Vydání 12/2012

(...)

[34] V otázce meritorního přezkumu vychází ustálená Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá.

[35] K první otázce pravomoci postačí konstatovat, že zastupitelstvo obce Kamenice bylo na základě § 12, § 13, § 26 odst. 2 a § 31 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 a § 84 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném znění nadáno pravomocí vydat změnu územního plánu obce Kamenice. Navrhovatel ostatně otázku pravomoci v návrhu nijak nezpochybňoval: pokud hovořil o zneužití pravomoci odpůrcem, mířila jeho námitka obsahově buď k otázce překročení působnosti, nebo k otázce zákonnosti, případně proporcionality změny č. 1.

[36] K druhému bodu algoritmu – otázce působnosti – navrhovatel namítal překročení působnosti jednak v případě regulace zdrojů znečišťování ovzduší, jednak v případě vymezení záplavových území. V prvním případě Nejvyšší správní soud jednání odpůrce neshledal a ztotožnil se s jeho přesvědčivou argumentací. Námitka navrhovatele zde zjevně míří vůči části změny územního plánu, které zakazují na území obce umísťovat nové velké a střední zdroje znečišťování ovzduší. Ze skutečnosti, že krajský úřad podle § 17 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 48 odst. 1 písm. r) zákona o ochraně ovzduší v rozhodném znění povolil navrhovateli stavbu velkého zdroje znečišťování ovzduší, nelze dovozovat, že by odpůrce neměl oprávnění regulovat výstavbu zdrojů znečišťování ovzduší v územním plánu. Krajský úřad totiž rozhoduje o povolení stavby konkrétního zdroje znečišťování, avšak nemá pravomoc obecně (bez vztahu ke konkrétnímu záměru) omezit či vyloučit stavbu takových zdrojů na určitém území, např. na území obce. Vzhledem k formulaci obsahu a účelu územních plánů obcí vyplývajících z § 1, § 2 a § 10 stavebního zákona z roku 1976 (zejména stanovení limitů využití území) naopak takové oprávnění nelze upřít obci v její územně plánovací dokumentaci. Regulativem zakazujícím na území obce umísťovat nové velké a střední zdroje znečišťování ovzduší tedy odpůrce nezasáhl do působnosti orgánů ochrany ovzduší ani orgánů jiných a s ohledem na obsah a účel územního plánu byl oprávněn takový regulativ přijmout.

[37] Ke zcela opačnému závěru však zdejší soud dospěl v případě vymezení záplavových území. Jakkoliv podle § 1 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 vytváří územní plánování předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot v území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek – půdy, vody a ovzduší, je k vymezení záplavového území podle § 66 odst. 1 vodního zákona výslovně oprávněn pouze vodoprávní úřad. Ponechání vymezení záplavových území pouze na vodoprávních úřadech je odůvodněno zejména tím, že s vymezením záplavového území, resp. jeho aktivní zóny (viz § 66 odst. 2 vodního zákona) je spojena celá řada omezení vlastníků dotčených nemovitostí stanovená vodním zákonem (§ 67). Pro zpracování návrhu a stanovení záplavového území navíc platí poměrně rigidní postup s přesně specifikovanými podklady pro zpracování návrhu a náležitostmi návrhu (srov. vyhlášku Ministerstva životního prostředí č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsahu zpracovávání návrhu a stanovování záplavových území). Není proto možné, aby si orgán územního plánování bez ohledu na zákonem a vyhláškou předpokládaný postup a vymezenou působnost vodoprávního úřadu osoboval právo sám závazně stanovit v územním plánu jak záplavové území, tak i některá nebo všechna omezení vlastníků dotčených nemovitostí, která vodní zákon normuje pouze pro aktivní zóny záplavových území stanovených vodoprávním úřadem. Opačný přístup by vedl k úplné zbytečnosti rozhodování vodoprávních úřadů na tomto úseku, což nemohl být záměr zákonodárce.

[38] Odpůrce přitom nemohl dovozovat svou působnost v této otázce z § 66 odst. 5 vodního zákona, podle nějž – ve znění platném v době přijetí změny územního plánu – pokud záplavová území nejsou určena, mohou vodoprávní a stavební úřady při své činnosti vycházet zejména z dostupných podkladů správců povodí a správců vodních toků o pravděpodobné hranici území ohroženého povodněmi. Toto ustanovení směřovalo na případy konkrétní rozhodovací činnosti stavebního úřadu (např. územní rozhodnutí či stavební povolení) nebo vodoprávního úřadu a umožňovalo příslušným správním orgánům zohlednit v konkrétním případě nebezpečí záplav, byť záplavové území nebylo vodoprávním úřadem stanoveno. Územní plán je však dlouhodobé opatření, které z tohoto ustanovení vykazujícího prvky určité naléhavosti a nutnosti řešit situaci bez záplavového území nemůže vycházet. Závěr o jednání odpůrce v případě stanovení záplavového území nemůže zvrátit ani námitka, že tento regulativ vychází z povodňového plánu obce, neboť povodňový plán závazně nestanovuje záplavová území, pouze může zachycovat záplavová území již vodoprávním úřadem stanovená [srov. § 71 odst. 2 písm. c) vodního zákona]; ani námitka, že předmětný regulativ nebyl zpochybněn dotčenými orgány státní správy včetně vodoprávního úřadu, neboť absence protestu ze strany těchto orgánů, potažmo vodoprávního úřadu, nemůže založit působnost odpůrce v této věci.

[39] Konečně nelze působnost odpůrce v této oblasti odvodit ani z § 31a stavebního zákona z roku 1976, který byl do tohoto zákona včleněn zákonem č. 422/2002 Sb. Toto ustanovení se sice zabývá otázkou záplav, nicméně řeší situaci nastalou po záplavách (). Jedná se o reakci na ničivé záplavy v roce 2002, jejichž důsledky si vyžádaly bezodkladné změny územně plánovací dokumentace pro území dotčené záplavami (viz důvodová zpráva k zákonu č. 422/2002 Sb., tisk č. 39/0, Poslanecká sněmovna 2002–2006, digitální repozitář, www.psp.cz). Jestliže na území regulovaném územním plánem dojde k rozsáhlým záplavám, je tedy příslušný orgán územního plánování oprávněn zrušit územně plánovací dokumentaci pro území dotčené záplavami a současně rozhodnout o pořízení změny územně plánovací dokumentace, která ve vymezeném dotčeném území zohlední důsledky záplav. Oprávnění obce stanovovat ve svém územním plánu autonomně záplavová území však ani z této úpravy neplyne.

[40] Námitka je v této části důvodná; Nejvyšší správní soud se proto v dalších krocích již otázkou zákonnosti vymezení záplavových území nezabýval. (...)

[63] Nejvyšší správní soud po podrobném přezkoumání napadeného opatření obecné povahy uzavírá, že stanovením záplavového území a omezením činností v tomto území v napadeném opatření obecné povahy jednal odpůrce mimo oblast své působnosti. Tato omezení se mimo jiné týkala výše specifikovaných nemovitostí navrhovatele, a zasáhla tak nepochybně do jeho právní sféry, konkrétně do práva na vlastnictví a práva na podnikání. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud zrušil části změny č. 1 územního plánu obce Kamenice specifikované ve výroku I. tohoto rozsudku. (...)