Vydání 5/2017

(...) [42] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku městského soudu. Pokud by totiž rozsudek městského soudu trpěl vadou nepřezkoumatelnosti ve vztahu k některému z nosných závěrů, mělo by to za následek nemožnost přezkoumat další námitky stěžovatelů; sama o sobě by pak tato vada odůvodnila zrušení napadeného rozsudku. Vzhledem k tomu, že v některých případech je tato námitka vznášena neoddělitelně ve spojení s námitkou nesprávného právního posouzení, zhodnotil Nejvyšší správní soud tyto argumenty komplexně i po věcné stránce.

[43] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, čj. 7 As 126/2013-19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, čj. 7 Afs 85/2013-33).

[44] Odpůrce namítal chybějící odůvodnění návrhových bodů týkajících se železničního spojení Praha – Kladno a hlukové mapy. Navrhovatelé zde však zcela správně poukazují na to, že na tyto jejich návrhové body městský soud reagoval tím, že upozornil na změnu stanoviska Ministerstva dopravy, které po dohodovacím řízení záměr s určitými podmínkami akceptovalo, a konstatoval, že podle hlukové mapy nejsou hlukové limity mimo vlastní prostor železniční trati překročeny. Navíc tyto návrhové body nepovažoval městský soud za důvodné, případná nesprávnost jeho závěru by tedy nemohla být odpůrci ani ostatním stěžovatelům jakkoliv ku prospěchu. Tato námitka je tedy nedůvodná.

[45] Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) a 5) městskému soudu vytýkaly, že nijak neodůvodnil, proč považuje navrhovatelku b) za aktivně legitimovanou. V tomto směru je pravdou, že městský soud pouze uvedl, že závěr o aktivní legitimaci všech navrhovatelů jednoznačně vyplývá již z předcházejícího zrušovacího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2016, čj. 4 As 217/2015-197. V tomto směru je tedy třeba vyjít z odůvodnění tohoto rozsudku, neboť pokud by takový závěr Nejvyšší správní soud skutečně učinil, městský soud jím musel být v dalším řízení vázán (§ 110 odst. 4 s. ř. s.) a neměl již další prostor, a tedy ani důvod tuto otázku na základě následné argumentace osob zúčastněných na řízení znovu přehodnocovat. Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku v bodu [62] výslovně s odkazem na bod [83] usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS, konstatoval, že závěr městského soudu, že navrhovatelka b) není aktivně legitimována k podání návrhu, není správný. Z tohoto konstatování tak bezpochyby bylo nutno za použití argumentu dovodit, že Nejvyšší správní soud již otázku aktivní legitimace navrhovatelky b) závazně rozřešil, a to tak, že navrhovatelka b) aktivní procesní legitimací disponuje. V takovém případě již nemělo ze strany městského soudu žádný význam na konkurující argumentaci osob zúčastněných reagovat jinak, než právě odkazem na závazný názor Nejvyššího správního soudu. Chybějící argumentace reagující na námitky stěžovatelů tak v tomto případě nepředstavuje vadu napadeného rozsudku a nemůže být důvodem pro jeho zrušení.

[46] Nejvyšší správní soud nicméně pro úplnost k věcné podstatě těchto námitek uvádí, že stěžovatelé vytrhávají pasáž o tom, že navrhovatelka b) namítá zásah do „“ z kontextu podaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V rámci tří stran věnovaných v návrhu zdůvodnění aktivní legitimace navrhovatelky b) je tato formulace zmiňující „“ hmotná subjektivní práva navrhovatelky ojedinělá. Navrhovatelka b) jinak v návrhu pečlivě zdůrazňuje skutečnost, že v řízení o přijetí napadeného opatření obecné povahy vystupovala jako zástupkyně veřejnosti, a poukazuje na to, že svou aktivní legitimaci odvozuje (v souladu s nosnými myšlenkami nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14) právě z toho, že reprezentuje zájmy dotčené veřejnosti. Také z obsahu předloženého správního spisu je patrno, že stěžovatelka b) v průběhu řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy získala zmocnění od 351 obyvatel Prahy, v převážné míře bydlících v okolí území bývalého Strnadova zahradnictví. Z oné dílčí formulace tak nelze v rozporu s vyzněním uceleného textu jejího podání dovozovat, že by návrh na zrušení opatření obecné povahy podala jen ve svém osobním zájmu. Na okraj je pak třeba zmínit, že prostřednictvím zástupce veřejnosti mají možnost plnohodnotné účasti v procesu přijímání územního plánu veškeré osoby, které v dotčeném území bydlí, tedy i nájemci, jen jsou (na rozdíl od vlastníků nemovitostí v dotčeném území) v přístupu k soudní ochraně omezeni na její kolektivní výkon prostřednictvím zástupce veřejnosti. Tím přitom nepochybně může být i osoba, která je součástí dotčené veřejnosti, jako je tomu v případě navrhovatelky b), která poukázala na to, že v blízkosti regulované lokality dlouhá léta bydlí. Proto ani tvrzení o dotčení vlastního práva na příznivé životní prostředí (jež není Listinou základních práv a svobod omezeno jen na vlastníky nemovitostí) nelze v její situaci považovat za nesprávné. Tento závěr ostatně lépe odpovídá i výkladu pojmu dotčené veřejnosti podle Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“) přijatého Výborem pro dodržování Aarhuské úmluvy při Hospodářském a sociálním výboru OSN v řízení proti České republice, který ve svém doporučení ze dne 29. 6. 2012 označil za příslušníky dotčené veřejností též nájemce (viz odst. 67 dokumentu dostupného na https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/CC-39/ece.mp.pp.c.1.2012.11_as_submitted.pdf).

[47] Nelze akceptovat ani názor stěžovatelů, že pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy musí zástupce veřejnosti disponovat speciálním zmocněním. Navrhovatelé již v podaném návrhu správně připomněli záměr zákonodárce, který v důvodové zprávě k § 5 návrhu stavebního zákona (ale též v závěru obecné části věnované hlavním zásadám navrhované úpravy) počítal s tím, že zástupce veřejnosti bude mít možnost podat správní žalobu k zajištění soudní kontroly nad výkonem veřejné správy v oblasti územního plánování. Přitom žádnou zvláštní úpravu regulující podobu a náležitosti zmocnění veřejností nad rámec § 23 stavebního zákona zákonodárce neformuloval, zejména ne v soudním řádu správním, který by takovou doplňující regulaci mohl obsahovat. V tomto směru tedy § 23 stavebního zákona zakládá zástupci veřejnosti zvláštní procesní postavení, které si přenáší i do řízení před správním soudem. Ani předchozí Nejvyššího správního soudu, která před rozhodnutím rozšířeného senátu v této věci akceptovala aktivní procesní legitimaci zástupce veřejnosti k podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách proti návrhu opatření obecné povahy, žádné zvláštní požadavky na speciální zmocnění pro účely soudního řízení správního nedovodila. Ostatně v soudním řízení správním vystupuje zástupce veřejnosti jako účastník, nikoliv jako zástupce účastníka, který by musel dokládat své pověření. Byť § 23 stavebního zákona skutečně hovoří o pořizování návrhu či konceptu územně plánovací dokumentace, nelze z jeho textu dovodit, že by toto zmocnění chtěl zákonodárce cíleně limitovat jen do fáze řízení před správním orgánem. V zájmu splnění požadavku na zajištění účinného přístupu dotčené veřejnosti k soudní ochraně ve smyslu čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy je proto namístě přijmout výklad, podle něhož § 23 stavebního zákona ve smyslu § 33 odst. 2 s. ř. s. přiznává za tam stanovených podmínek zástupci veřejnosti způsobilost mít práva a povinnosti i pro účely uplatnění a prosazení námitek veřejnosti proti opatření obecné povahy v řízení před soudem. Nejvyšší správní soud ve shodě s navrhovateli považuje požadavek na nové získání zmocnění k zastupování veřejnosti v řízení před správním soudem za a postrádající jakýkoliv význam.

[48] Není třeba mít ani obavy z překračování zmocnění uplatněním argumentace, která v řízení o přijetí opatření obecné povahy nezazněla. Zmocnění zástupce veřejnosti je věcně limitováno jen na to opatření obecné povahy (jeho část), proti němuž námitky zástupce veřejnosti směřovaly. Důvody uplatněné v řízení před soudem se však mohou odlišovat, stejně jako je tomu i u jiných navrhovatelů, kteří se také nemusí omezovat jen na námitky uplatněné v rámci procesu přijetí napadeného opatření obecné povahy. Uplatnění námitek, které v předchozím procesu zaznít mohly, ale nezazněly, se případně odrazí v posouzení jejich důvodnosti soudem. I kdyby však stěžovatelé měli pravdu a zástupce veřejnosti se musel omezit jen na námitky dříve uplatněné, v tomto konkrétním případě se návrhové body přinejmenším v části s námitkami uplatněnými navrhovatelkou b) z pozice zástupkyně veřejnosti v řízení před správním orgánem shodují, proto její aktivní procesní legitimace jako taková nemůže být dotčena. Vzhledem k tomu, že návrh podal současně i navrhovatel a) z pozice dotčeného vlastníka, byl městský soud povinen se zabývat každým z návrhových bodů. Stížní bod brojící proti neoprávněnému rozšiřování legitimace zástupkyně veřejnosti tak postrádá v této věci jakýkoliv praktický význam.

[49] Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) dále postrádaly důvody toho, proč městský soud konstatoval nedostatečné odůvodnění námitky rozporu s předpisy na ochranu veřejného zdraví, přičemž též namítaly, že takové námitky uplatněny vůbec nebyly a vypořádání připomínek si podrobnější odůvodnění nežádá. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek výslovně zmiňuje porušení uvedených předpisů při posuzování nadlimitní hlukové zátěže (viz s. 17 poslední věta prvního odstavce), zatímco takovou námitku vskutku navrhovatelé a) ani b) v řízení před správním orgánem neuplatnili. Odpovídající připomínku však obsahuje podání navrhovatele c), které na avizované páté straně poukazuje na nepřijatelnost dalšího zvyšování intenzit individuální automobilové dopravy v místech, kde dochází k překračování hygienických limitů pro znečišťujících látek nebo hluk. Navrhovatel c) však připomínku vznáší jen zcela obecně ve vztahu k návrhu opatření obecné povahy jako celku a lze zde jen obtížně hledat nějakou konkrétní souvislost s navrhovanou změnou územního plánu v oblasti bývalého Strnadova zahradnictví. V případě takto nekonkrétní připomínky (a stejně by tomu bylo i v případě námitky) Nejvyšší správní soud na rozdíl od městského soudu neshledává vadu napadeného opatření obecné povahy v podobě nedostatku odůvodnění jejího vypořádání, neboť není úkolem odpůrce domýšlet za osobu vznášející námitky či připomínky, ke kterým záměrům z více posuzovaných tyto argumenty směřují, zejména jestliže zde byly i jiné změny v území, jejichž potenciál k indukci nové automobilové dopravy či ovlivnění směřování stávající dopravy byl mnohem vyšší (např. změny Z 2177 a Z 2331 řešící mimoúrovňové křižovatky). Tento dílčí závěr městského soudu byl tedy nesprávný a je třeba jej korigovat. Důvodem pro kasační zásah Nejvyššího správního soudu však není, neboť napadený rozsudek obstojí na základě dalších (a významnějších) důvodů, o něž se opírá.

[50] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami nesprávného právního posouzení. První oblast těchto námitek se týká nesprávného posouzení rozsahu nezbytného odůvodnění (resp. prokázání) potřeby vymezení nových zastavitelných ploch ve smyslu § 55 odst. 3 stavebního zákona v podmínkách hl. m. Prahy, popř. otázky, zda vůbec toto ustanovení na posuzovaný případ dopadá.

[51] Podle § 55 odst. 3 stavebního zákona lze další zastavitelné plochy změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.

[52] Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona „[ú]“.

[53] Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) prosazují myšlenku, že plocha bývalého Strnadova zahradnictví představuje plochu přestavby ve smyslu § 43 odst. 1 stavebního zákona. Z § 43 odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území označované souhrnně pod legislativní zkratkou plochy přestavby představují samostatnou kategorii vymezovanou územním plánem vedle tzv. zastavitelných ploch. Povinnost prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch tudíž podle nich na plochy přestavby nedopadá. Tak tomu však podle Nejvyššího správního soudu není.

[54] Jakkoliv § 43 odst. 1 stavebního zákona vymezuje plochy přestavby jako samostatný pojem vedle zastavitelných ploch, neznamená to, že by se jednalo o dva samostatné a nezávislé druhy ploch umožňujících výstavbu. Ustanovení § 43 odst. 1 stavebního zákona obsahuje výčet obsahových náležitostí územního plánu. Konkrétně např. vymezení zastavěného území, tak jak je obsahově definováno v § 58 stavebního zákona, představuje statický pohled na stav území obce v okamžiku přijetí územního plánu (popis stávajícího stavu). Součástí zastavěného území přitom zjevně mohou být pozemky zastavitelné (stavební proluky, zastavěné stavební pozemky) i nezastavitelné (např. veřejná zeleň a parky sloužící obecnému užívání), a jeho součástí mohou být i plochy přestavby. Otázka možnosti umisťování staveb na tu kterou plochu je naopak pohledem prospektivním na pozemky regulované územním plánem a odpovídá na otázku, zda regulace v územním plánu na daném pozemku připouští výstavbu, přičemž může jít jak o výstavbu novou (tzv. na zelené louce, tj. mnohdy na pozemcích, které ještě nejsou součástí zastavěného území obce a které jsou tedy nově vymezovány jako zastavitelné), tak i o změnu stávající výstavby (vč. přestavby zejména v první variantě jejího definičního vymezení, tj. změnu části již zastavěného území).

[55] Kategorii ploch přestavby je (při nedostatku jakékoliv další práce s tímto pojmem v platném právu) podle Nejvyššího správního soudu třeba chápat pouze jako zdůraznění potřebnosti změny v regulovaném území v souvislosti s jeho (zpravidla) nevyhovujícím stávajícím stavem. Přitom může jít jak o plánované změny pozemků již dříve zastavitelných (zastavěných), tak i o změny pozemků doposud nezastavitelných, resp. umístěných v nezastavěném území. Druhá a třetí část definice ploch přestavby totiž hovoří o plochách vymezených k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území, aniž by takové území omezovala na zastavěné území, resp. stávající zastavitelné plochy. Navíc nelze z právní normy ani dovodit, že by obnova znehodnoceného území musela mít podobu výstavby na takto vymezeném území. Obnova a opětovné využití ploch přestavby tak může spočívat též ve vymezení plochy, která není určena k zastavění, např. znehodnocené území na pozemku využívaném jako nelegální skládka odpadů (ať již z hlediska dosavadní územně plánovací dokumentace šlo o plochu nezastavěného území, nebo zastavitelnou, avšak nezastavěnou či přímo v zastavěném území) může spočívat v jeho plánované revitalizaci a proměně v budoucí park či plochu v rámci nezastavěného území.

[56] Samotná skutečnost, že by územní plán danou plochu vymezil jako plochu přestavby, tedy ještě neznamená, že by vedle tohoto doplňujícího označení taková plocha neměla být zařazena podle předepsaného budoucího využití jako zastavitelná či součást zastavěného území, nebo naopak jako plocha konkrétního druhu v nezastavěném území. V důsledku toho, pokud plocha, která původně nebyla vymezena jako zastavitelná, popř. jako součást zastavěného území, byla změnou územního plánu nově zařazena mezi plochy zastavitelné, vztahuje se na ni povinnost prokázat nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch a potřebu vymezení nové zastavitelné plochy podle § 55 odst. 3 stavebního zákona, a to bez ohledu na to, že by územní plán tuto plochu zahrnul současně mezi plochy přestavby. Samotná skutečnost, že plocha naplňuje definiční znaky plochy přestavby, přirozeně představuje silné argumenty pro potřebu úprav stávajícího stavu právě u této plochy. Neodpovídá však ještě nijak na otázku, zda v případě ploch přestavby zahrnutých nově mezi plochy zastavitelné byla prokázána nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy a zda nové zastavitelné plochy jsou potřebné ve smyslu § 55 odst. 3 stavebního zákona.

[57] V praxi to tedy v rozporu s tím, co tvrdí osoby zúčastněné na řízení 1) až 3), znamená, že odpůrce je povinen srozumitelně v rámci odůvodnění opatření obecné povahy nejen uvést důvod, proč určitou plochu vymezil nově jako plochu přestavby (otázka potřebnosti změny), ale jde-li o plochu původně v nezastavěném území, která se má změnit na plochu zastavitelnou, vysvětlit mj. též, proč byla navržena její transformace na plochu zastavitelnou, tj. proč z hlediska cílů a úkolů územního plánování nebylo vhodnějším toto znehodnocené nezastavitelné území transformovat na jinou kategorii nezastavitelného území (tj. změnu odůvodnit a doložit způsobem vyžadovaným § 55 odst. 3 stavebního zákona).

[58] V aktuálním případě, kdy znehodnoceným územím měly být převážně plochy zahradnictví [ty byly podle oddílu 6 odst. 3 a oddílu 5 odst. 7 písm. b) přílohy č. 1 k opatření obecné povahy č. 6/2009, kterou byly vymezeny regulativy funkčního a prostorového uspořádání území hl. m. Prahy, zahrnuty mezi nezastavitelná území a dle § 58 odst. 2 stavebního zákona ani nemohly být součástí zastavěného území], by tak bylo mj. třeba srozumitelně (byť i jen stručně) vysvětlit, z jakých důvodů je třeba celé území dotčené změnou územního plánu považovat za znehodnocené (proč není schopno v rámci daného funkčního určení nadále plnit své funkce), popř. proč je třeba i související plochy s plochou znehodnocenou do změny zahrnout, a proč nebylo vhodné nápravu nežádoucího stavu zajistit při zachování rozsahu nezastavitelného území, např. změnou funkčního určení ploch zahradnictví na některou z dalších ploch nezastavěného území (přírody, krajiny a zeleně, pěstební plochy včetně orných půd, vodní plochy, suché poldry, těžba surovin, urbanisticky významné plochy a území oddechu).

[59] Navíc plochy podléhající změně zakotvené v napadeném opatření obecné povahy ani nejsou plochou přestavby. Z § 43 odst. 1 stavebního zákona lze totiž dovodit, že plochy přestavby jsou definovány vedle své materiální povahy též jejich formálním vymezením v přijímaném územním plánu. Případné vymezení území jako znehodnoceného v územně analytických podkladech v tomto směru není ještě rozhodující, neboť jde o pouhé podklady, které v územním plánu nejsou závazné. Napadené opatření obecné povahy přitom v případě změny Z 2590/00 (a ani předchozí v území platná územně plánovací dokumentace) dotčené území jako plochu přestavby nevymezuje, bez ohledu na případný materiální charakter pozemků v daném území tedy nelze s touto změnou jako s plochou přestavby nakládat, neboť v tomto směru zde chybí k tomu nezbytný projev vůle odpůrce v napadeném správním aktu.

[60] S ohledem na uvedené se tedy na tuto změnu územního plánu požadavek formulovaný v § 55 odst. 3 stavebního zákona vztahoval. Nelze přitom přijmout ani argumentaci osob zúčastněných na řízení 1) až 3), že již plochy zahradnictví (PZA) byly plochami zastavitelnými. Stavební zákon používá pojem zastavitelná plocha jako , který v § 2 odst. 1 písm. j) navázal na obsah územního plánu, když za zastavitelné plochy považuje plochy vymezené k zastavění v územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje. Takové vymezení výslovně odpůrce učinil v již zmíněném oddílu 6 odst. 3 ve spojení s oddílem 5 odst. 7 písm. b) přílohy č. 1 k opatření obecné povahy č. 6/2009, když do nezastavitelných ploch zahrnul plochy pěstební a jako jeden z typů pěstebních ploch vymezil plochy zahradnictví. Toto vymezení přitom není ani v rozporu s regulativy zmiňovanými stěžovateli, které v takových plochách připouštějí umístění staveb a zařízení souvisejících s provozováním zahradnictví a výjimečně i umístění služebních bytů souvisejících s takovým provozem. Skutečnost, že nezastavitelnost území nemusí být v některých speciálních případech na překážku umisťování staveb, které s funkčním určením území významně nekolidují, popř. jej podporují, vyplývá již ze samotného stavebního zákona, který v § 18 odst. 5 a 6 i pro nezastavěná a nezastavitelná území vymezuje určité výjimky. Vymezení přípustných staveb v oddíle 5 odst. 7 písm. b) přílohy č. 1 k opatření obecné povahy č. 6/2009 se přitom od obecného vymezení v § 18 odst. 5 a 6 stavebního zákona obsahově nijak významně neodchyluje. Pro úplnost lze též připomenout, že plochy zahradnictví ani nebyly součástí zastavěného území, což vyplývá přímo z výluky v § 58 odst. 2 písm. e) stavebního zákona.

[61] K podmínkám, jež musí napadené opatření obecné povahy z hlediska požadavků § 55 odst. 3 stavebního zákona splňovat, již existuje bohatá Nejvyššího správního soudu. Přímo napadeným opatřením obecné povahy se již zabýval rozsudek ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-138 (změna Z 2345/00), předcházející změnou územního plánu s obdobně koncipovaným zdůvodněním potřebnosti vymezení nových zastavitelných ploch se pak zabývaly rozsudky ze dne 12. 3. 2014, čj. 7 Aos 2/2013-49, ze dne 26. 2. 2014, čj. 6 Aos 2/2013-95, nebo ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ao 6/2011-87, č. 2741/2013 Sb. NSS. Na jejich právní závěry (a v nemalé míře i na konkrétní vyhodnocení nedostatečnosti odůvodnění opatření obecné povahy) lze i v této věci v podstatné míře odkázat.

[62] Existence této judikatury je současně i odpovědí na argumenty stěžovatelů o rozporu závěrů městského soudu s ustálenou správní praxí a o překvapivosti a nepředvídatelnosti zásahu soudu, kterým bylo zasaženo do stabilního a předvídatelného podnikatelského prostředí, jež je pro investory nezbytné. Nejvyšší správní soud již v době pořizování napadeného opatření obecné povahy upozornil na nepřijatelnost správní praxe, jíž se osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) dovolávají, a odpůrce měl dostatečný prostor i s přihlédnutím k námitkám a připomínkám, jež jej na tento problém upozornily, na předestřený výklad právních předpisů odpovídajícím způsobem reagovat větší péčí při zdůvodnění zvoleného řešení. S ohledem na veřejnou dostupnost judikatury Nejvyššího správního soudu i na presumovatelnou informovanost developerů v oblasti stavebního práva včetně právní úpravy územního plánování pak závěry městského soudu nemohly být objektivně překvapivé ani pro stěžovatele. Skutečnost, že osoby zúčastněné na řízení nemohly ovlivnit vlastní postup odpůrce při zpracování odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, pak na výsledek jeho soudního přezkumu nemůže mít vliv, neboť taková skutečnost nemůže odůvodnit zkrácení práv navrhovatelů.

[63] Pokud přitom stěžovatelé namítají nesprávnost odkazu městského soudu na závěry jeho rozsudku ze dne 8. 1. 2013, čj. 11 A 134/2012-95, který byl následně jako správný potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-138, Nejvyšší správní soud se s tímto bodem neztotožňuje. Jakkoliv závěry založené na určitém skutkovém podkladu nelze obecně bez dalšího mechanicky přebírat i pro situace vycházející z jiných skutkových okolností, městský soud ve skutečnosti přejal obecnou právní argumentaci vyslovenou již dříve Nejvyšším správním soudem a na svůj rozsudek čj. 11 A 134/2012-95, odkázal jen dodatečně, aby ilustroval, že jeho nynější závěr o nepřezkoumatelnosti odůvodnění vymezení nových zastavitelných ploch v napadeném opatření obecné povahy není ojedinělý. Právní argumentace městského soudu přitom odpovídá ustáleným obecným právním závěrům Nejvyššího správního soudu, které mají obecnou platnost a nejsou vyčerpány individuálními okolnostmi jednotlivého případu. Předestřená argumentace stěžovatelů přitom neodůvodňuje potřebu, aby Nejvyšší správní soud ze svých judikaturních závěrů ustoupil.

[64] Lze tedy poukázat na to, že již v rozsudku ze dne 26. 2. 2014, čj. 6 Aos 2/2013-95, Nejvyšší správní soud odpůrce upozornil, že „lze odůvodnit např. nevyjasněnými majetkovými poměry na dosud nevyužitých plochách pro bydlení či jinými důvody, které pro investory znevýhodňují využití pozemků v nabídce územního plánu před pozemky, u nichž se vyžaduje změna“ K argumentaci rozsáhlostí území hl. m. Prahy již Nejvyšší správní soud uvedl, že obecně je možné akceptovat, že míra konkrétnosti odůvodnění změny územního plánu může být nižší než v malých obcích, i při vědomí této skutečnosti však na potřebě konkrétního odůvodnění potřebnosti vymezení nové zastavitelné plochy trval a v podstatě pouze statistické shrnutí procentních změn v jednotlivých typech ploch nerozlišující jednotlivé lokality odmítl jako čistě formální naplnění požadavku § 55 odst. 3 stavebního zákona (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2014, čj. 7 Aos 2/2013-49). Samotná rozsáhlost území regulovaného územním plánem totiž může odůvodnit jen nižší podrobnost odůvodnění, ne však absenci alespoň stručného vysvětlení rozhodovacích důvodů.

[65] Nelze přijmout ani tvrzení odpůrce o nemožnosti odůvodnění potřeby vymezení zastavitelných ploch s ohledem na dílčí oblasti města. Odpůrce sám v územním plánu dokáže identifikovat různé priority rozvoje města z pohledu určitých městských částí nebo širších oblastí, měl by tedy být schopen také zhodnotit, zda v některých oblastech města je citelný nedostatek ploch určitého charakteru oproti potřebám obyvatel, resp. hospodářského rozvoje a zda s ohledem na cíle a úkoly územního plánování je třeba z tohoto důvodu v dané části Prahy vymezit nové zastavitelné plochy, nebo zda naopak potřeba zachování příznivého životního prostředí a vyváženého hospodářského rozvoje vyžaduje cílené přesměrování do jiných oblastí města, které mají např. pro rozvoj bydlení nebo např. průmyslu lepší předpoklady a dostatečné rezervy. Takové vyhodnocení samozřejmě nemůže mít podobu statistického přehledu, neboť statistická data popisující stávající stav jsou v konfrontaci s konkrétními cíli územního plánování pouze vstupními údaji, které je třeba v procesu přijímání územního plánu, resp. jeho změny zhodnotit a na základě nich pak navrhnout konkrétní řešení, resp. vyhodnotit, zda příslušný předkládaný záměr zvolenému řešení odpovídá, nebo je naopak nežádoucí.

[66] Odůvodnění potřeby nových zastavitelných ploch zahrnuté v příloze č. 4 k odůvodnění napadeného opatření obecné povahy přitom obdobně jako v případě řešeném naposledy zmíněným rozsudkem uvádí: „“

[67] Toto odůvodnění tedy neposkytuje konkrétní argumenty k tomu, proč bylo potřebné vymezit novou zastavitelnou plochu na místě bývalého Strnadova zahradnictví, je totiž pouze obecným statistickým shrnutím přijatých změn a jejich trendů formulovaným z pohledu nezúčastněného pozorovatele. Prakticky zcela v něm chybí vysvětlující linie, odpovídající na otázky, proč k určitým krokům bylo přistoupeno a jakými úvahami byl odpůrce veden při vyvážení kolidujících zájmů, např. zájmu na rozvoji území a zájmu na ochraně nezastavitelných území. Nezúčastněný popis stavu však již ze své podstaty nikdy nemůže být dostatečným odůvodněním, neboť v něm nutně chybí popis motivace přijatého rozhodnutí a nástin úvah odpůrce při výběru konkrétního řešení v mezích nabízejících se variant uspořádání území.

[68] Jediným vysvětlujícím údajem jsou tak dvě věty věnované v příloze č. 4 odůvodnění samotné změně Z 2590/00: „“ Zde odpůrce stručně, ale jasně vysvětlil svou motivaci při přijetí změny územního plánu, kdy potřebnost změny vysvětlil preferencí transformačních oblastí při umisťování nové zástavby a tím, že opuštěné zahradnictví považuje za plochu vhodnou k transformaci. Takové odůvodnění poskytuje racionální důvody pro přijaté řešení, není však úplné, neboť ani s přihlédnutím k obecné části neodpovídá na otázku, proč za stávajícího stavu vůbec bylo třeba rozšiřovat rozsah zastavitelných ploch (ať již globálně v rámci celého území hl. m. Prahy, nebo alespoň v rámci lokality Veleslavína a okolí, resp. severozápadního okraje kompaktního města) nebo proč náprava nevyhovujícího stavu této konkrétní plochy má být řešena právě obytnou zástavbou, a nikoliv přeměnou na jiný typ zastavitelných, nebo ještě lépe nezastavitelných ploch, zejména na plochy parkové zeleně, které by též mohly vést k nápravě uváděného nevyhovujícího stavu území i bez umístění staveb do nezastavitelného území.

[69] Míra odůvodnění je nutně ovlivňována průběhem procesu přijímání územního plánu a musí reagovat na připomínky dotčených orgánů a námitky a připomínky dotčené veřejnosti. Jakkoliv by se mohlo učiněné odůvodnění v případě pasivity dotčených osob a veřejnosti limitně blížit akceptovatelnému minimu (koneckonců směřování nové zástavby do devastovaných území může být racionální volbou místní samosprávy, a proto, je-li potřeba rozšiřovat zastavitelné plochy, je logické, že byla vybrána tato a nikoliv plochy tzv. na zelené louce), nemůže obstát v situaci, kdy právě otázku potřeby převodu území do ploch zastavitelných výslovně uplatnila dotčená veřejnost. Na tyto námitky přitom odpůrce neposkytl ani konkrétní odpověď v rámci vypořádání uplatněných námitek a připomínek v příloze č. 11 napadeného opatření obecné povahy, neboť na námitky dostatečnosti stávajících zastavitelných ploch v lokalitě představovaných blízkým areálem bývalé teplárny a porušení priority zvyšování podílu zeleně související s požadavkem ochrany nezastavitelných ploch reagoval vyhýbavě („“, resp. „“, ačkoliv podle oddílu 5 odst. 6 bodu 3.2 přílohy č. 1 k opatření obecné povahy č. 6/2009 je zaručena pouze plocha 400 m2 parkové zeleně na území o původní rozloze 54 441,9 m2).

[70] Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepovažuje za důvodnou ani kasační námitku osoby zúčastněné na řízení 4), že námitky, resp. připomínky uplatněné navrhovateli představovaly akt zneužití práva, neboť byly podány účelově s cílem zablokovat sanaci dotčeného území ve prospěch tamějších občanů. O zneužití práva by bylo možné případně hovořit tehdy, pokud by uplatněné rozsáhlé námitky byly zjevně podány i přes vědomí podatele o tom, že postrádají reálný základ, pokud by byly prokazatelně podány jen s cílem vydírat nebo poškodit osoby, které o prosazení změn usilují, apod. V dané věci však z předloženého správního spisu nelze jakoukoliv snahu o cílené poškození osob zúčastněných na řízení či odpůrce shledat. Je pravdou, že námitky navrhovatelky b) a připomínky navrhovatele c) jsou velmi obsáhlé a s ohledem na jejich přiléhavost (byť patrně ne vždy důvodnost) s sebou nutně nesou zvýšenou pracnost jejich vypořádání v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, na druhou stranu však z jejich obsahu ani ze souvisejících dokumentů neplyne jakýkoliv zlý úmysl jejich podatelů (a to ani nepřímo, např. v podobě protichůdných a vzájemně si odporujících požadavků téhož podatele), nýbrž jen zájem o řádné zhodnocení všech podstatných otázek v procesu přijetí územního plánu, resp. uplatnění námitek a přednesení obav, jež záměr u místních obyvatel vyvolává, a to zejména v souvislosti s hrozícím zánikem rozsáhlé zelené plochy ve městě. Ze samotné skutečnosti, že námitky a připomínky jsou vůči záměru prosazovaného stěžovateli polemické, nelze jejich zneužívající povahu dovozovat, neboť jde o charakteristický rys každého takového podání. Je na odpůrci, aby se obsahem takových podání opravdově zabýval, důvodnou polemiku promítl do úprav návrhu a kroků k nápravě namítaných zásadních procesních nedostatků (eventuálně i do ukončení procesu vedoucího k přijetí změny územního plánu, která by se ukázala být nepřípustnou) a nedůvodnou polemiku zamítl s uvedením konkrétní argumentace, která její správnost přesvědčivě vyvrací.

[71] Nejvyšší správní soud se konečně neztotožňuje ani s argumentací odpůrce, že nemůže nutit vlastníky dosud nevyužitých ploch k jejich zastavění a naopak bránit vlastníkům usilujícím o zhodnocení jejich pozemků v realizaci tohoto cíle. Tato argumentace především pomíjí fakt, že napadené opatření obecné povahy bylo zrušeno jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a nikoliv z důvodu, že by odpůrce měl postupovat jím popisovaným způsobem. Tato argumentace odpůrce navíc není, jak správně poukázali navrhovatelé, podložena konkrétními podklady a je třeba též připomenout, že není ani obsahem napadeného opatření obecné povahy. Dodatečné doplnění chybějící argumentace až v řízení před soudem však již na posouzení obsahových náležitostí vlastního opatření obecné povahy nemůže nic změnit.

[72] Odůvodnění napadeného opatření obecné povahy z hlediska požadavku zakotveného v § 55 odst. 3 stavebního zákona tedy je nedostatečné a skutečně odůvodňovalo jeho zrušení městským soudem, a to zejména právě s ohledem na otázku, zda nebylo z hlediska potřeby nových zastavitelných (obytných) ploch v dané části města dostačující již dříve vymezené zastavitelné území bývalé teplárny. Skutečnost, že plocha bývalé teplárny nebyla předmětem změn v napadeném opatření obecné povahy, totiž ještě neznamenala, že by existence této plochy neměla být jedním z významných vstupních údajů při úvaze, zda na území bývalého Strnadova zahradnictví bylo potřebné vymezit právě nové zastavitelné plochy pro bydlení a v takovém rozsahu.

[73] Nedůvodné jsou také kasační body zpochybňující správnost závěru městského soudu o nepřezkoumatelnosti stanoviska ve věci posouzení vlivů koncepce na životní prostředí. I zde existuje již shora označená bohatá Nejvyššího správního soudu, která plně reaguje na argumentaci uplatněnou stěžovateli. V rozsudku ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-138, Nejvyšší správní soud ke shodně formulovanému stanovisku konstatoval, že „[...] [...] “

[74] K uvedenému lze pouze dodat, že stejně jako změnu Z 2345/00, tak i v této věci spornou změnu Z 2590/00 ponechává stanovisko Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 30. 10. 2008 bez povšimnutí a nic konkrétního k ní neuvádí. Pokud osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) poukazují na obsah výroku I. tohoto stanoviska, které obsahuje výčet právních předpisů, s ohledem na něž se magistrát k návrhu zadání opatření obecné povahy (též) vyjadřoval, pomíjejí, že stanoviskem vydaným ve zjišťovacím řízení podle § 10i odst. 3 zákona o EIA je pouze výrok III. Výrok I. se vyslovuje k souladu zadání se zájmy chráněnými tam citovanými právními předpisy, nemá však žádnou souvislost s posouzením potřeby provést posouzení vlivu navržené koncepce na životní prostředí.

[75] Díl 3 zákona o EIA nazvaný Posuzování vlivů koncepce na životní prostředí obsahují § 10a až § 10j. V § 10a odst. 1 písm. c) stanoví s přihlédnutím k písm. a) a b), že předmětem posuzování vlivů koncepce na životní prostředí jsou změny koncepcí, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona o EIA, zpracovávané mj. v oblasti územního plánování, pokud se tak stanoví ve zjišťovacím řízení podle § 10d. Toto ustanovení pak v odstavci 5 ukládá příslušnému úřadu (nejde-li o koncepci podle odstavce 3, tj. koncepci, u níž je posouzení vyžadováno) povinnost uvést v závěru zjišťovacího řízení důvody, pro které není posuzování podle tohoto zákona požadováno. Ustanovení § 10i pak stanoví některá specifika posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní prostředí. Toto ustanovení však neupravuje průběh zjišťovacího řízení a řízení o posouzení vlivů na životní prostředí komplexně a bez podrobnější úpravy ve stavebním zákoně a v předchozích ustanoveních dílu 3 zákona o EIA by bylo nefunkční. Proto se i v případě zjišťovacího řízení podle § 10a odst. 1 písm. c) ke změně územního plánu uplatní též požadavek § 10d odst. 5 na odůvodnění negativního závěru o nadbytečnosti posouzení vlivů této změny koncepce na životní prostředí. Odůvodnění stanoviska je tak jeho podstatnou náležitostí, která je nezbytným předpokladem pro zjištění důvodů, pro které příslušný správní orgán (zde magistrát odpůrce) neshledal naplnění kritérií stanovených v příloze č. 8 zákona o EIA. Tato kritéria přitom nejsou jednoznačně kvantifikovatelná, jejich vyhodnocení si vyžaduje poměrně komplexní úvahu a nutně podléhá v určité míře též správnímu uvážení. Jeho přezkum ze strany soudu si tak nutně vyžaduje, aby dotčený orgán své úvahy v předloženém stanovisku vyjevil.

[76] Na rozdíl od toho, co uvádí ve své kasační stížnosti osoba zúčastněná na řízení 4), soud ve správním soudnictví totiž není při přezkoumání podkladového stanoviska postupem podle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. oprávněn danou otázku posoudit prvotně sám, neboť by se tím zpronevěřil ústavní zásadě dělby moci ve státě. Zákonodárce v tomto případě vymezil pravomoc posuzovat vlivy koncepce na životní prostředí správnímu orgánu (výkonné moci) a soud ve vztahu ke správnosti a řádnosti tohoto posouzení zajišťuje v ústavním systému brzd a protivah pouze následnou kontrolu, nemá však sám (až na zvláštní případy stanovené zákonem) originární pravomoc se k takové otázce vyslovit jako první. Neuvede-li tedy správní orgán žádné důvody pro své stanovisko, správní soud nemá jinou možnost, než napadené opatření obecné povahy jakožto navazující správní akt zrušit pro nepřezkoumatelnost, aniž by se mohl k meritu otázky vyslovit.

[77] Tak tomu přitom je i v tomto případě, kdy odůvodnění sporného stanoviska zcela absentuje a kdy bližší (konkrétní) důvody nevyplynuly ani z potvrzujících stanovisek magistrátu odpůrce vydaných v dalším průběhu procesu přijetí napadeného opatření obecné povahy. Kritický nedostatek odůvodnění v tomto směru mohlo napravit zejména stanovisko ze dne 14. 9. 2011, které reagovalo na námitky a připomínky uplatněné v rámci veřejného projednání (jež brojily též proti nedostatečnému odůvodnění závěru zjišťovacího řízení), avšak tuto příležitost promarnilo, neboť zůstalo na naprosto nekonkrétní úrovni, když v textu převzatém odpůrcem pro účely vypořádání námitek a připomínek magistrát konstatoval, že „“ Z tohoto odůvodnění totiž není jakkoliv zřejmé např. to, jaké z možných vlivů v případě sporného záměru přicházely se zvážením a započtením veškerého potenciálu aktivit do úvahy, jak byla vyhodnocena jejich pravděpodobnost a závažnost a jakou roli v tomto posouzení hrál např. naznačovaný vliv již stávající koncepce, popř. zda bylo přihlédnuto i k riziku nepřípustného prohloubení již v tuto chvíli nežádoucího stavu v podobě překročení celkové přípustné míry zátěže území, jak se navrhovatelé snažili poukázat např. v souvislosti s emisemi škodlivých látek z dopravy.

[78] Za těchto okolností se tedy odpůrce neměl spokojit s obsahem předložených stanovisek a měl po dotčeném orgánu požadovat, třeba i nastíněním konkrétního rámce, k jakým námitkám či okruhům otázek se má podrobněji a zejména konkrétněji na půdorysu řešeného záměru vyslovit (srov. obdobně např. rozsudek městského soudu ze dne 4. 12. 2013, čj. 5 A 241/2011-69, č. 3018/2014 Sb. NSS). Neučinil-li tak, zůstala otázka, proč nebylo provedeno posouzení vlivů napadeného opatření obecné povahy, nezodpovězená a městský soud v takové situaci správně na základě návrhu uplatněného navrhovateli toto opatření obecné povahy zrušil pro nepřezkoumatelnost.

[79] Jen pro úplnost je třeba dodat, že z přehledu právní úpravy učiněného shora je současně patrno, že skutečnost, že změna územního plánu podléhá zjišťovacímu řízení, výslovně vyplývá z textu zákona. V takové situaci tedy nemohla být úspěšná ani námitka odpůrce, že městský soud tento závěr nijak neodůvodnil. Soud totiž není povinen vysvětlovat skutečnosti, které lze bez obtíží seznat z textu zákona, zejména pokud v tomto směru nepanoval žádný spor. Nesprávný není ani poukaz městského soudu na přímou aplikovatelnost čl. 3 odst. 7 směrnice SEA. Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že je zmíněna jen jako potenciální možnost, která by se uplatnila jen v případě, kdy by česká právní úprava výslovně povinnost odůvodnění negativního stanoviska ve zjišťovacím řízení nestanovila. Tento závěr je správný a nepřímo tak mj. i připomíná, že stávající právní úpravu je třeba v případě pochybností interpretovat v souladu s unijním právem ve prospěch povinnosti magistrátu stanovisko o posouzení vlivů na životní prostředí řádně odůvodnit.

[80] Rozsudek městského soudu vytýkající odpůrci chybějící odůvodnění neposuzování vlivu změny Z 2590/00 na životní prostředí Nejvyšší správní soud nepovažuje ani za „“ pro přepjatý formalismus. S ohledem na faktickou absenci odůvodnění ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu užitého přiměřeně dle § 174 odst. 1 správního řádu nelze v této věci aplikovat ani nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, který se navíc na rozdíl od této věci týkal odůvodnění rozhodnutí o námitkách vůči navrhovanému opatření obecné povahy, nikoli odůvodnění samotného opatření obecné povahy. O formalistickém přístupu k této otázce, jakož i o tom, jakou váhu posuzování vlivů na životní prostředí přikládá, naopak svědčí postoj osob zúčastněných na řízení 1) až 3) vyjádřený v kasační stížnosti, dle něhož zrušená změna musí znovu projít schvalovacím procesem „“. Přestože mají navrhovateli vytýkaná pochybení „“ procesní charakter, jejich možné hmotněprávní dopady nelze vyloučit, a to právě proto, že dané závazné stanovisko, resp. napadené opatření obecné povahy v této souvislosti postrádá odůvodnění. Je přitom zřejmé, že případné negativní ovlivnění životního prostředí, popř. nevhodné rozšíření zastavitelných ploch na rozsáhlém „“ území by představovalo zásah do práv navrhovatelů, popř. jimi reprezentované dotčené veřejnosti (srov. obdobný závěr k témuž opatření obecné povahy v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2016, čj. 10 As 221/2015-58).

[81] V těchto intencích je třeba též vnímat nepříliš vhodně formulovaný závěr městského soudu o tom, že odpůrce měl zdůvodnit, „“. Městský soud tuto větu vyslovil v návaznosti na závěr o nedostatečném odůvodnění vypořádání námitek uplatněných navrhovateli a v tomto kontextu lze odpůrci skutečně vytknout, že navrhovatelům nepředestřel odpovídající důvody, proč návrh územního plánu i přes namítanou nevhodnost či nepřijatelnost navrhovaného řešení přijal. Jinak je však pravdou, že řízení o přijetí územního plánu není řízením o žádosti (třebaže ustanovení § 44 či § 46 stavebního zákona hovoří o „“, zastupitelstvo obce není povinno na jeho podkladě rozhodnout o pořízení územního plánu – shodně viz např. Machačková, J. a kol.: . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013), takže zde není důvodu aplikovat § 37 správního řádu, na nějž nepřiléhavě odkazuje odpůrce. Ovšem pokud zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o pořízení změny územního plánu, bylo povinno územní plán komplexně posoudit z hlediska cílů a úkolů územního plánování a v návaznosti na to odůvodnit a zhodnotit možnost přijetí požadovaného záměru, tj. jeho akceptovatelnost z hlediska limitů stanovených právními předpisy a podmínkami v regulovaném území. V tomto směru by tedy bylo možné s požadavkem městského soudu souhlasit. Pokud však tímto nepříliš srozumitelným závěrem byla míněna povinnost odpůrce posoudit akceptovatelnost „“ na pořízení územního plánu, takový požadavek by nebyl správný, neboť vlastní usnesení zastupitelstva o pořízení územního plánu nemusí být jakkoliv odůvodněno a jako dílčí procesní úkon v prvotní fázi pořizování územního plánu se na výsledku řízení v podstatě ani nemá jak projevit. Proto není důvodu, aby se k tomuto úkonu při výkonu místní samosprávy blíže soud vyjadřoval, popř. odpůrce dokonce zavazoval, zda smí, či nesmí proces pořizování územního plánu vůbec zahájit. Předmětem soudního přezkumu je totiž až vlastní opatření obecné povahy, jakožto konečný výstup procesu. Usnesení o pořízení územního plánu v tomto procesu hraje pouhou iniciační roli a žádným způsobem nepředznamenává, zda k vydání opatření obecné povahy dojde, neboť právě až v procesu jeho pořizování se zpravidla z komunikace s dotčenými orgány a dotčenou veřejností ukáže, jaká rizika a problémy jsou se záměrem (jenž je navíc konkrétněji definován až ve fázi zadání územního plánu) spojeny.