Vydání 2/2022

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2021, čj. 10 As 139/2021-53)

Podstatou otázky řešené v této věci bylo, zda mohla obec v územním plánu podmíněně připustit výstavbu rodinných domů tím, že pozemek bude připojen na sítě elektrické energie a splaškovou kanalizaci a prostor místní příjezdové komunikace a její řešení bude odpovídat příslušné státní normě pro komunikace [§ 43 stavebního zákona.

Zastupitelstvo města Mníšek pod Brdy (odpůrce) rozhodlo dne 23. 6. 2011 o pořízení územního plánu a dne 19. 9. 2013 schválilo usnesením zadání územního plánu. Základní vizí budoucího rozvoje definovanou zadáním bylo , jež by se mělo ubránit tlaku na rychlou a urbanisticky nekvalitní obytnou i komerční zástavbu a jež by mělo doplnit chybějící či nevyhovující veřejnou infrastrukturu. Jako požadavky vyplývající z územně analytických podkladů byly mj. zmíněny potřeba prověřit možnosti změn užívání staveb pro rodinnou rekreaci na stavby pro bydlení se zajištěním odpovídající dopravní a technické infrastruktury, nutnost řešit znečištění povrchových vod odpadními vodami z chatových osad návrhem účinné likvidace odpadních vod a záměr prověřit možnosti zlepšení dopravní přístupnosti stávajících chatových osad. Jako požadavek vyplývající z připomínek veřejnosti, resp. vyjádření jiných než dotčených orgánů, bylo zmíněno podmínění rozvoje ploch pro bydlení odpovídajícím rozvojem veřejné infrastruktury (mj. dopravní a technické), a to i za případného využití nástrojů etapizace nebo územních rezerv.

Pro nynější věc je podstatné, že pozemky, které jsou nyní ve vlastnictví navrhovatelky (stěžovatelka), patřily na začátku přípravy územního plánu do kategorie ploch pouze pro rodinnou rekreaci, nikoli trvalé bydlení. V průběhu příprav územního plánu ale došlo ke změně a ve schváleném územním plánu se s nimi počítalo jako s plochami, které by mohly být za určitých podmínek k stavbě rodinných domů využity. Mimo to během níže detailně popsané přípravy územního plánu město několikrát vysvětlilo svůj postoj k využití lokality Pod Štítkem (který NSS zohlednil při vypořádání kasačních námitek v bodu [37] tohoto rozsudku).

Původní návrh územního plánu ze srpna 2014 zařazoval lokalitu Pod Štítkem (včetně pozemků, které jsou nyní ve vlastnictví stěžovatelky) do ploch staveb pro rodinnou rekreaci (RI). Takto návrh vymezil stávající plochy chat, které nemají potenciál přeměny na trvalé bydlení nebo se nachází v lokalitách nevhodných pro bydlení. V jiných místech města však již vymezil i plochy RX, u nichž textová část výroku umožňovala podmíněně přípustné využití shodné jako v plochách městského a příměstského bydlení v rodinných domech (BI) s výjimkou řadových domů za podmínky připojení na sítě elektrické energie, vodovod a kanalizaci, příjezdové komunikace o šířce minimálně 6,5 m v celé délce až k vjezdu na pozemek a minimální velikosti parcely 400 600 m2 odpovídající dané lokalitě.

K návrhu územního plánu, konkrétně ve vztahu k lokalitě Pod Štítkem, uplatňoval připomínky rovněž tehdejší vlastník územním plánem dotčených pozemků v této lokalitě (jde o pozemky, které jsou nyní ve vlastnictví stěžovatelky). Tehdejší vlastník nesouhlasil se změnou využití území na čistě rekreační funkci. Navrženou změnou by se významně snížila cena pozemků. Vlastník specifikoval, proč se charakteristiky lokality Pod Štítkem prakticky neliší od rozvojové plochy Z28, v níž je připuštěna zástavba rodinnými domy.

K připomínkám tehdejšího vlastníka dotčených pozemků bylo v (později schváleném) návrhu jejich vypořádání uvedeno, že „. […] […]. .“

Veřejné projednání se uskutečnilo dne 17. 10. 2017 a účastnil se jej i tehdejší vlastník dotčených pozemků (právní předchůdce stěžovatelky). Téhož dne uplatnil písemně námitky, v nichž zopakoval, že přeřazením dotčených pozemků ze stavebních na rekreační dochází k jejich znehodnocení, aniž by změna byla odůvodněna dostatečným veřejným zájmem. Odlehlost lokality není v dnešní době problém a je naopak výhodná pro kvalitní bydlení v přírodě. Elektrická energie je dostatečně dimenzována pro budoucí zástavbu, posílení místního rozvodu vody by nemělo být problematické, plyn není třeba a jediným problémem tak zůstává nezasíťování kanalizací, což však lze řešit individuálně. Řešení považoval za nekoncepční, jelikož v okolí dotčených pozemků je povolena výstavba rodinných domů, jemu však výstavba povolena nebyla ani na výjimku ze stavební uzávěry.

Návrh podstatně upraveného územního plánu z března 2019 zásadně rozšířil v lokalitě Pod Štítkem rozvojové plochy pro bydlení BI (Z29, Z114, Z116), nicméně to se nedotklo dotčených pozemků, jež zůstaly ve stabilizovaných plochách, tentokrát ale již plochách RX. Pro tyto plochy textová část výroku stanovila jako podmíněně přípustné využití stavbu izolovaných rodinných domů (kromě řadových) za podmínky připojení na sítě elektrické energie, vodovod a splaškovou kanalizaci, pokud prostor a řešení místní obslužné komunikace bude odpovídat podmínkám příslušné ČSN pro komunikace funkční skupiny C a za dodržení minimální velikosti stavební parcely, která byla pro dotčené pozemky stanovena na 800 m2. V popisu koncepce rozvoje návrh územního plánu uvádí, že v současných rekreačních plochách, které mají potenciál pro trvalé bydlení s ohledem na jejich polohu, dopravní dostupnost a další limity, je podmíněně přípustné využití pro obytnou zástavbu, avšak je nutno splnit požadavky, které zajistí dostatečně dimenzovaný příjezd, minimální velikost pozemku a připojení na technickou infrastrukturu. V pasáži věnované technické infrastruktuře se dále uvádí, že rozvojové plochy (včetně možnosti přeměny rekreačních ploch na bydlení) jsou podmíněny napojením na splaškovou kanalizační síť (stejně tak v pasáži věnované podmínkám plošného a prostorového uspořádání ploch s rozdílným způsobem využití, kde se uvádí, že u všech rozvojových ploch vyžadujících odkanalizování musí být v navazujících řízeních nejprve prokázáno, že kapacitně vyhovuje čistírna odpadních vod, jinak nelze výstavbu realizovat). Nová vodovodní a kanalizační síť pro rozvojové plochy bude realizována podle rozvoje města. V případě nenapojených rozvojových ploch je připuštěno zásobování vodou z individuálních studen.

Zastupitelstvo města Mníšek pod Brdy schválilo územní plán spolu s rozhodnutím o námitkách a vypořádáním stanovisek a připomínek usneseními ze dne 16. 12. 2019. Obsah územního plánu odpovídal tomu, jak byl rekapitulován v předchozím bodě; pro plochy RX se však již nevyžadovalo napojení pozemku na vodovod. V rozhodnutí o námitkách , jež připouští transformaci na bydlení za předpokladu splnění stanovených podmínek pro tento typ plochy. V souhrnném vypořádání připomínek se uvádí, že otázka přeměny chatové zástavby na plochy trvalého bydlení „.“ Přímo k sporné lokalitě Pod Štítkem se pak uvádí, že „.“

V textové části odůvodnění napadeného územního plánu lze v souvislosti se spornými regulativy nalézt v části C.10.15.7 konstatování, že v „.“

Stěžovatelčiny pozemky byly během přípravy územního plánu přesunuty z kategorie neumožňující umístění staveb rodinných domů do kategorie, která to umožňovala za splnění stanovených podmínek. Právě proti těmto podmínkám se ale stěžovatelka bránila u krajského soudu. Stěžovatelka podala jako vlastník dotčených nemovitostí návrh na zrušení části územního plánu, a to v rozsahu textové části výroku vymezující pro plochy rekreace se specifickým využitím (RX) podmínky pro umístění staveb rodinných domů spočívající 1) v připojení na sítě elektrické energie a splaškovou kanalizaci a 2) v tom, že prostor místní příjezdové komunikace a její řešení musí odpovídat příslušné ČSN pro komunikace funkční skupiny C, a konečně též 3) v podmínce charakteru zástavby pro stavby pro rodinnou rekreaci, podle níž se vyžaduje, aby byla „.“ (posledně uvedená podmínka není předmětem řízení před NSS).

Krajský soud návrh zamítl. V rozsudku především zdůraznil, že územní plán nesmí podmínit využití plochy napojením pozemku na vodovodní či kanalizační řád. V napadeném územním plánu však byla tato podmínka, tak jak ji stěžovatelka napadá, stanovena jen jako podmínka, za níž lze využít plochu RX podmíněně přípustným způsobem. Tato skutečnost měla přitom podle soudu zásadní význam. Na rozdíl od stanovení takové podmínky pro hlavní či přípustné využití ploch, kde k tomu město postrádá legální podklad, v případě podmíněně přípustného využití takový legální podklad lze nalézt právě v pojmu „podmíněné“ přípustnosti, jež vymezení určitých podmínek pořizovatelem, resp. obcí, nutně vyžaduje.

Stanovení koncepce zásobování určitého území vodou a elektřinou, jeho dopravní obsluhy i způsobu likvidace splaškových vod logicky souvisí s procesem územního plánování a má v územně plánovací dokumentaci své místo. Jak ovšem plyne zejména z vyhlášky č. 500/2006 Sb., konkrétně bodu I odst. 2 písm. c) přílohy č. 11, jedná se o podrobnost, k jejímuž stanovení je město oprávněno v zásadě až na úrovni regulačního plánu, jímž se již řeší podmínky využití území v podrobnostech jednotlivých parcel. Na druhou stranu v bodě I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. je jako náležitost územního plánu vymezeno i stanovení podmíněně přípustného využití ploch s rozdílným způsobem využití.

Soud dále uvedl, že nastavení parametrů podmíněně přípustného využití spočívajících v požadavku napojení na dopravní a technické sítě je stejně tak vhodné tam, kde dosavadní zkušenosti ukazují, že individuální variabilita takových řešení působí určité negativní dopady širšího charakteru. Takto např. napadený územní plán výslovně poukazuje na problém znečištění, který se projevuje v chatových lokalitách, jež nejsou napojeny na splaškovou kanalizaci. Jakkoliv příčinou takového znečištění mohou být jen někteří individuální uživatelé nemovitostí, kteří si neplní své povinnosti spojené s pravidelným vyvážením septiků k tomu oprávněnou osobou, s ohledem na společný jmenovatel těchto problémů v podobě chybějícího napojení na kanalizační síť může obec zcela legitimně považovat za potřebné předejít prohlubování takových problémů tím, že intenzivnější využití daného území (trvalé bydlení) podmíní právě předchozí realizací kanalizačního řádu a napojením zamýšlených staveb na něj, jež výhledově může daný ekologický problém odstranit.

K regulativu maximální půdorysné velikosti rekreačního objektu („“) krajský soud uvedl, že sice není úplně přesně formulován, výkladem územního plánu je však možno jeho význam vyložit.

Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Meze územního plánu jsou uvedeny v § 43 stavebního zákona. Územní plán nesmí obsahovat ustanovení, která by regulovala činnost v území nad rámec tohoto zákonného zmocnění. Jednou z oblastí, která nespadá do problematiky řešitelné územním plánem, jsou např. technické požadavky na výstavbu. Otázka napojení stavby na technickou a dopravní infrastrukturu se posuzuje až při vymezování pozemků a umisťování staveb na nich, nikoli při vymezování ploch v územních plánech. S tím souhlasil i krajský soud, který však zdůraznil, že technické podmínky připojení na technickou a dopravní infrastrukturu byly stanoveny „“. To má dle krajského soudu základ v bodě I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., kde se jako náležitost územního plánu uvádí též „.“ Stěžovatelka s takovým výkladem nesouhlasila a odkázala opětovně na text § 43 odst. 3 stavebního zákona, podle něhož územní plán nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu, ledaže tak řekne samo zastupitelstvo obce již v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu. Protože zastupitelstvo v zadání územního plánu neřeklo, že by územní plán měl obsahovat prvky regulačního plánu, platí, že územní plán prvky regulačního plánu obsahovat nesmí. Požadavek územního plánu na napojení stavby na síť elektrické energie a splaškovou kanalizaci stejně jako požadavek na konkrétní technické parametry provedení příjezdové místní komunikace jsou regulativy, které stanovují podmínky pro napojení staveb na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, a tedy jde o podmínky, které ve své podrobnosti náleží regulačnímu plánu.

Například ve vztahu k odkanalizování stavby připouští, že připojení stavby na kanalizaci je povinné, pokud je technicky možné a pokud je taková povinnost stanovena rozhodnutím obecního úřadu. Právo umožňuje několik možných řešení odkanalizování stavby (jímky, domácí čističky odpadních vod, připojení na kanalizační síť), vhodnost jednotlivých řešení závisí na konkrétních podmínkách v daném území. Tyto detaily nelze řešit již v územním plánu, ledaže by tento plán dle svého zadání mohl obsahovat prvky regulačního plánu. Krajský soud sice dospěl k opačnému závěru s odvoláním na vyhlášku č. 500/2006 Sb., stěžovatelka však zopakovala, že ze zákona nic takového neplyne. Vyhláška je podzákonným předpisem, nemůže rozšiřovat zákonem stanovené meze územního plánování. Pokud by snad tedy pravomoc města plynula v daném případě až z vyhlášky, neměly by soudy tuto vyhlášku vůbec použít, a to právě pro rozpor se stavebním zákonem. Je přece nerozhodné, v jaké části územního plánu byly podmínky napojení na technickou a dopravní infrastrukturu stanoveny, tedy zda v rámci hlavního, přípustného nebo podmíněně přípustného využití, neboť jde stále o stanovení podmínek v rámci územního plánu (bez prvků regulačního plánu). Opačný výklad stírá rozdíl mezi regulačním plánem a územním plánem.

Stěžovatelka proto shrnula, že město stanovením technických požadavků na stavby v části 1 a 2 překročilo rámec regulativů, které lze zahrnout do územního plánu. Proto jsou tyto části územního plánu nezákonné.

Město navrhlo zamítnutí kasační stížnosti. Upozornilo, že stěžovatelka nevznesla námitky, které byly jako důvody uvedeny v návrhu na zrušení opatření a které jsou rovněž základem odůvodnění kasační stížnosti. Město zdůraznilo, že územní plán má za úkol řešit koncepci technické infrastruktury (viz § 43 odst. 1 stavebního zákona a příloha č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.). Do této koncepce nepochybně patří rozhodnutí, které části města budou (a které případně nikoli) napojeny na centrální systém veřejné splaškové kanalizace, zakončený čističkou odpadních vod. Oblast zvaná Ve Štítku, kde se nacházejí pozemky stěžovatelky, je zařazena do území cílově určeného pro odvedení splaškových vod veřejnou splaškovou kanalizací. Tento systém zde doposud není vybudován. Městská kanalizace je přivedena na okraj souvislé obytné zástavby v ulici Řevnické, vzdálenost k pozemkům stěžovatelky je cca 900 m.

Celá koncepce rozvoje území Ve Štítku prodělala během procesu pořizování opatření složitý vývoj, jehož výsledkem je koncepce umírněného rozvoje nové obytné zástavby s podmínkou pořízení regulačního plánu „na žádost“ a s požadavky na plánovací smlouvu, která zajistí vybudování odpovídající veřejné infrastruktury, včetně napojení na systém splaškové kanalizace. Podmínka pořízení regulačního plánu a uzavření plánovací smlouvy však platí pro dosud nezastavěné části lokality Ve Štítku, nikoli pro stávající zástavbu. Stávající zástavba je zde tvořena výhradně rekreačními objekty na relativně velkých parcelách. Proto je tato zástavba zařazena do plochy typu RX – rekreace – se specifickým využitím. Specifičnost této rekreační zástavby spočívá v možnosti přeměny na obytnou funkci ve formě izolovaných rodinných domů za specifikovaných podmínek, které opatření uvádí v odstavci o podmíněné přípustnosti funkce bydlení v rodinných domech. Celková urbanistická koncepce, předpokládající rozvoj této části města, je založena na tom, že investoři zastavitelných obytných ploch zajistí pomocí nástrojů regulačního plánu a plánovací smlouvy zainvestování celého území potřebnou technickou a dopravní infrastrukturou převážně „na své náklady“. Tím umožní napojení na kvalitní infrastrukturu a plnohodnotnou přeměnu rekreační zástavby na obytnou i dosavadním vlastníkům rekreačních nemovitostí. Takový postup je plně v souladu s cíli územního plánování (§ 18 odst. 2 stavebního zákona), mezi kterými je dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území.

Lokalita Ve Štítku je rozvojovým územím města Mníšek pod Brdy, jehož technická infrastruktura musí být koncepčně řešena ve vazbě na celoměstskou infrastrukturu. Toto řešení je třeba dále technicky podrobně vymezit v regulačním plánu a investičně zajistit pomocí plánovací smlouvy. Pak nemůže platit tvrzení stěžovatelky, že územně plánovací dokumentace nikdy nemůže obsahovat požadavky na způsoby napojení nemovitostí na technickou infrastrukturu, konkrétně zde na dosud vzdálenou splaškovou kanalizaci. Jistě je možné tyto podmínky stanovit v případě regulačních plánů nahrazujících územní rozhodnutí. Rovněž také regulační plány „na žádost“, jejichž součástí jsou návrhy plánovací smlouvy, takové způsoby napojení a zajištění financování potřebné infrastruktury mohou stanovit.

Vzhledem k tomu, že příslušná ČSN není obecně závazná a na úrovni územního rozhodování tedy neplatí žádné nástroje k tomu, aby bylo možné zabránit realizaci rodinného domu s problematickou dopravní dostupností (snad s výjimkou vyjádření hasičů), byla do územního plánu zařazena tato napadená podmínka. Město zdůrazňuje, že tato podmínka nečiní nic jiného, než že pro případy transformace stávající rekreační zástavby na obytnou činí závaznou příslušnou technickou normu. Stavební úřad a úřad územního plánování tak dostává do ruky nástroj, kterým jinak nedisponuje v zájmu zajištění elementární kvality připojení obytné zástavby na dopravní infrastrukturu. Oprávněnost použití takové podmínky lze opřít o cíle a úkoly územního plánování stanovené stavebním zákonem, např. o § 18 odst. 2 a o § 19 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, a dále o priority vyplývající z Politiky územního rozvoje ČR a Zásad územního rozvoje Středočeského kraje.

Stěžovatelka na vyjádření města reagovala replikou. Předně upozornila, že pro zrušení částí opatření z důvodu jejich nezákonnosti způsobené rozporem s hmotněprávní úpravou není v žádném případě nutné předchozí vznesení jakýchkoli námitek. Proto soudu nic nebrání napadené opatření zrušit. Stěžovatelka se ohradila též proti argumentaci města, že „.“ To stěžovatelka nikdy netvrdila, ba naopak uváděla v rámci svých podání nástroje, kterými mohly být podmínky obsažené v napadaných částech opatření upraveny. Stěžovatelka zopakovala, že postup města byl v rozporu se zákonem, dle něhož je úkolem územního plánu řešení urbanistické koncepce a prostorového uspořádání území, nikoli stanovování podrobných technických požadavků na výstavbu. Takovéto požadavky jsou řešeny technickými předpisy (stavebním zákonem, zákonem o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu apod.), a ne územním plánem.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.