovací dokumentací zdůvodňuje nepříznivým demografickým vývojem. Pro výpočet rozlohy zastavitelných ploch, které je třeba v plánu vymezit za účelem rozvoje území, se vychází z počtu 80 tisíc obyvatel, aniž by však bylo přesvědčivě (srov. výše uvedená rozporná tvrzení obsažená v textové části odůvodnění opatření obecné povahy) zdůvodněno, na základě jakých kritérií bylo toto číslo stanoveno. Odůvodnění opatření obecné povahy postrádá jakékoliv vyhodnocení využitelnosti zastavitelných ploch označených za stabilizované, tedy do jaké míry lze k uspokojení bytových potřeb využít již zastavěné plochy. Aniž by stěžovatel své propočty řádně odůvodnil a podložil, stanovil, že je třeba vymezit plochy o rozloze 232 ha pro individuální bydlení a 13 ha pro hromadné bydlení. Proti těmto konkrétním výtkám krajského soudu, jimiž zpochybnil podloženost úvah stěžovatele o potřebě vymezit nové zastavitelné plochy ve stanoveném rozsahu, stěžovatel kasační námitku neuplatnil.
[52] Stěžovatel dodal, vycházeje z nesprávné domněnky o povinnosti prokázat nezastavitelnost dosavadních ploch určených k zastavění, že nemůže žádného vlastníka nutit, aby svolil s výstavbou na svém pozemku, který je územním plánem určen k zastavění. V tomto lze stěžovateli přisvědčit. To nicméně neznamená, že by se stěžovatel měl při vymezování ploch a určování jejich funkčního využití řídit výlučně požadavky vlastníků pozemků (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120 ve věci
územního plánu obce Vysoká nad Labem
, č. 1910/2009 Sb. NSS, body 48 a 49). Územní plánování je činností v obecném zájmu, jejímž účelem je najít obecně prospěšný soulad veřejných a soukromých zájmů (viz cíle územního plánování obsažené v § 18 stavebního zákona z roku 2006). Jestliže vlastník pozemků nacházejících se v ploše určené k zastavění nemá v úmyslu sám pozemky zastavět nebo umožnit třetím osobám jejich zastavění, není důvod považovat takovou plochu za nezastavitelnou. Otázku zastavitelnosti je totiž třeba řešit jako otázku faktickou, nikoliv s ohledem na soukromoprávní poměry k pozemkům a stanovisko vlastníka. Stejně tak není dostatečným důvodem pro vymezení určité části území jako zastavitelné plochy pouze to, že to požaduje vlastník pozemků (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010-89, ve věci změny č. 1 územního plánu obce Nalžovice
, body 55-61). (...)VI.C Námitky týkající se plochy č. 486
Aktivní věcná legitimace navrhovatelky ve vztahu k ploše č. 486
[55] Stěžovatel namítá, že pokud by byl čten územní plán jako celek, musel by krajský soud dospět k závěru, že plocha č. 486 je vymezena k rekreaci, na níž je přípustná zástavba jednou stavbou. Stěžovatel neshledává, že by navrhovatelka byla aktivně věcně legitimována ve vztahu k této ploše. (...)
[57] Plocha č. 486, jejíž rozloha činí 0,148 ha, se nachází ve vzdálenosti cca 200 m po místní komunikaci od nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelky. (...)
[59] Nejvyšší správní soud samozřejmě nemůže vyloučit, že dojde k pokusu umístit do této plochy takový záměr, jenž bude mít významné vlivy na okolí. I kdyby byl konkrétní záměr v souladu s obsahem územního plánu, neznamená to, že musí být povolen. Vlivy konkrétního záměru na okolí musí být důkladně posouzeny v územním řízení. Není vyloučeno, že konkrétním záměrem, jenž by měl být realizován v ploše č. 486, bude navrhovatelka dotčena na svém vlastnickém právu. V takovém případě jí však bude náležet postavení účastníka územního řízení a bude moci hájit svá práva konkrétními námitkami proti povaze záměru a jeho parametrům.
[60] Nejvyšší správní soud se nedomnívá, že by opatření obecné povahy bylo nesrozumitelné z důvodu rozpornosti. Naopak, odůvodnění opatření obecné povahy, v němž se uvádí využití plochy k výstavbě rekreačního zařízení, penzionu, je konzistentní s výrokem, dle něhož je hlavním způsobem využití plochy RH rekreace v zařízeních hromadné rekreace. Jinou otázkou však je, zda byla řádně vypořádána námitka navrhovatelky. Odůvodnění rozhodnutí o námitce založené na tom, že v ploše č. 486 nemá být postavena žádná budova, je totiž v rozporu s jinak konzistentním výrokem a odůvodněním opatření obecné povahy jako takového. Stěžovatel při vypořádání námitky navrhovatelky vycházel z nesprávných skutečností. Tím nepochybně byla stěžovatelka zkrácena na svém procesním právu řádně vypořádat námitky, nikoliv však na svém hmotném právu, s nímž je právo uplatňovat námitky nerozlučně spjato.
[61]
Judikatura
Nejvyššího správního soudu dovodila, že osoba oprávněná podávat námitky tak může činit i ve vztahu k lokalitám a řešeným otázkám, které by jí jinak oprávnění podávat námitky nezaložily (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, ve věci územního plánu obce Vysoká nad Labem
, bod 37). Nepochybně má právo na to, aby i tyto námitky byly řádně vypořádány. Pokud se tak nestane, dojde ke zkrácení toliko na procesních právech, které však nemá žádný dopad do hmotněprávního postavení osoby uplatňující námitky. Pouhá skutečnost, že nebylo řádně rozhodnuto o námitkách týkajících se ploch, jejichž vymezením nemohla být namítající osoba dotčena na svém vlastnickém právu (ve vztahu k této ploše tedy postrádá aktivní věcnou legitimaci), nepředstavuje dotčení na hmotném právu, a tedy nezakládá aktivní věcnou legitimaci (srov. přiměřeně citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120, bod 41). Nemůže-li objektivní procesní pochybení, které se nikterak neprojevuje v právní sféře žalobce, založit aktivní žalobní legitimaci, tím méně může být důvodem aktivní věcné legitimace.[62] Navrhovatelka se k soudu obrátila s návrhem na zrušení opatření obecné povahy, nikoliv rozhodnutí o námitkách. Soud proto musí posoudit, zda došlo ke zkrácení navrhovatelky na jejích právech přímo obsahem opatření obecné povahy. To je však v daném případě ve vztahu k ploše č. 486 vyloučeno, neboť navrhovatelka postrádá aktivní věcnou legitimaci. Byla-li přesto ve vztahu k ploše č. 486 zkrácena na svých procesních právech rozhodnutím o námitkách, nelze jí ochranu poskytnout v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
[63] Ve vztahu k ploše č. 486 tedy navrhovatelka postrádá aktivní věcnou legitimaci, což samo o sobě činí veškeré námitky upínající se k této ploše nedůvodné.
[64] Krajský soud vyhodnotil tuto otázku nesprávně, v důsledku čehož zrušil územní plán v rozsahu plochy č. 486, byť navrhovatelka ve vztahu k ní postrádala aktivní věcnou legitimaci. Výrok krajského soudu je proto v této části nesprávný.(...)
VI.E Námitky týkající se plochy č. 525
Aktivní věcná legitimace navrhovatelky ve vztahu k ploše č. 525
[68] Plocha č. 525 o rozloze 0,061 ha zahrnuje pozemek p. č. 3714/8, který je ve vlastnictví stěžovatele. Na tomto pozemku, který přetíná pozemky ve vlastnictví navrhovatelky na dvě části, se nenachází zpevněná pozemní komunikace. Dle územního plánu je tato plocha vyhrazena pro veřejné prostranství. Účelem vymezení této plochy je rozšíření veřejného prostranství k obsluze lokalit č. 225 a 231. Přípustné způsoby jejího využití jsou stanoveny v textové části územního plánu. Aktivity, pro něž lze plochu č. 525 dle územního plánu využít, mohou mít dopad na užívání nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelky, neboť s nimi hraničí. Navrhovatelka má proto ve vztahu k této ploše aktivní věcnou legitimaci. (...)
[71] Z těchto skutečností plyne, že plocha č. 525 ve stávajícím rozsahu byla označena jako plocha veřejného prostranství již v návrhu č. 1 (jako součást rozlehlejší plochy č. 525) i v návrhu č. 2 (rovněž jako součást rozlehlejší plochy č. 525). Po opakovaném veřejném projednání návrhu územního plánu (tedy po veřejném projednání návrhu č. 2) došlo pouze k tomu, že rozloha plochy č. 525 byla významně redukována. Takovouto změnu nelze z pohledu stávající plochy č. 525 považovat za významnou. Nejedná se o podstatnou úpravu návrhu územního plánu ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, kvůli níž by bylo třeba znovu veřejně projednat takto dále upravený návrh územního plánu, neboť touto úpravou nedošlo ke změně charakteru přijímaného územního plánu a jím řešeného území v podstatných rysech (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2012, čj. 6 Ao 7/2011-74, ve věci
územního plánu obce Týnec nad Sázavou
, bod 52). Navrhovatelka nadto nebyla nikterak zkrácena na svém právu vznést námitky proti ploše č. 525, neboť pozemek č. 3714/8 sousedící s nemovitostmi v jejím vlastnictví byl již od počátku veřejného projednávání návrhu územního plánu (návrhu č. 1) její součástí, ke změně regulativu u této plochy nedošlo. Z těchto důvodů nebylo třeba ani obstarat si nová stanoviska dotčených orgánů.[72] Jelikož na daný případ nelze aplikovat § 53 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, musel soud dále zvážit, zda stěžovatel neměl postupovat dle § 172 odst. 5 správního řádu. Toto ustanovení upravuje situaci, kdy by vyřízení námitky podané k návrhu opatření obecné povahy vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy. V takovém případě je správní orgán povinen zjistit stanovisko takové osoby, není-li změna zjevně též v její prospěch. Ani tuto normu nelze v daném případě aplikovat, neboť kladné vyřízení námitky osoby zúčastněné na řízení 2) neovlivnilo oprávněné zájmy navrhovatelky. Plocha č. 525 v části, v níž sousedí s nemovitostmi ve vlastnictví navrhovatelky, nebyla úpravou nikterak dotčena. Redukce rozsahu plochy č. 525 pak nemá na oprávněné zájmy navrhovatelky žádný vliv.
[73] Krajský soud tedy na daný případ nesprávně aplikoval § 53 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, čímž pochybil při výkladu sporné právní otázky. Kasační námitka je důvodná.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.