Vydání 4/2009

(...)

Dále již Nejvyšší správní soud přistoupil k samotnému věcnému posouzení návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného odpůrcem.

Pro soudní přezkum souladu opatření obecné povahy se zákonem vymezil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. 740/2006 Sb. NSS tzv. algoritmus (test) soudního přezkumu. Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ř. s. a Nejvyšší správní soud jej již užil i v rámci dalších rozhodnutí týkajících se přezkoumání opatření obecné povahy (srov. např. č. 968/2006 Sb. NSS).

Samotný algoritmus přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem se skládá z následujících kroků, z nichž první tři mají povahu formálního přezkumu napadeného opatření obecné povahy a zbylé dva již mají povahu materiální (soud v případě těchto „“ kroků zkoumá samotný obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy):

1) Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. Správní orgán postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění především náleží oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.

2) Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy).

3) Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).

4) Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho části) se zákonem – zde hmotným právem.

5) Za závěrečný krok algoritmu (testu) považuje soud přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace).

K takto vymezenému postupu Nejvyšší správní soud dále ještě poznamenává, že je v rámci své přezkumné činnosti v souladu s dispoziční zásadou vázán návrhem, a nesmí tedy překročit návrh, který učinil navrhovatel. Naproti tomu soud není vázán právními důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s. ). To znamená, že soud může navrhovatelem napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl.

Ve světle shora uvedených úvah a jednotlivých kroků algoritmu přezkumu přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkoumání napadeného opatření obecné povahy.

V prvé řadě je třeba posoudit, zda měl odpůrce vůbec samotnou pravomoc vydat napadené opatření obecné povahy. Oprávnění zastupitelstva obce coby jednoho z orgánů územního plánování [§ 5 odst. 1, § 6 odst. 6 písm. a) stavebního zákona] k vymezení zastavěného území touto specifickou formou výslovně plyne z § 59 odst. 2 stavebního zákona () v návaznosti na § 171 a násl. správního řádu. Jak je přitom zřejmé ze správního spisu, bylo přezkoumávané opatření obecné povahy skutečně vydáno Zastupitelstvem obce Slapy. Jinak řečeno, odpůrce měl v projednávané věci pravomoc přezkoumávané opatření obecné povahy vydat; tato skutečnost ostatně ani nebyla mezi navrhovatelem a odpůrcem sporná. Z výše uvedených důvodů je tedy zřejmé, že předmětné opatření obecné povahy dané kritérium splňuje, a proto v prvém kroku algoritmu přezkumu uspělo.

Další krok pak spočívá v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).

V této souvislosti považoval soud za vhodné zabývat se nejprve otázkou, zda odpůrce nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti věcné. Opatření obecné povahy mohou správní orgány vydávat výhradně v zákonem vymezených věcných oblastech a ke konkretizaci práv a povinností vyplývajících ze zákona. Zde soud v prvé řadě odkazuje zejména na hlavu druhou části druhé stavebního zákona, přímo nazvanou „“; dle jejíhož § 5 odst. 1 vykonávají působnost ve věcech územního plánování podle tohoto zákona mimo jiných též orgány obcí. Podle odstavce 3 téhož paragrafu orgány obce zajišťují ochranu a rozvoj hodnot území obce, pokud nejsou svěřeny působnosti v záležitostech nadmístního významu orgánům kraje nebo na základě zvláštních právních předpisů dotčeným orgánům. Ustanovení § 6 odst. 6 písm. a) stavebního zákona, které je také součásti jeho hlavy druhé části druhé, pak výslovně uvádí, že „“. Je tedy zřejmé, mimo jiné právě i z citovaných ustanovení stavebního zákona, že odpůrce (v obci Slapy rada zvolena nebyla dle § 99 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích) mohl svým opatřením obecné povahy vymezit zastavěné území. Není přitom dále v projednávané věci sporu ani o tom, že by odpůrce překročil svoji působnost prostorovou či osobní (srov. výrok napadeného opatření obecné povahy). Odpůrce nepřekročil ani svou časovou působnost, neboť postupoval podle platného a účinného právního předpisu. Pokud tedy odpůrce vydal přezkoumávané opatření obecné povahy, kterým vymezil zastavěné území, pak nepochybně postupoval v mezích své působnosti. Na tomto místě lze tedy uzavřít, že napadené opatření obecné povahy uspělo i ve druhém kroku algoritmu přezkumu.

Pokud pak navrhovatel uváděl, že vydáním opatření obecné povahy za nesplnění podmínek stanovených v § 59 odst. 1 stavebního zákona odpůrce překročil svou působnost, nelze s ním vzhledem k výše uvedenému vymezení pojmu působnosti souhlasit. Tato otázka totiž nespadá do případného nedostatku působnosti, ale již do posouzení dodržení zákonného postupu při vydávání opatření obecné povahy.

Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i ke třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. Navrhovatel v tomto ohledu zejména namítal rozpor s § 59 odst. 1 stavebního zákona, neboť odpůrce vydal předmětné opatření obecné povahy, přestože pro dotčené území (rekreační oblast Ždáň) existuje podrobný územní plán z roku 1959.

Institut zastavěného území je jedním z nástrojů územního plánování, coby zásadního prostředku regulace využití území, jehož cílem je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území. Předpoklady pro udržitelný rozvoj území územní plánování zajišťuje soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území.

Veřejný zájem na využití území je pak soustředěn na racionální využívání zastavěného území a vymezování zastavitelných ploch a na ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků s cílem snižování nebezpečí nevratného procesu jejich přeměny. Jedině ve vymezených zastavěných územích a zastavitelných plochách je možné uplatnit zjednodušující postupy při umisťování a povolování staveb. Právě diferenciace procesních postupů v zastavěném a nezastavěném území a přísná ochrana nezastavěného území je podstatnou změnou přístupu v rozhodování o území provedenou novým stavebním zákonem (č. 183/2006 Sb.) oproti předchozímu stavebnímu zákonu (č. 50/1976 Sb.).

Zastavěné území se vymezuje územním plánem (§ 58 odst. 3 stavebního zákona) nebo na žádost obce samostatným postupem (§ 59, § 60 stavebního zákona). Pokud obec nemá vymezeno zastavěné území ani jedním z těchto způsobů, je podle § 2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona zastavěným územím zastavěná část obce vymezená k 1. 9. 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí (intravilán; viz § 4 odst. 4 vyhlášky č. 97/1966 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu).

Důležitost jeho vymezení spočívá v tom, že (jak uvedeno již výše) v zastavěném území stavební zákon umožňuje použít zjednodušené postupy územního rozhodování (zjednodušené územní řízení dle § 95, územní souhlas dle § 96) a ohlášení vybraných jednoduchých staveb dle § 104 bez předchozího územního rozhodnutí nebo územního souhlasu. Naproti tomu v nezastavěném území [jímž jsou dle § 2 odst. 1 písm. f) stavebního zákona pozemky nezahrnuté do zastavěného území nebo do zastavitelné plochy] lze podle § 18 odst. 5 stavebního zákona (ve spojení s § 188a téhož zákona) v souladu s jeho charakterem umisťovat stavby, zařízení a jiná opatření pouze v rámci tam definovaných účelů.

Menším obcím přitom k rozvoji spojenému s novými stavbami postačí samostatně vymezené zastavěné území a není nezbytné, aby pro jejich území byl pořízen a vydán územní plán. Proces vymezení zastavěného území je totiž časově kratší a finančně podstatně méně náročný než pořízení územního plánu.

Dle předchozí právní úpravy bylo v územních plánech obcí a v regulačních plánech, pořízených podle zákona č. 50/1976 Sb. (§ 10 odst. 1, § 11 odst. 1, § 139a odst. 2) s účinností od 1. 7. 1998, vyznačováno „“. Kontinuitu v tomto režimu přinesl § 189 odst. 1 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), podle něhož se po dobu platnosti této územně plánovací dokumentace považuje vyznačené současně zastavěné území za zastavěné území. Protože by však na území ostatních obcí nebylo možné uvedené zjednodušené postupy uplatňovat, obsahuje § 2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona definici zastavěného území, které lze na jejím základě od 1. 1. 2007 identifikovat ve všech obcích, nezávisle na tom, zda mají shora zmíněnou územně plánovací dokumentaci.

Je nutné zdůraznit, že vymezení hranic zastavěného území, resp. pozemků do něj spadajících, je, bez ohledu na to, zda je tak činěno územním plánem nebo samostatným postupem, explicitně stanoveno v § 58 stavebního zákona na základě současných účelových určení dotčených pozemků. Naopak zastavitelnou plochu, tedy plochu určenou k (budoucímu) zastavění lze podle § 2 odst. 1 písm. j) stavebního zákona vymezit pouze územním plánem nebo zásadami územního rozvoje. Současná právní úprava totiž vychází z požadavku důsledného a komplexního posouzení nevratných změn v území v potřebných souvislostech, které se provádí pouze při pořizování územního plánu. I proto je v § 2 odst. 1 písm. e) stavebního zákona definován nezastavitelný pozemek, chráněný před změnami v jeho využití do doby vydání územního plánu, kterým lze na základě posouzení všech potřebných souvislostí v území obce stanovit potřebné podmínky další ochrany takovýchto pozemků nebo podmínky změn jejich využití tím, že budou začleněny do zastavitelných ploch. Z toho pak též plyne, že v případě vymezení zastavěného území samostatným postupem je třeba uvnitř zastavěného území vymezit i nezastavitelné pozemky.

Pro vymezení zastavěného území samostatným postupem stanoví stavební zákon v § 59 odst. 1 jedinou podmínku, totiž že řešené území nesmí být regulováno územním plánem („“). Z jazykového výkladu tohoto ustanovení [a dále též souvisejícího § 2 odst. 1 písm. d) zákona] nemusí být na první pohled zřejmé, zda se pojmem „“ míní pouze tento konkrétní druh územně plánovací dokumentace zakotvený v novém stavebním zákoně (č. 183/2006 Sb.) nebo zda se jedná i o územně plánovací dokumentaci typově odpovídající územnímu plánu ve smyslu zákona č. 183/2006 Sb. schválenou však ještě podle předchozích právních předpisů (a povětšinou též obsahující ve svém názvu slovní spojení „“ – tedy např. územní plán obce podle zákona č. 50/1976 Sb., územní plán sídliště podle zákona č. 84/1958 Sb., vypracovávaný jako směrný územní plán nebo podrobný územní plán, anebo územní plán obce podle zákona č. 280/1949 Sb., též pořizovaný jako směrný územní plán nebo podrobný územní plán).

Odpověď na tuto otázku je nutno hledat v tom, že stavební zákon (č. 183/2006 Sb.) ve svých přechodných ustanoveních (§ 185 a násl.) vychází z kontinuity regulace využití území spojené však s nutností přizpůsobení předchozích regulačních aktů novým podmínkám či jejich nahrazení akty novými, to vše pod sankcí pozbytí jejich platnosti, nedojde-li ke změnám ve stanovených lhůtách či termínech. Stavební zákon pak výslovně počítá s přetrvávající (byť dočasně) existencí nejstarší územně plánovací dokumentace vydané podle předchozích právních předpisů, když v § 187 odst. 1 obecně uvádí, že územně plánovací dokumentace schválená přede dnem 1. 7. 1992 pozbývá platnosti nejpozději do 3 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (tedy do 31. 12. 2009). Důvodem pro ukončení platnosti nejstarší územně plánovací dokumentace ze zákona je skutečnost, že u ní nebyla vždy stanovena časová platnost a koncepce rozvoje území byla založena v podmínkách zcela odlišných od dnešních. To však nic nemění na její aplikovatelnosti. Z uvedeného je nutno dovodit, že podmínkou pro vymezení zastavěného území samostatným postupem je neexistence jakékoliv platné územně plánovací dokumentace (územní plán) typově odpovídající územnímu plánu dle stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) řešící dotčené území. Tento závěr pak odpovídá též logické hierarchii, kdy vymezení zastavěného území je pouze jedním z dílčích úkolů územního plánování oproti komplexní regulaci podávané územním plánem a vůči územnímu plánu je tak pojmem podřízeným. Tomu ostatně odpovídá i to, že podle § 58 odst. 3 stavebního zákona se zastavěné území vymezuje přednostně v územním plánu a za existence platného územního plánu se aktualizuje výhradně jeho změnou.

V daném případě navrhovatel již v rámci řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy namítl, že pro lokalitu Ždáň (k. ú. Přestavlky u Slap) byl v roce 1959 vydán podrobný územní plán.

Jak plyne ze správního spisu, úřad územního plánování provedl k otázce existence namítaného územního plánu šetření v archivech a dále se obrátil se žádostí o vyjádření na Ministerstvo pro místní rozvoj. Sdělením ministerstva a zejména kroky v něm naznačenými se však odpůrce, ale zjevně též úřad územního plánování, bohužel nedržel. V obecné části odůvodnění opatření obecné povahy odpůrce vycházel z toho, že podrobný územní plán z roku 1959 je stále platný, když výslovně uvedl, že tento není v rozporu s územním plánem velkého územního celku Pražský region, ani nebyl nahrazen jinou platnou územně plánovací dokumentací. Splnění předmětné podmínky (§ 59 odst. 1 stavebního zákona) pak již v rámci odůvodnění rozhodnutí o navrhovatelově námitce odpůrce dovodil z toho, že podrobný územní plán nebyl „“, nýbrž pouze „“ radou Krajského národního výboru Praha a zároveň neobsahuje vymezení zastavěného území. Dodal však, že vymezení zastavěného území nezpochybňuje platnost schváleného podrobného územního plánu ani s ním není v rozporu.

Takové závěry však jsou vnitřně rozporné a vycházejí z nesprávného výkladu právních pojmů stavebního zákona. Jak argumentováno výše, územním plánem dle § 59 odst. 1 [a též § 2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona] je jakákoliv platná územně plánovací dokumentace (územní plán) typově odpovídající územnímu plánu dle stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) řešící dotčené území. Pokud pak odpůrce podrobný územní plán nepovažoval za územní plán ve smyslu § 59 odst. 1 stavebního zákona jen proto, že nebyl vydán, ale pouze schválen, jedná se o argument zcela formalistický a účelový. Pro posouzení platnosti podrobného územního plánu totiž není vůbec důležitá různost pojmosloví užívaného dřívějšími právními předpisy v rámci procesu tvorby územně plánovací dokumentace, ale pouze splnění všech podmínek poplatných době jejího vzniku, a dále též nenastoupení některého z důvodů jejího zániku (přímého či nepřímého). A to zejména za situace, kdy stavební zákon sám vychází z kontinuity s předchozí regulací využití území. Ke shodnému závěru ostatně ve výše uvedeném sdělení dospělo i Ministerstvo pro místní rozvoj “).

K tomu lze jen dodat, že pro případný závěr o neplatnosti podrobného územního plánu jsou zcela nedostatečnými důvody uvedené ve vyjádření Krajského úřadu Středočeského kraje, totiž vyhledání podrobného územního plánu v archivu v souvislosti s odkazem na § 22 vyhlášky č. 131/1998 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, a dále též nenalezení této dokumentace v centrální databázi vedené Ústavem územního rozvoje.

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že odůvodnění napadeného opatření obecné povahy postrádá bližší uvedení skutečností, z nichž plyne odpůrcův apriorní závěr o existenci (vznik, doba platnosti, případný zánik) podrobného územního plánu z roku 1959. Vzhledem ke skutečnosti, že existence či neexistence územního plánu je podstatnou podmínkou pro možnost vymezení zastavěného území samostatným postupem, je nutno tuto otázku v řízení o vydání opatření obecné povahy postavit najisto. Odpověď se pak nepodává ani ze správního spisu. O tom, že odpůrce v této otázce nemá doposud jasno, ostatně svědčí i jeho vyjádření k návrhu, v němž je na straně dvě v prvním odstavci uvedeno, že „“, zatímco na téže straně v odstavci čtvrtém již odpůrce slovy „“ existenci podrobného územního plánu zpochybňuje.

Odpůrce se pak v odůvodnění pouze povrchně zabýval další podmínkou, kterou si sám stanovil pro neaplikovatelnost podrobného územního plánu, totiž zda je v něm vymezeno zastavěné území. V předmětném sdělení ministerstvo úřadu územního plánování vytýčilo (byť nezávazně) i další otázky, jimiž by se měl úřad zabývat. Jednalo se zejména o posouzení, zda podrobný územní plán (při splnění podmínky jeho existence) vymezuje plochy nebo části území, které jsou adekvátní vymezení zastavěného území podle § 2 a § 58 stavebního zákona, a zda tak činí pro celé území obce. Jak výše uvedeno, k těmto otázkám odpůrce uvedl, že podrobný územní plán neobsahuje vymezení zastavěného území, pouze v něm jsou zakresleny stávající stavby. Tento závěr však neodpovídá jak právní povaze podrobného územního plánu, tak soudem zjištěnému skutkovému stavu. Z § 6 odst. 4 písm. b), odst. 5, § 16 odst. 1 zákona č. 84/1958 Sb., o územním plánování, a § 3 a § 11 bod C. vyhlášky č. 153/1959 Ú.l., o územním plánování, jednoznačně vyplývá, že podrobným územním plánem se vedle vymezení zastavitelných ploch [ve smyslu dnešního § 2 odst. 1 písm. j) stavebního zákona] do jisté míry vymezovalo i zastavěné území ve smyslu jeho současné zákonné definice, ačkoli zpravidla pouze pro ucelenou část území sídliště, tedy ne pro celé území obce. Tomu odpovídá i mapová část podrobného územního plánu z roku 1959, která obsahuje jak objekty tehdejší zástavby, tak zastavění navrhované.

Pro věc je však podstatné, že podle § 58 odst. 3 stavebního zákona se zastavěné území vymezuje v územním plánu a aktualizuje se jeho změnou (srov. též § 189 odst. 1 stavebního zákona ). I kdyby tedy zastavěné území v podrobném územním plánu z roku 1959 nijak vymezeno nebylo, znamená již pouhá existence tohoto územního plánu povinnost odpůrce vymezit zastavěné území přímo v tomto územním plánu, to však pouze v rozsahu jeho územní působnosti. V ostatním území obce, na něž se tento podrobný územní plán nevztahuje, zůstávají využitelnými všechny výše uvedené možnosti vymezení zastavěného území.

Je-li vydání opatření obecné povahy vázáno na splnění zákonných podmínek, mělo by být obsahem jeho odůvodnění též posouzení, zda tyto podmínky byly splněny. Toto posouzení by pak mělo být o to pečlivější, je-li splnění těchto podmínek některou z oprávněných osob zpochybněno.

Podle § 173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický obsah je blíže určován řadou ustanovení (tak např. z § 172 odst. 4 správního řádu plyne, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy musí vypořádat s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172 odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění; podle § 60 odst. 3 stavebního zákona pak odůvodnění opatření obecné povahy, jímž se vymezuje zastavěné území, vždy obsahuje i vyhodnocení souladu s § 58 odst. 1 a 2 téhož zákona). Z § 68 odst. 3 užitého přiměřeně dle § 174 odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že v tomto odůvodnění nesmí zejména chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. I v odůvodnění opatření obecné povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Protože ve vztahu k výše uvedeným otázkám podmínek pro vymezení zastavěného území samostatným postupem odůvodnění napadeného opatření obecné povahy postrádá způsobilé rozhodovací důvody, shledal je soud v této části nepřezkoumatelným.

Nutno zdůraznit, že v případě faktické nepřezkoumatelnosti této části odůvodnění opatření obecné povahy není úkolem soudu, coby orgánu, jemuž přísluší pouze přezkum vydaného opatření obecné povahy, aby nahrazoval skutková zjištění a právní závěry, které měl učinit správní orgán, a zasahoval tak do jeho působnosti.

Lze tedy uzavřít, že odpůrce při vydávání přezkoumávaného opatření obecné povahy nedodržel zákonem stanovené podmínky pro procesní postup při jeho vydávání. Vzhledem k tomu, že přezkoumávané opatření obecné povahy v tomto kroku algoritmu neuspělo, nepovažoval soud za nutné zabývat se dalšími výhradami navrhovatele, neboť již shledané vady postačují ke zrušení napadeného opatření obecné povahy. I kdyby tedy v ostatních krocích napadené opatření obstálo, muselo by být stejně zrušeno pro nedodržení zákonem vymezených procesních pravidel pro jeho vydání. Z toho důvodu již soud dále nezkoumal soulad opatření obecné povahy s hmotným právem, ani přiměřenost právní regulace.