Vydání 1/2013

(...)

[65] Otázku náležitostí rozhodnutí o námitkách (§ 68 odst. 3 správního řádu) již Nejvyšší správní soud řešil. Např. v rozsudku ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS) vyslovil, že Zajisté nelze vždy očekávat, že každá námitka bude vypořádána vyčerpávajícím způsobem a do nejmenších podrobností. Přesto však musí být vždy jasně seznatelné, proč ji správní orgán považuje za nedůvodnou; je povinen se zabývat - třeba i stručně - všemi jejími součástmi.

[66] V nyní řešené věci vypořádání námitek ani jeden z těchto požadavků nesplňuje, protože věcně lze považovat za odůvodnění pouze jednu větu (""). Ta je tak obecná, že z ní nelze zjistit konkrétní důvody pro neakceptování námitky. Navrhovatelky v průběhu pořizování opatření obecné povahy podaly zcela konkrétní námitku k návrhu změny územního plánu, která rozsáhle vysvětlovala důvody nesouhlasu s napadeným opatřením obecné povahy. Odpůrce na ni sice reagoval, ale nedostatečným způsobem, protože neuvedl důvody, pro něž námitce nevyhověl. Odpůrce byl povinen kvalifikovaným způsobem své jednání zdůvodnit. To neučinil.

[67] Soud se dále zabýval odůvodněním opatření obecné povahy a zjistil, že ani ono není ve vytýkaných směrech přezkoumatelné. Soud již v předchozích rozhodnutích vyslovil, že "[i] " (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS). Podle § 173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický obsah je blíže určován řadou ustanovení (např. z § 172 odst. 4 správního řádu plyne, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy musí vypořádat s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172 odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění; podle § 60 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 pak odůvodnění opatření obecné povahy, jímž se vymezuje zastavěné území, vždy obsahuje i vyhodnocení souladu s § 58 odst. 1 a 2 téhož zákona). Z § 68 odst. 3 užitého přiměřeně dle § 174 odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že v odůvodnění opatření obecné povahy nesmí chybět základní obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí.

[68] Soud si je vědom, že územní plán hl. m. Prahy zasahuje značně rozsáhlé území; obecně je tedy možné akceptovat, že míra konkrétnosti odůvodnění změny územního plánu hlavního města (především změny rozsáhlé) může být nižší, než v malých obcích. Tato skutečnost ale nemůže ospravedlnit vypuštění konkrétních důvodů pro změnu územního plánu. Odpůrce v odůvodnění změny Z 1201/07 pouze uvedl, že "". Takové zdůvodnění nestačí. Odpůrce nijak nerozvedl, proč žádost akceptoval a považoval ji za důvodnou. Sama žádost nemůže být jedinou skutečností (tím méně postačujícím argumentem), na jejímž základě bude přijata změna, která omezuje městskou zeleň a protiřečí tedy koncepci stanovené zásadami územního rozvoje.

[69] Odpůrce namítal, že opatření obecné povahy není rozhodnutím, a proto se na něj § 68 odst. 3 správního řádu nevztahuje. K této námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že pouhý fakt, že opatření obecné povahy není rozhodnutím, nemůže vést k závěru, že odůvodnění opatření obecné povahy nemusí splňovat požadavky správního řádu, jejichž účelem je přezkoumatelnost správních aktů a možnost zjistit, proč správní orgán určitý úkon učinil. Námitka odpůrce i s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu není důvodná.

[70] Odpůrce v odůvodnění změny Z 1201/07 nevysvětlil, proč považuje změnu nezastavitelného území na území zastavitelné za účelnou. Lze souhlasit s odpůrcem, že navrhovatelky nemohou očekávat, že okolí jejich nemovitostí zůstane neměnné. Navrhovatelky by ale měly z opatření obecné povahy zjistit, z jakého důvodu považuje odpůrce změnu funkce pozemku z důvodu stavby jediného bytového domu za vhodnou.

[71] Nejvyšší správní soud se s touto námitkou navrhovatelek ztotožnil a považoval ji za důvodnou. Odůvodnění rozhodnutí o námitce, tak i samotné odůvodnění opatření obecné povahy má zásadní deficity. Napadené opatření obecné povahy je proto v této části nepřezkoumatelné.

[72] Navrhovatelky dále namítaly, že odpůrce neposoudil, zda je změna Z 1201/07 v souladu se zásadami územního rozvoje.

[73] Smyslem a cílem územního plánování (srov. k tomu § 18 a násl. stavebního zákona z roku 2006) je komplexní řešení funkčního využití území a vytváření předpokladů k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot území, zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek. Konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech určuje politika územního rozvoje, tu dále rozvíjejí na území kraje zásady územního rozvoje, které nesmí být s politikou územního rozvoje v rozporu. Územní plán koncepce uvedené v zásadách územního rozvoje dále rozvíjí s ohledem na skutečné potřeby daného území. Při respektování těchto pravidel konkretizují zásady územního rozvoje koncepci uvedenou v politice územního rozvoje a územní plán koncepci uvedenou v zásadách. Vzniká tak komplexní systém, který vede k jednotnému rozvoji území. V případě, že by se zpracovatelé územních plánů od této koncepce odchýlili, došlo by k narušení systému jako celku, proto by k tomuto jednání měly vést konkrétní důvody, které by pořizovatel územního plánu měl vysvětlit.

[74] Zásady územního rozvoje jako územně plánovací dokumentace upravují podle § 36 stavebního zákona z roku 2006 základní požadavky na hospodárné a účelné uspořádání území kraje. Na jejich základě se stanoví koncepce pro dané území, které musí obce respektovat při tvorbě územních plánů. Zásady územního rozvoje zasahují velké území, proto není možné vyžadovat, aby se zabývaly jednotlivými oblastmi podrobně. Závěry uvedené v zásadách územního rozvoje však lze chápat jako obecná pravidla, které musí obce dodržovat, a pokud se chtějí od jednotné koncepce pro celé území odchýlit, měly by tuto změnu dostatečně odůvodnit.

[75] Zásady územního rozvoje stanovují cíl "", dále "" a "". Tyto zásady jsou sice obecné, ale jedná se o ucelenou koncepci pro hl. m. Prahu, která má zajistit vhodný vývoj území jako celku. Odpůrce měl proto pravidla stanovená zásadami - ač obecná - respektovat a v případě, že považoval za nutné se od nich odchýlit, měl toto jednání podložit věcně i formálně logicky správnou argumentací, opírající se o konkrétní skutečnosti.

[76] Změnou Z 1201/07 došlo k významnému - lhostejno zda lokálnímu - zásahu do systému zeleně. Je samozřejmé, že území - a právě území velkého města - se vyvíjí s nepopíratelnou dynamikou; není nezměnitelné a musí reagovat na potřeby občanů obce. Posuzovaná změna Z 1201/07 se týká pouze jednoho pozemku. Nejde tedy o koncepční urbanistické pojetí celé lokality, kterou by vyvolaly nové skutečnosti, nejde také o provádění zamýšleného rozvoje (ať intenzivního či extenzivního) městské části. V daném území není a nebyla plánována rozsáhlá oblast určená pro bydlení, aby uspokojila potřeby občanů (i ty by musely být řádně konkretizovány a doloženy), nejedná se o stavbu občanské vybavenosti, ani o doplnění současného stavu. Předmětem změny Z 1201/07 je pouze jeden pozemek, na němž má být vybudován nový bytový dům "". V případě, že odpůrce považoval za nutné, aby stavba - zcela mimo celkovou koncepci zeleně uvedenou v zásadách územního rozvoje - byla postavena, a z toho důvodu bylo nutné změnit nezastavitelné území na zastavitelné, měl tuto skutečnost pečlivě zdůvodnit.

[77] Odpůrce jednal v rozporu s obecně stanovenými zásadami uvedenými v zásadách územního rozvoje. Pokud si této skutečnosti nebyl vědom, navrhovatelky jej na ni upozornily v námitkách. Bylo na odpůrci, aby změnu Z 1201/07 obhájil ve vypořádání námitek a v odůvodnění změny územního plánu a racionálně vysvětlil, co jej k této změně vedlo. Neučinil tak a pouze obecně uvedl, že "". Toto vypořádání je také vnitřně rozporné, protože samy zásady územního rozvoje stanoví, že systém zeleně je nutné rozvíjet. Tvrzení odpůrce v odůvodnění rozhodnutí o námitce se tak dostalo do přímého rozporu se zásadami územního rozvoje.

[78] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že námitka navrhovatelek je důvodná.

[79] Podle § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 lze další zastavitelné plochy změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.

[80] Ministerstvo pro místní rozvoj, Ústav územního rozvoje, zpracovalo v srpnu 2008 metodický pokyn (http://www.uur.cz/images/ konzultacnistredisko/MetodickeNavody/ZU/ZU_Rozbor PotrebyPloch_20080901.pdf).

[81] V bodě 4 metodiky je uvedeno, že požadavky uplatňované dotčenými orgány, krajským úřadem a připomínky veřejnosti k zadání budou jedním z ukazatelů, zda je potřeba nových ploch reálná. Součástí odůvodnění návrhu změny územního plánu by mělo být "". Podle metodiky je ve vyhodnocení nutno porovnávat vždy nabídku a poptávku zastavitelných ploch pro jeden účel. Například dostatek vymezených zastavitelných ploch pro výrobu nemůže být důvodem nevymezení nových zastavitelných ploch např. pro bydlení, pokud odborný odhad prokáže jejich potřebu při zohlednění předpokládaného demografického vývoje, průzkumu rozsahu nechtěného soužití, předpokládaného reálného zájmu investorů atd. U velkých měst je nutno zohledňovat i potřeby místních částí. Dostatek ploch pro občanské vybavení na severu území ještě neznamená, že zastavitelných ploch, vymezených k tomuto účelu na jihu, je dostatek.

[82] Nejvyšší správní soud nepopírá, že vymezení nových zastavitelných ploch je oprávněním obce, která změnou územního plánu reaguje na aktuální situaci v daném území. Vždy je ale nutné, aby obec tyto změny a vymezení nových zastavitelných ploch zdůvodnila, což odpůrce neučinil. Odpůrce odkazuje na přílohu č. 4 k odůvodnění změny územního plánu: ve smyslu § 55 stavebního zákona z roku 2006 pro změnu vlny 07. Tento dokument je dle názoru Nejvyššího správního soudu nedostatečný a pouze formálně naplňuje podmínky stanovené § 55 odst. 3 citovaného zákona.

[83] Odpůrce měl podrobně odůvodnit, jaké zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity, z jakých důvodů je nelze k nové výstavbě použít. Odpůrce však pouze obecně konstatoval, že "". Pouhé znevýhodnění investorů nemá soud za dostatečný důvod pro to, aby byla narušena jednotná koncepce zásad územního rozvoje a docházelo libovolně ke změnám v nezastavitelných územích.

[84] Povinností odpůrce tedy bylo u všech pozemků, u kterých došlo ke změně z nezastavitelných na zastavitelné, podrobně vysvětlit, proč se právě tyto pozemky jeví jako vhodná náhrada za nevyužité pozemky. Odpůrce tak neučinil; jeho tvrzení v příloze č. 4 jsou neurčitá, chybí část zabývající se tím, jaké nezastavitelné plochy jsou v územním plánu vymezeny, proč je nelze využít, a jakým způsobem budou měněné plochy tuto situaci řešit. Nejvyšší správní soud uzavřel, že také tato námitka navrhovatelek je důvodná.

[85] Soud se proto s ohledem na výše uvedené skutečnosti ztotožnil s námitkou stěžovatelek.

[86] Nejvyšší správní soud shledal rozhodnutí o námitkách navrhovatelek ze shora vypočtených důvodů nepřezkoumatelným. Stejnou vadou bylo zatíženo i odůvodnění napadené změny Z 1201/07.

[87] S odkazem na pravidla popsaná v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uzavřel, že napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v rámci pravomoci i působnosti odpůrce, avšak vzhledem k nedostatkům při vypořádání námitek nebylo vydáno zákonem stanoveným postupem. Nejvyšší správní soud dále přezkoumal obsah opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy se zákonem a shledal, že ani tato podmínka nebyla kvůli porušení § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 splněna. Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadené opatření obecné povahy v části změny Z 1201/07 v souladu s § 101d odst. 2 věty první zrušil, a to ke dni vyhlášení tohoto rozsudku.