Vydání 9/2018

[27] Před vlastním věcným projednáním kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval její přípustností. Nelze totiž přehlédnout, že kasační stížnost podal navrhovatel, k jehož návrhu byla část napadeného opatření obecné povahy (územního plánu) zrušena. by se tedy mohlo jednat o situaci, kdy procesně úspěšný účastník v řízení před krajským soudem napadá soudní rozhodnutí toliko pro jeho odůvodnění. Taková kasační stížnost je nepřípustná (viz § 104 odst. 2 s. ř. s.). Pokud ovšem stěžovatel tvrdí, že krajský soud měl o jeho návrhu rozhodnout jinak, nejde o kasační stížnost nepřípustnou (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, č. 3321/2016 Sb. NSS). Právě o takový případ se jedná i v dané věci, neboť stěžovatel se u krajského soudu domáhal zrušení územního plánu obce v širším rozsahu, než v jakém byl napadeným rozsudkem zrušen; kasační stížnost je proto přípustná. V této souvislosti nicméně Nejvyšší správní soud zjistil, že krajský soud svým výrokem nerozhodl o celém předmětu řízení, neboť jen zrušil část napadeného územního plánu, aniž by návrh ve zbytku zamítl. Již tato skutečnost bez dalšího zakládá vadu řízení, která měla vliv na zákonnost napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].

[28] se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje s argumentací stěžovatele. Krajský soud při vypořádání námitky poukazující na absenci podmínek pro přípustné využití některých (blíže označených) ploch vycházel (stručně řečeno) z premisy, že tyto plochy jsou v grafické části vedeny jako plochy stávající, jejichž využití zůstane územním plánem nedotčeno, a nejde tedy o plochy s rozdílným způsobem využití; pouze u ploch, kde má územním plánem dojít k jejich rozdílnému využití oproti stávajícímu stavu, ukládají právní předpisy zpracovateli územního plánu povinnost stanovit podmínky jejich využití. Tato je nesprávná.

[29] Stěžovatel přiléhavě namítá, že krajský soud nesprávně vyložil pojem „“, v důsledku čehož dospěl k nesprávným závěrům. Lze zcela přisvědčit navrhovateli, že vyhláška č. 501/2006 Sb. tento pojem užívá jako legislativní zkratku, stanoví-li v § 3 odst. 2 písm. a) větě před středníkem, že „“. se tedy rozumí fakt, že řešených územním plánem musí být stanoven způsob jejich využití, přičemž tento způsob bude různý. Tyto plochy tedy pokrývají beze zbytku celé řešené území; nejde jen o plochy, kde v důsledku nové územně plánovací dokumentace dochází ke změně či redefinování jejich dosavadního využití, jak nesprávně dovodil krajský soud. Každé ploše řešené územním plánem tak musí být přiřazen některý ze způsobu využití uvedených v § 4 až § 19 vyhlášky č. 501/2006 Sb. (nejde-li o výjimku předpokládanou v § 3 odst. 4 větě druhé vyhlášky), bez ohledu na to, o jakou plochu jde. V textové části územního plánu se pak u těchto ploch obligatorně stanoví podmínky se stanovením hlavního (lze-li jej stanovit), přípustného, podmínečně přípustného a nepřípustného účelu využití [Příloha č. 7, bod I. 1. písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb.].

[30] Z vyložených důvodů tedy neobstojí názor krajského soudu, že ploch rozporovaných navrhovatelem, jejichž využití zůstává shodné, se nový územní plán nedotkne. Územní plán se pořizuje vždy pro celé území obce (§ 43 odst. 4 stavebního zákona), a dotýká se tak všech ploch, bez ohledu na to, zda u nich dochází k nějaké změně z pohledu jejich funkčního využití. V této souvislosti nelze přijmout ani argumentaci krajského soudu, uvádí-li, že vymezení podmínek využití je nadbytečné u těch ploch, u kterých druh pozemku uvedený v katastru nemovitostí odpovídá druhu plochy, do které byly územním plánem zahrnuty. Tato argumentace se míjí s podstatou sporné otázky, neboť, jak již bylo výše uvedeno: (i) všechny plochy řešené územním plánem jsou považovány , přičemž (ii) u všech těchto ploch musí být textovou částí územního plánu stanoveny podmínky jejich využití, s uvedením hlavního, přípustného a nepřípustného využití.

[31] Lze tedy k této kasační námitce uzavřít, že krajský soud pochybil, pokud dovodil, že neobsahuje-li textová část územního plánu definici podmínek využití stávajících ploch (tedy ploch, u nichž není požadována změna jejich funkčního určení), není takový stav v rozporu s požadavky právních předpisů.

[32] Pokud jde o, kde stěžovatel vytýká krajskému soudu nedostatečné vypořádání jeho námitek mířících ke způsobu vymezení přípustného využití zemědělských ploch v předmětném územním plánu, zde je třeba odlišit argumentaci namítající deficity textové části územního plánu a argumentaci směřující proti absenci zdůvodnění přijatého řešení.

[33] Nejvyšší správní soud se shoduje s názorem krajského soudu, který dovodil, že způsob, jakým byly v textové části územního plánu (pod bodem F, na s. 16) stanoveny podmínky využití zemědělských ploch, není v rozporu s požadavky stavebního zákona ani předpisů jej provádějících. Tento způsob (zrekapitulovaný na s. 11 odůvodnění rozsudku) nikterak nekoliduje s definicí zemědělské plochy uvedené v § 14 vyhlášky č. 501/2006 Sb., dle které se „[z] “ (odst. 1) „ “ (odst. 2). Zcela přiléhavý je též odkaz krajského soudu na základní pravidlo stanovování ploch s rozdílným způsobem využití uvedené v § 3 odst. 3 citované vyhlášky (reflektující obecně deklarované cíle a úkoly územního plánování v § 18 a § 19 stavebního zákona), kterým je . Stanovil-li tedy územní plán na zemědělských plochách určitá omezení (přípustné, podmínečně přípustné a nepřípustné využití), jde nepochybně o výsledek koordinace způsobu využití těchto ploch s jinými typy využití, stanovenými pro jiné pozemky. Není přitom úkolem soudů „[právními předpisy a judikaturou stanovených]“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS).

[34] Namítá-li stěžovatel, že v textové části územního plánu nejsou stanoveny konkrétní podmínky, na jejichž základě by bylo možné posoudit, zda je konkrétní záměr na zemědělských plochách podmínečně přípustný, je nutno konstatovat, že právní úprava nic takového nepředpokládá. Ostatně ani sám stěžovatel neuvádí, o jaké ustanovení právního předpisu svůj požadavek opírá. Bude-li stěžovatel v budoucnu chtít realizovat činnosti uvedené v územním plánu jako podmínečně přípustné, bude jejich soulad s územním plánem posuzován vždy se zřetelem na koordinaci cílů a úkolů územního plánování v dané lokalitě, které nepovede ke zhoršení kvality prostředí a hodnoty území (§ 20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb.).

[35] Co se týče té části předmětné kasační námitky, kde stěžovatel namítá absenci zdůvodnění, na základě čeho došlo územním plánem k omezení chovu hospodářských zvířat na zemědělských plochách a na základě jakých specifických potřeb omezil realizaci zázemí pro zemědělskou techniku nebo technickou a dopravní infrastrukturu, zde je nutno stěžovatele upozornit, že tyto důvody odpůrce sdělil (či spíše měl sdělit) v rozhodnutí, kterým vypořádal stěžovatelem vznesené totožné námitky v rámci projednávání územního plánu (odůvodnění opatření obecné povahy, část J. bod 2. VI.). Vzhledem k tomu, že zdůvodnění tohoto postupu shledal krajský soud jako nepřezkoumatelné, rozhodnutí o těchto námitkách (tvořící součást odůvodnění opatření obecné povahy - § 172 odst. 5 správního řádu) napadeným rozsudkem zrušil. Výtky navrhovatele proti postupu krajského soudu jsou tak i v tomto ohledu nedůvodné. (…)

[40] Co se týče , Nejvyšší správní soud v zásadě souhlasí s tím, jak příslušnou námitku, uvedenou pod bodem 6. návrhu, krajský soud uchopil. Stěžovatel zde výslovně namítal, že v opatření obecné povahy není proces schvalování územního plánu popsán dostatečně (konkrétně, že z něj není především patrné, zda a kdy měly dotčené orgány možnost uplatnit své námitky a připomínky, případně za jakých okolností měli tuto možnost vlastníci pozemků, včetně navrhovatele). Takto formulovaná námitka jasně směřuje ke kvalitě odůvodnění přijatého opatření obecné povahy, jak dovodil krajský soud.

[41] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem krajského soudu, dle kterého vyhláška č. 500/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012) v příloze č. 7, bodě II. 1. (na niž odkazuje § 13 odst. 1) neuvádí jako součást textové části odůvodnění územního plánu popis průběhu přijímání (schvalování) územního plánu; tento popis není předjímán ani v § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona, na které vyhláška v citované příloze rovněž (pokud jde o náležitosti této části územního plánu) odkazuje. Stěžovatel nicméně takovou povinnost dovozuje z § 173 odst. 1 a § 174 odst. 1 správního řádu. Této argumentaci lze přisvědčit potud, že i opatření obecné povahy musí být odůvodněno, a to způsobem, ze kterého budou zřejmé „“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS). V zásadě lze tedy na odůvodnění opatření obecné povahy přiměřeně vztáhnout požadavky vyplývající z § 68 odst. 3 správního řádu způsobem, který zajistí jeho přezkoumatelnost, coby obecný požadavek na kvalitu správních aktů (srov. rozsudek tohoto soudu ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ao 6/2011-87, č. 2741/2013 Sb. NSS). Pro nyní posuzovanou věc je přitom podstatné, že stěžovatel ve svém návrhu výslovně (s výjimkou dále uvedenou) namítal absenci popisu procesu schvalování územního plánu v odůvodnění napadeného opatření. Z § 68 odst. 3 správního řádu nicméně obdobný požadavek (shrnutí průběhu předcházejícího řízení) na odůvodnění správního rozhodnutí nevyplývá; nelze tedy ani jeho přiměřenou aplikací dospět k závěru, že by stěžovatelem požadované informace měly být součástí opatření obecné povahy. Stěžovatel přitom až v kasační stížnosti svou argumentaci rozšířil tak, že z odůvodnění územního plánu musí být patrné, na základě jakých stanovisek dotčených orgánů státní správy se pořizovatel uchýlil k přijatému řešení. Tento požadavek lze považovat za oprávněný, nicméně v této podobě součástí návrhu na zrušení části předmětného opatření obecné povahy nebyl, a nelze tak krajskému soudu vytýkat, že se k němu nevyjádřil (k tomu srov. § 101b odst. 2 s. ř. s. a § 101d odst. 1 s. ř. s.).

[42] Pokud jde o stěžovatelem vyjádřené pochyby o tom, zda byly dotčené orgány státní správy seznámeny s některými konkrétně poukazovanými skutečnostmi, zde lze stěžovateli přisvědčit v tom, že tato argumentace v návrhu na zrušení části předmětného územního plánu již výslovně nemíří ke kvalitě odůvodnění předmětného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud nicméně takto formulovanou námitku nepovažuje za věcně projednatelnou pro její nedostatečnou určitost. Stěžovatel zde vychází ze spekulativního předpokladu, dle kterého by tyto orgány uplatnily proti konkrétním částem územního plánu námitky, byly-li by s ním řádně seznámeny; pokud tedy námitky neuplatnily, indikuje to vady v procesním postupu pořizovatele územního plánu. Obecný apel na krajský soud, aby na základě těchto indicií přezkoumal zákonnost procesního postupu odpůrce, tak nemůže jako projednatelná námitka obstát.

[43] Uvedené nicméně neplatí pro tu část argumentace stěžovatele, kde namítal, že z obsahu spisového materiálu není zřejmé, zda byl krajskému úřadu předán návrh územního plánu k jeho posouzení ve smyslu § 51 stavebního zákona. Zde jde o jasně vymezenou výhradu, zpochybňující dodržení zákonem vyžadovaného postupu, která nesměřuje ke kvalitě odůvodnění napadeného opatření. Pokud krajský soud tuto dílčí námitku nevypořádal, zatížil tím své rozhodnutí vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jím vydaného rozsudku.

[44] stěžovatele namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nevypořádání bodu 3 jeho návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Předmětná námitka (uvedená na s. 9 až 14 návrhu) se totiž plně upíná ke způsobu, jakým odpůrce vypořádal v odůvodnění opatření obecné povahy jeho námitky I. až IV. Krajský soud přitom svým rozsudkem celou část tohoto odůvodnění (část J. bod 2. I. až VIII.) zrušil. Fakticky tedy zrušil všechna rozhodnutí odpůrce o námitkách stěžovatele (§ 172 odst. 5 věta pátá správního řádu), a to pro nepřezkoumatelnost. Za této situace je povinností odpůrce o těchto námitkách znovu rozhodnout, přičemž tato nově vydaná rozhodnutí jsou rovněž soudně přezkoumatelná na principu generální přezkumné , neboť splňují pojmové znaky soudně přezkoumatelného správního rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Sluší se dodat, že ruší-li soud správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost, je tím vyloučeno, aby se sám k podstatě řešené otázky vyjadřoval. Úkolem správních soudů je posuzovat zákonnost správních aktů veřejné správy ( opatření obecné povahy), nikoliv nahrazovat absentující úvahy správních orgánů; tyto úvahy musí primárně učinit správní orgány, přičemž soudy následně přezkoumají jejich soulad se zákonem. Pokud tedy krajský soud ustal na tom, že zrušil stěžovatelem namítaná rozhodnutí o jeho námitkách pro nepřezkoumatelnost, aniž by se vyjádřil k podstatě řešeného problému, nelze mu z hlediska procesního postupu ničeho vytýkat. (…)