Vydání 11/2020

[11] Pro rozsouzení dané kauzy je nejprve potřeba vyložit, jaké důsledky plynou z toho, že územní plán odpůrkyně označuje v hlavním (koordinačním) výkresu určité plochy jako stabilizované, zatímco jiné jako plochy změn. Ačkoliv podobné názvosloví se v různých územních plánech a v různých časových obdobích neužívá zcela jednotně, obecně platí, že v prvním případě má územní plán pouze zachycovat a způsob využití dané plochy, zatímco prostřednictvím návrhových ploch odpůrkyně určuje nové řešení (), tedy jak by měla být daná plocha v budoucnu využita, a to odlišně od dosavadního způsobu využití [viz § 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, vymezující pojem koordinační výkres]. Nutno podotknout, že návrhy budoucích změn funkčního využití ploch jsou hlavním cílem a smyslem územního plánování. Stávající stav, jenž má zůstat beze změn, zachycuje sice územní plán také, ale činí tak zejména proto, aby byly plánované změny zasazeny do kontextu celého řešeného sídla a aby bylo zřejmé, na co navazují a z čeho vycházejí.

[12] Odpůrkyně považuje stěžovatelův pozemek podle územního plánu za stabilizovanou plochu se stávající veřejnou zelení na veřejném prostranství a tento skutečný stav má zůstat beze změn. Pokud by stěžovatel s takovým využitím svého pozemku jako veřejného prostranství nesouhlasil, ale nezpochybňoval by fakt, že doposud takto využíván byl, nemohl by se svým návrhem na zrušení územního plánu uspět; Nejvyšší správní soud totiž již judikoval, že územní plán nemůže zasáhnout do práv dotčených osob, pokud pouze potvrzuje a nijak nemění skutečný stávající způsob využití pozemku (srov. rozsudky ze dne 19. května 2011, čj. 1 Ao 2/2011-17, ve věci a ze dne 8. února 2012, čj. 6 Ao 8/2011-74, ve věci , bod 30). To platí, i když je pořizován územní plán nový – i v tomto případě se skutečný stávající způsob využití pozemku nemění. Jinou by byla situace, v níž by šlo o převzetí regulace z dosavadního územního plánu (srov. odstavce [19] až [22] rozsudku 6 As 141/2019-64 z 28. srpna 2020 ve věci ), to však není náš případ.

[13] V nyní řešené kauze stěžovatel popírá, že by jeho pozemek v minulosti sloužil jako veřejné prostranství. Upozorňuje zejména na existenci oplocení, jež omezovalo, či snad dokonce znemožňovalo přístup veřejnosti na daný pozemek, a vedle toho poukazuje na celou řadu dalších skutečností, jež mají obecné užívání daného pozemku vylučovat a naopak podle stěžovatele svědčí o soukromoprávním režimu jeho užívání. Pokud by měl stěžovatel pravdu, pak by odpůrkyně do jeho práv vymezením veřejného prostranství zasáhla, neboť i v případě stabilizovaných ploch územní plán zpravidla stanovuje určitá omezení tak, aby se výstavba či jiné změny ve způsobu užívání pozemků vyžadující přivolení stavebního úřadu nedostávaly do rozporu se stávajícím, územním plánem fixovaným způsobem užívání dané plochy jako veřejného prostranství. Územní plán O. n. L. tak činí na str. 71 své textové části, kde stanovuje pro plochy ZV (veřejná prostranství – veřejná zeleň) přípustná využití hlavní a doplňková, stejně jako uvádí využití nepřípustná (ta zahrnují např. stavby a zařízení pro reklamu). Vymezení veřejného prostranství v územním plánu je tedy způsobilé do práv vlastníka pozemku citelně zasáhnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. března 2016, čj. 2 As 295/2015-83, ve věci ).

[14] Je proto nutné zabývat se tím, zda odpůrkyně neporušila zákon tím, že v územním plánu stanovila, že stěžovatelův pozemek spadá do stabilizované plochy veřejné zeleně a je stávajícím veřejným prostranstvím.

[15] Naprostá většina sporů týkajících se veřejného prostranství v územním plánu, jež Nejvyšší správní soud doposud řešil, se týkala návrhů nových veřejných prostranství na pozemcích, jež takto dosud využívány nebyly. Z rozsudků, na něž poukazoval stěžovatel, se pouze dva týkaly sporu o existenci veřejného prostranství zachyceného v územním plánu jako stávající stav, a nadto ještě šlo o dva rozsudky postupně vydané v jedné a téže kauze (rozsudky ze dne 12. prosince 2017, čj. 4 As 186/2017-41, ve věci Územní plán obce H a ze dne 24. května 2018, čj. 4 As 81/2018-57, ve věci ). Jejich podstatná odlišnost od nyní řešeného případu spočívala v tom, že tam stěžovatelé proti územnímu plánu a určení svého pozemku za veřejné prostranství brojili včasnými námitkami. Nebylo tedy žádných pochybností o tom, že správní soudy musí uplatněné žalobní body přezkoumat v plném rozsahu. Naproti tomu stěžovatel ani jeho právní předchůdce (Česká obec sokolská, od níž pozemek nabyl ve veřejné dražbě) proti návrhu územního plánu námitky neuplatnili, resp. stěžovatel tak učinil opožděně. Odpůrkyně se tudíž ve stanovené lhůtě nedozvěděla právem předvídaným způsobem o tom, že vlastník pozemku s údajnou existencí stávajícího veřejného prostranství na svém pozemku nesouhlasí.

[16] V této souvislosti je potřeba nejprve vyjasnit, zda je možné právní pasivitu České obce sokolské přičítat stěžovateli. Stěžovatel totiž nabyl pozemek do vlastnictví až po uplynutí lhůty pro podání námitek proti územnímu plánu. Z judikatury Nejvyššího správního soudu nicméně vyplývá jednoznačný závěr, že důsledky pasivity právního předchůdce na jeho nástupce plně dopadají (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. listopadu 2014, čj. 7 As 186/2014-49, ve věci ). Nadto mezi stranami není sporné, že v dražební vyhlášce byla obsažena i informace o přípravě nového územního plánu, jenž by měl začít platit na podzim 2017, přičemž dražený pozemek je v něm určen jako veřejné prostranství – veřejná zeleň. Jestliže tedy Česká obec sokolská měla možnost námitky včas uplatnit a o své vůli tak neučinila, má se věc tak, jako by příležitost bránit se proti návrhu územního plánu promeškal sám stěžovatel.

[17] Otázkou poté zůstává, jaké důsledky by měla tato skutečnost mít pro rozhodnutí soudu o podaném návrhu. Pokud by se jednalo o plochu návrhovou, tedy měnící současný způsob využití, byla by odpověď vcelku nasnadě. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že pokud byl navrhovatel v procesu přijímání opatření obecné povahy pasivní, a poté je navrhuje zrušit, značně to omezuje rozsah soudního přezkumu (aktuálně viz rozsudek čj. 6 As 270/2019-38 z 21. srpna 2020 ve věci a mnohé další tam přehledně uvedené). Soud v takovém případě nezkoumá, zda je omezení plynoucí z přijaté právní regulace přiměřené (proporcionální); žalobní námitky neproporcionality zásahu do vlastnického práva v takových případech nebudou úspěšné (což plyne, jak shrnul Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku, ze stávající zákonné koncepce správního soudnictví, resp. správně soudního přezkumu opatření obecné povahy, která se opírá o princip subsidiarity soudní ochrany, jež má nastoupit až po vyčerpání řádných opravných prostředků uvnitř veřejné správy ve smyslu § 5 s. ř. s.). Jiná porušení práva pak mohou vést ke zrušení napadeného opatření obecné povahy pouze tehdy, pokud se jedná o porušení kogentních procesních či hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Typicky se jedná o procesní vady, jež stěžovateli znemožnily podat včas námitky, a o vady obsahu, jež měla obec odhalit sama z úřední povinnosti, např. rozpor územního plánu s klíčovými ustanoveními právních předpisů na ochranu životního prostředí.

[18] V nyní posuzovaném případě je však situace odlišná v tom, že územní plán nestanovuje změnu stávajícího způsobu využití, nýbrž označuje veřejné prostranství na stěžovatelově pozemku za již existující, tedy za stávající skutečnost, z níž územní plán jen vychází. Stěžovatel nebrojí proti tomu, že nově zavedená právní regulace je nezákonná či nepřiměřená, nýbrž vytýká odpůrkyni, že nesprávně tvrdí, resp. že nedostatečně zjistila skutečný (stávající) stav v území. Stavební zákon přitom ukládá pořizovateli územního plánu povinnost vycházet mimo jiné z územně analytických podkladů, které popisují stav území (srov. § 25 a § 47 odst. 1 a 2 stavebního zákona). Současně se i zde, při územně plánovací činnosti, uplatní zásada materiální pravdy, tedy požadavek, aby správní orgán postupoval tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu). Správní soud proto musí být k žalobní námitce oprávněn přezkoumat přinejmenším dodržení těchto pravidla, neboť jde o otázku zákonnosti.

[19] Podle Nejvyššího správního soudu proto v těch případech, kde dotčená osoba nepodá proti návrhu územního plánu námitky, postačuje, že pořizovatel (resp. obec) vyšel při zachycení neměněného současného stavu (stabilizovaných ploch) z územně analytických podkladů, jež měl k dispozici, a z dalších závazných podkladů. Nedostal-li se s nimi do rozporu, nemusí mapové zachycení stabilizovaných ploch v textové části územního plánu nijak zvlášť zdůvodňovat, neboť úkolem odůvodnění územního plánu je především vysvětlit a obhájit navržené změny v území. Obhajobu svých skutkových závěrů, prostřednictvím níž vyvrací důvodnost výhrad navrhovatele, jež v procesu přípravy územního plánu nezazněly, může samozřejmě odpůrce formulovat až v řízení před soudem, typicky ve vyjádření k podanému návrhu na zrušení územního plánu. Tím spíše pak pořizovatel, resp. odpůrce v rámci přípravy územního plánu nemusí provádět dokazování, jestliže žádné námitky proti tomu, jak vymezil stabilizované plochy, neobdrží, a nemá tak v tomto směru pochybnosti o skutkovém stavu. Soudní přezkum územního plánu se v takovém případě k žalobní námitce omezí na kontrolu toho, zda se pořizovatel územního plánu neodchýlil od územně analytických podkladů, případně dalších závazných podkladů, které měl při přípravě územního plánu k dispozici, a zda určení stabilizovaných ploch v územním plánu není ve zcela zjevném a příkrém rozporu s realitou (tedy se skutkovým stavem). K tomu musí ovšem snést důkazy navrhovatel, chce-li závěr o stávajícím užívání sporného pozemku před soudem vyvrátit. Důkazní břemeno tak leží na navrhovateli, jenž zůstal v procesu přijímání územního plánu pasivní.

[20] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že pokud naopak dotčená osoba námitku včas podá, situace se obrací, jak vyplývá z výše citovaných rozsudků ve věcech a . Pořizovatel totiž musí již v rámci přípravy opatření obecné povahy odpovídajícím způsobem reagovat na zpochybnění skutkových zjištění, z nichž vycházel při zachycení současného stavu území v návrhu územního plánu. Jestliže je vznesená námitka a podložená, má pořizovatel v zásadě tři možnosti, jak dál postupovat. Za prvé, může dát námitce za pravdu. V takovém případě musí buďto změnit v návrhu územního plánu stávající funkční využití dané plochy (např. uzná, že plocha není veřejnou zelení, ale že jde ve skutečnosti o stabilizovanou plochu soukromé zahrady), nebo se může pokusit v územním plánu zachovat svůj původní záměr, ovšem v podobě návrhové plochy (např. ji označí jako budoucí veřejnou zeleň a odůvodní potřebnost navržené změny funkčního využití oproti současnému stavu). Za druhé, v rámci přípravy územního plánu lze doplnit podklady a provést dokazování, kterým pořizovatel námitku vyvrátí a obhájí přesvědčivě svůj závěr o dosavadním způsobu využití dané plochy. Ačkoliv není obvyklé, aby se v procesu přijímání opatření obecné povahy prováděly důkazy, odpůrkyně se mýlí, pokud to považuje za zcela vyloučené (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci , bod 33). Za třetí nelze vyloučit ani možnost odkázat dotčenou osobu na příslušné správní řízení, v němž může spor o stávající způsob využití daného pozemku řešit, je-li pro to v procesu přípravy územního plánu časový prostor. V daném případě by se jednalo o řízení o existenci veřejného prostranství podle § 142 správního řádu.

[21] Právě popsaný postup dovodil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku ve věci , v bodech 28 a 29, kde se jednalo o existenci účelové komunikace. Obdobně je možno vést řízení i o existenci jiných veřejných prostranství, kam spadá též veřejná zeleň (srov. Černín, K. Evidence veřejných prostranství v obci. , Bulletin 1/2018). Ve všech třech variantách se dotčená osoba dočká plného soudního přezkumu učiněných závěrů – ať již v rámci řízení o zrušení územního plánu, nebo v rámci řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí – přičemž to bude odpůrce, resp. žalovaný, kdo bude muset před soudem obhajovat existenci veřejného prostranství.

[22] Pokud nahlédneme popsanou optikou na nyní řešený případ, Nejvyšší správní soud nemá k postupu odpůrkyně ani krajského soudu výhrady. Stěžovatel (ani jeho právní předchůdce) nepodal proti návrhu územního plánu včas námitku. Jeho opožděně uplatněné výhrady nemohly aktivovat povinnost odpůrkyně provádět v rámci přípravy územního plánu dokazování ke stávajícímu způsobu využití stěžovatelova pozemku nebo proces přípravy přerušovat za účelem vyjasnění předběžné otázky ve správním řízení. Stěžovatel nevytýkal odpůrkyni v návrhu na zrušení územního plánu podaném ke krajskému soudu, že by snad označila sporný pozemek za veřejné prostranství v rozporu s podklady, které měla při přípravě územního plánu k dispozici. Učinil tak až v kasační stížnosti, kde předložil smlouvy mezi odpůrkyní a Českou obcí sokolskou, jež měly prokazovat soukromoprávní režim užívání daného pozemku, a prohlášení České obce sokolské, že obecné užívání svého pozemku neumožňovala. V kasačním řízení je však na uplatňování skutkových novot již pozdě (§ 109 odst. 5 s. ř. s.), proto také Nejvyšší správní soud nemohl vyhovět stěžovatelovu návrhu na provedení dokazování. Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud podotýká, že předložené smlouvy řeší nájemné pouze pro případ užití pozemku ke kulturním akcím, jež spadá pod zvláštní, nikoliv pod obecné užívání veřejného prostranství. Jeho veřejný charakter tedy tyto podklady samy o sobě nevylučují. (…)