Vydání 7-8/2015

(...) Dalším žalobním bodem navrhovatelé namítali, že podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování, územní plán musel obsahovat komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků přijatého řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území, a v rámci toho musel obsahovat podle § 4 odst. 1 písm. b) vyhlášky o územním plánování jako součást tohoto rozboru i SWOT analýzu navrhované podoby územního plánu.

Podle § 4 odst. 1 písm. b) vyhlášky o územním plánování "[ú]

".

Podle § 13 odst. 1 vyhlášky o územním plánování "[ú]."

Podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování textová část odůvodnění územního plánu obsahuje, kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu a náležitostí uvedených v § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona z roku 2006, zejména též komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území.

Z citovaných ustanovení vyplývá, že § 4 vyhlášky o územním plánování upravuje povinné náležitosti územně analytických podkladů, zatímco příloha č. 7 vyhlášky o územním plánování upravuje náležitosti územního plánu. Z ustanovení vyhlášky přitom neplyne, že část zdůvodnění územního plánu věnovaná vyhodnocení důsledků řešení navrhovaného v územním plánu na udržitelný rozvoj území musí být zpracována právě formou tzv. SWOT analýzy, tak jak je to závazně stanoveno pro podobu územně analytických podkladů. Z části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování lze pouze dovodit, že odůvodnění územního plánu musí argumentačně zareagovat na obsah územně analytických podkladů, a to mj. i na v územně analytických podkladech provedený rozbor udržitelného rozvoje území, jenž by měl být zpracován též za pomoci metody SWOT analýzy, tj. formou identifikace silných ("") a slabých ("") stránek, příležitostí ("") a hrozeb ("") spjatých s územím obce. SWOT analýza tedy má být součástí územně analytických podkladů, nikoliv samotného územního plánu.

S tím ovšem souvisí § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož má "[ú]."

Navrhovatelé namítají, že věta druhá se uplatní pouze v situaci, kdy územně analytické podklady nebudou pořízeny ve lhůtách stanovených ve větě první. Takový závěr by byl ovšem . Smyslem věty druhé je zajistit, aby při zpracování územního plánu vycházel pořizovatel z územně analytických podkladů ve smyslu stavebního zákona z roku 2006. V případě, že takové územně analytické podklady dosud zpracovány nebyly, měla druhá věta § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 zajistit, aby pořízení územně analytických podkladů bylo provedeno právě v rámci procesu pořizování územního plánu obce, a obec tak na jednu stranu nebyla omezována v realizaci územně plánovací činnosti případnou nečinností či zahlceností úřadu územního plánování (tj. obecního úřadu obce s rozšířenou působností - srov. § 6 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), ale na druhou stranu vycházela z aktualizovaných vstupních údajů pro tvorbu územního plánu. Nebyly-li v době zpracování územního plánu k dispozici územně analytické podklady pro území obce zpracované v intencích stavebního zákona z roku 2006, bylo tudíž povinností pořizovatele územního plánu takové územně analytické podklady v rámci procesu pořizování územního plánu zpracovat i před 1. 1. 2009, tj. ještě před uplynutím lhůty 24 měsíců od nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006. Na druhou stranu však ze žádného ustanovení citovaného zákona neplyne, že by takto pořízené územně analytické podklady (tj. i SWOT analýza území z hlediska jeho udržitelného rozvoje jako jejich součást) měly tvořit součást odůvodnění územního plánu. I v takovéto situaci tedy SWOT analýza představuje pouze dílčí část podkladů, z nichž napadený územní plán má vycházet, nikoliv povinnou součást vlastního územního plánu.

Pokud odpůrkyně ovšem tvrdí, že územně analytické podklady byly jen nezávazným podkladem pro napadený územní plán, nelze s ní souhlasit. Je pravdou, že povinnost pořizovatele zpracovat zadání územního plánu nejen na základě rozhodnutí zastupitelstva obce, ale též na základě územně analytických podkladů a s využitím doplňujících průzkumů a rozborů výslovně do § 47 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 zakotvila teprve novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb. Tato povinnost však byla již předtím zakotvena v § 11 odst. 1 vyhlášky o územním plánování a, jak vysvětluje důvodová zpráva k novele, přenesení této povinnosti do textu stavebního zákona z roku 2006 není obsahovou změnou, nýbrž pouze legislativně technickou úpravou reagující na fakt, že ustanovení ukládající povinnost by mělo být obsaženo v textu zákona, nikoliv v textu podzákonného předpisu. K tomu je pak třeba jen doplnit, že již před touto novelou povinnost územně plánovací dokumentace reagovat na obsah územně analytických podkladů bylo možno výkladem z textu stavebního zákona z roku 2006 dovodit, a to nejen již ze zmíněného § 185 odst. 3, ale též z § 25 a implicitně též z § 18, § 19 a § 53 odst. 4 písm. b) stavebního zákona z roku 2006.

Jak soud ověřil v předloženém správním spise, a to především ve složce obsahující průzkumy a rozbory zpracované pro účely územního plánu obce a v samotném textu napadeného územního plánu, součástí zpracovaných podkladů i územního plánu SWOT analýza, tj. analýza silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb, není. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky o územním plánování tedy dodrženo nebylo. Zpracované průzkumy a rozbory obsahují pouze podklady pro rozbor udržitelného rozvoje ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) vyhlášky o územním plánování a dále pak výkres problémů v území odpovídající § 4 odst. 1 písm. b) bodu 2 vyhlášky o územním plánování. Je však otázkou nakolik tato vada podkladů může mít dopady na zákonnost a správnost napadeného územního plánu. Soud v tomto řízení totiž přezkoumává opatření obecné povahy, nikoliv podklady, z nichž opatření obecné povahy vychází. I při vadnosti (nedostatečnosti či nesprávnosti) podkladů může být opatření obecné povahy bezvadným: 1) jestliže taková vada nemá vliv na vstupní údaje potřebné pro zpracování územního plánu, 2) jestliže se vadu vstupních údajů podaří napravit při samotném zpracování územního plánu nebo 3) jestliže se vada vstupních údajů neprojeví na správnosti a zákonnosti konečné podoby územního plánu.

Nevyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území regulovaného územním plánem může mít nepochybně důsledky na vadné vymezení požadavků na obsah nové územně plánovací dokumentace. Požadavky na obsah územně plánovací dokumentace však mají dva prameny: kromě požadavků plynoucích z vyhodnocení udržitelného rozvoje územním plánem regulovaného území také požadavky obecní samosprávy (třetím, nepřímým pramenem pak mohou být i individuální požadavky osob, jejichž nemovitosti se v řešeném území nacházejí). Požadavek na vyloučení významné části v minulosti vymezených zastavitelných ploch (včetně sporných pozemků) vyšel z požadavku zastupitelstva obce. Tento požadavek obce přitom mohl být výsledky vyhodnocení udržitelného rozvoje území vyloučen pouze tehdy, pokud by vyhodnocení indikovalo intenzivní potřebu zástavby sporných pozemků.

V první řadě je třeba konstatovat, že nic nenasvědčuje tomu, že by výsledkem vyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území odpůrkyně mohlo v případě jeho zpracování indikovat nezbytnou potřebu zástavby sporných pozemků. Takový závěr lze i při laickém pohledu na charakteristiky území obce v podstatě vyloučit, neboť v území bylo zachováno dostatek rozvojových ploch pro bydlení (zejména jde o dodatečně zachovanou plochu Z6 o rozloze 7,53 ha, plochu Z4 o rozloze 1,3 ha, plochu Z7 o rozloze 4,58 ha, plochu Z8 o rozloze 4,57 ha a plochu Z10 o rozloze 0,99 ha), které v součtu s chatami určenými k přestavbě umožňují podle s. 14 odůvodnění územního plánu více než zdvojnásobit obytnou kapacitu rodinných domů v části Petrov, kam oba sporné pozemky spadají. Takové navýšení kapacity evidentně dostačuje i existujícímu trendu nárůstu počtu obyvatel, tak jak je zachycen na s. 7 průzkumů a rozborů území obce (cca o 1/3, tj. o 100 obyvatel mezi lety 2000 a 2007). Současně je evidentní, že v obci, jejíž zásadní silnou stránkou je vysoká kvalita životního prostředí a úzké sepětí s okolní přírodou, které se projevuje existencí velkého množství rekreačních objektů situovaných uprostřed přírody v rámci známých trampských osad, mnohdy na obtížně dostupných místech (v řadě případů pouze pěšky), by byla masivní výstavba propojující chatové oblasti s novou bytovou zástavbou jevem, který by mohl značně narušit identitu obce jako významný prvek z hlediska soudržnosti obyvatelstva. Z tohoto hlediska se přijaté řešení jeví být souladné s požadavky udržitelného rozvoje obce.

Zadruhé je pak třeba připomenout, že správnost a kvalita vstupních údajů ze zpracovaných průzkumů a rozborů území obce navrhovateli zpochybněna nebyla (byť je tvrzeno - ne však doloženo - že důvodem bylo neumožnění přístupu k nim). Nedošlo pouze ke zhodnocení těchto dat formou SWOT analýzy. Součástí odůvodnění napadeného územního plánu však je také část C), která na 11 stranách komplexně zdůvodňuje přijaté řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území. Byť ani tato část vstupní údaje nehodnotí metodou SWOT analýzy, otázkami potřebného směřování rozvoje území z hlediska zachování udržitelného rozvoje se zabývá a pro účely vyhodnocení vlivů přijaté koncepce na udržitelný rozvoj území je podle přesvědčení soudu dostačující, tj. zajišťuje, že chybějící SWOT analýza v rámci podkladů pro zpracování územního plánu nemůže mít vliv na správnost a zákonnost výrokové části napadeného opatření obecné povahy. Lze tedy konstatovat, že tento žalobní bod nemůže být důvodem pro zrušení napadeného územního plánu.

Ve vztahu k požadavku navrhovatelů na zachování zastavitelnosti sporných pozemků v lokalitách A3 a A13 lze z odůvodnění územního plánu (s. 10) citovat: "

"

Z uvedené dílčí citace plyne, že možnostmi udržitelného rozvoje území se pořizovatel územního plánu zabýval, vysvětlil své důvody pro přijetí daného řešení, a nelze tedy hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy. Pořizovatel se také zabýval vznesenými námitkami navrhovatelů a v napadeném územním plánu se s nimi vypořádal odpovídajícím odůvodněním. Byť lze v některých částech pochybovat o jejich přesvědčivosti či správnosti, z hlediska přezkoumatelnosti je rozhodující pouze to, zda bylo na námitky navrhovatelů reagováno do té míry, že lze správnost takových závěrů přezkoumat v řízení před soudem. Ani rozhodnutí o námitkách navrhovatelů soud neshledává nepřezkoumatelným, neboť důvody rozhodnutí o námitkách jsou soudu z odůvodnění seznatelné. Přístup, kdy navrhovatelé považují takové odůvodnění za nesprávné, odhlédnou od něj, a v důsledku toho pak dovozují nedostatek odůvodnění, je metodologicky vadný. I nesprávné odůvodnění je odůvodněním a dává soudu prostor pro věcné projednání žaloby. (...)

Namítají-li navrhovatelé, že územní plán zcela opomenul územně analytické podklady zpracované úřadem územního plánování v Černošicích, lze pouze ve shodě s odpůrkyní konstatovat, že se navrhovatelé mýlí, neboť tyto podklady jsou výslovně zmiňovány v odůvodnění územního plánu na s. 6, 8, 9, 13 a 18. V čem konkrétně se mělo tvrzené nezohlednění těchto podkladů projevit, přitom navrhovatelé žádným způsobem nespecifikují, takže uplatněnou námitku nelze pojednat jinak než takto obecně.

Pokud navrhovatelé odpůrkyni vytýkají, že pořízení územního plánu zdůvodnila pouze přijetím (nového) stavebního zákona z roku 2006, je jejich námitka zcela nemístná. Rozhodnutí o pořízení nového územního plánu je v obecné rovině plně v dispozici zastupitelstva obce. Ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 v původním znění však uložilo obcím, aby do 5 let od nabytí účinnosti stavebního zákona (tj. do 1. 1. 2012) nový územní plán pořídily. Vyčítat odpůrkyni včasné plnění zákonné povinnosti (byť později došlo k posunutí lhůty k jejímu splnění) je nepřípadné.

Pořizovatel územního plánu také nebyl povinen zpracovávat územní studii, aby prokazoval nemožnost využití dříve vymezených zastavitelných ploch A1 až A18, neboť takovou povinnost mu stavební zákon ani jeho prováděcí předpisy nestanoví. (...)

S ohledem na uvedené proto soud přistoupil s účinností ke dni vyhlášení tohoto rozsudku ke zrušení napadeného územního plánu ve vztahu k pozemku [...], neboť v tomto směru přijatá regulace vlastnictví navrhovatelů v územním plánu přesáhla spravedlivou míru a jí zakotvené řešení je z hlediska nutností vyvážení vlastnického práva navrhovatelů s právem odpůrkyně na samosprávu nepřiměřené. Ve zbytku však byl shledán návrh nedůvodným.