4191/2021
Územní plánování: návrh na zrušení územně plánovací dokumentace; Opatření obecné povahy: požadavek zákonnosti, legitimity a proporcionality
Územní plánování: návrh na zrušení územně plánovací dokumentace
Opatření obecné povahy: požadavek zákonnosti, legitimity a proporcionality
k čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
I. Ani z judikaturních závěrů o potřebě zdrženlivosti soudů při přezkumu územně plánovací dokumentace jako aktů územní samosprávy nelze v žádném případě dovodit, že by věcné řešení územně plánovací regulace nepodléhalo účinné soudní kontrole. Zejména tehdy, je-li tvrzeno dotčení na právech garantovaných ústavním pořádkem České republiky (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
II. I „politické“ rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými musí být činěno při naplnění ústavního požadavku zákonnosti, legitimity a proporcionality a při zachování ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy veřejné moci.
III. Při posuzování své pravomoci soud nemůže zaměňovat otázky zákonnosti, proporcionality a vhodnosti řešení přijatého v přezkoumávané územně plánovací dokumentaci.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2021, čj. 1 As 337/2018-48)
Prejudikatura:
č. 1462/2008 Sb. NSS, č. 2552/2012 Sb. NSS.Věc:
a) P. K., b) D. K., c) K. N. proti obci Říčky v Orlických horách, za účasti J. V., o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelů.Navrhovatelé se u Krajského soudu v Hradci Králové domáhali zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu Říčky v Orlických horách, vydaného pod č. 1/2017, schváleného zastupitelstvem obce dne 8. 6. 2017, (dále jen „ú. p. Říčky“), případně jeho části regulující pozemky parc. č. XA a parc. č. XB, které jsou v jejich spoluvlastnictví. Navrhovatelé brojili proti změně funkčního využití těchto pozemků, neboť ú. p. Říčky je oproti předchozímu územnímu plánu vyjmul ze zastavitelné plochy s funkcí plochy pro bydlení a nově je zařadil do nezastavěného území – plochy „NSpz“ – plochy smíšené nezastavěného území – přírodní, zemědělská.
Krajský soud návrh rozsudkem ze dne 26. 9. 2018, čj. 30 A 76/2018-102, zamítl.
Soud se zabýval odůvodněním rozhodnutí o námitce navrhovatelů a konstatoval, že z hlediska rozsahu i obsahu je vysoce nadstandardní a reaguje na veškeré aspekty vznesené v námitce, jako je problematika povolené stavby cesty, přísliby, že navrhovatelé budou moci stavět, proč došlo ke zmenšení zastavitelné plochy oproti předchozí plánovací dokumentaci, porovnává kolizi veřejného zájmu a osobního zájmu stěžovatelů. Poukázal na stanoviska dotčených orgánů, jakož i na skutečnost, že přestože jsou v rozhodnutí obsaženy obecnější pojmy, jejich obsah je možné konkretizovat porovnáním s textovou a grafickou částí územního plánu a např. konkrétně specifikuje památky místního významu. Soud v podrobnostech na toto rozhodnutí o námitkách odkázal. Shledal jej přezkoumatelným, věcným a racionálně vyvracejícím námitky navrhovatelů.
K samotnému územnímu plánu soud uvedl, že rozhodnutí o námitce je nedílnou součástí jeho odůvodnění. Z přijatého ú. p. Říčky je zřejmé, jaká regulace a proč byla zvolena pro konkrétní plochy. Pokud jde o důvody, proč byly dotčené pozemky navrhovatelů zařazeny do funkční plochy neumožňující jejich zastavění, odkázal soud na příslušné pasáže obsažené ve výrokové části napadeného územního plánu v kapitole 3.1.1 Zásady urbanistické koncepce (konkrétně na str. 10), v kapitole 3.3 Vymezení zastavitelných ploch (konkrétně na str. 17) a na příslušné pasáže obsažené v odůvodnění napadeného územního plánu v kapitole f 2) Východiska rozvoje a urbanistické koncepce obce (konkrétně např. na str. 89) a kapitole g) Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch.
Relevantní
ohledně problematiky zajištění přístupnosti pozemků neshledal krajský soud ani skutečnost, že přes dotčené pozemky vede fakticky, nicméně bez právního titulu, cesta k několika dalším objektům. Soud navíc připomněl, že absence přístupové cesty k dotčeným pozemkům nebyla jediným důvodem, proč nebyly zařazeny do zastavitelných ploch. Význam dle soudu neměla ani navrhovateli namítaná skutečnost, že výhledu na sochu sv. Jana Nepomuckého z dotčených pozemků již v současně době brání stromy. I v této souvislosti krajský soud uvedl, že zmíněná socha nebyla jedinou památkou místního významu, na niž odpůrce v souvislosti se souladem přírodních hodnot se zástavbou tradičního orlickohorského typu odkazoval (viz odůvodnění rozhodnutí o námitce). Stejně tak není relevantní
, v jakém procesním stadiu se nachází územní řízení o žádosti navrhovatelů o umístění stavby dvojdomu na dotčených pozemcích. Pro posouzení zákonnosti napadeného územního plánu je podstatné, že toto řízení nebylo ke dni účinnosti napadeného územního plánu pravomocně ukončeno rozhodnutím, kterým by bylo umístění této stavby povoleno.Soud uzavřel, že přijetí územního plánu a zejména jeho obsah je politickou diskrecí územní samosprávy. Při zkoumání proporcionality přijatého řešení není soud oprávněn namísto zastupitelstva odpůrce rozhodovat o tom, zda v případě, kdy existuje několik legitimních variant řešení toho kterého problému, považuje některou z nich oproti názoru odpůrce za vhodnější či nikoliv. To by znamenalo nepřípustný zásah soudu do práva odpůrce na samosprávu, který by mohl být odůvodnitelný pouze v případě, že by se jednalo ze strany odpůrce o zjevný
exces
či projev libovůle. To ale nebyl případ projednávané věci, kdy byla hledána varianta v souladu se zákonem a zejména zájmy soukromých fyzických či právnických osob.Proti rozsudku krajského soudu podali navrhovatelé (stěžovatelé) kasační stížnost. Namítali, že se krajský soud nevypořádal s důvodem návrhu na zrušení opatření obecné povahy, kterým napadli vymezení zastavěného území.
Stěžovatelé tvrdili, že vyloučením dotčených pozemků vznikla proluka mezi stávající a plánovanou zástavbou. Přitom v textové části územního plánu (str. 81) je uvedeno, že žádná ze zastavitelných ploch navržených územním plánem nezakládá novou urbanizační osu nebo zcela izolovaný prvek osídlení, byly pouze vyplněny proluky a navazující segmenty v již založených sídelních celcích. Grafická část tak koliduje s textovou částí územního plánu.
Dotčené pozemky přitom sousedí s navrhovanou (a povolenou) zástavbou a samotným zastavěným územím. Navíc pozemky p. č. XC, XD a XE jsou využívány v souvislosti se zastavěným pozemkem st. p. č. XF, a tedy by tak měly být vymezeny v zastavěném území stejně jako pozemky p. č. XG a XH.
Stěžovatelé dále namítali, že územní plán v dané lokalitě nereflektoval již vydané platné stavební povolení Městského úřadu Rychnov nad Kněžnou ze dne 14. 3. 2011, které nabylo právní moci dne 14. 4. 2011 a které je stále platné, na stavbu komunikace na pozemku p. č. XI a XJ, která by tak dle názoru navrhovatelů měla být vymezena v zastavěném území.
Tento postup byl podle stěžovatelů zvolen záměrně s cílem poškodit je. Shora uvedeným postupem byl při vymezení zastavěného území porušen § 58 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon). Krajský soud pouze odkázal na odůvodnění rozhodnutí o námitce a odůvodnění územního plánu, z nichž je zřejmé, proč odpůrce zvolil dané řešení. Toto odůvodnění však dle stěžovatelů neřeší namítaný rozpor s § 58 stavebního zákona.
Stěžovatelé dále namítali nedostatečné odůvodnění změny funkčního využití jejich pozemků v územním plánu. Ke konkrétním výtkám se krajský soud nijak nevyjádřil a pouze odkázal na bohaté odůvodnění v územním plánu.
Pojem „krajinářské a botanické hledisko“, který je užit v odůvodnění územního plánu, je podle stěžovatelů vágní a je třeba uvést, které významné a chráněné rostliny se na daném místě nachází, jaké krajinářské hledisko je v daném místě spatřováno. Nadto Agentura ochrany přírody a krajiny ČR – Správa CHKO ve stanoviscích z roku 2012 a 2015 k územnímu řízení vydala souhlasné stanovisko, ve kterém uvedla, že na dotčených pozemcích se nenachází žádná evidovaná lokalita s výskytem chráněných či ohrožených druhů rostlin a živočichů, resp. že zastavěním nedojde ke zhoršení dochovaného stavu přírodního prostředí daného místa. Došlo tedy k porušení § 4 stavebního zákona, neboť dotčený orgán se odchýlil od svého předchozího závazného stanoviska, aniž by relevantně zdůvodnil svůj odlišný postoj. Stejně tak nebylo specifikováno, v čem je spatřováno problematické dopravní napojení místa, byť bylo prokázáno, že místo je dopravně napojeno. Též hodnocení SEA se bez bližšího rozvedení odvolává na ochranu floristicky cenných luk a krajinářsky velmi exponované polohy.
Kapitola g) a strana 17 územního plánu, na kterou krajský soud odkázal, se týkají pouze zastavitelných ploch. Pozemky stěžovatelů však do těchto ploch zařazeny nebyly, na toto odůvodnění tak nelze poukazovat. Kapitola f 2) se pak nevěnuje konkrétně dotčeným pozemkům, ale obecným východiskům rozvoje a urbanistické koncepce obce. Nadto si dle stěžovatelů odporuje, když odůvodňuje redukci zastavitelných ploch z předchozí územně plánovací dokumentace, ovšem vymezuje i zcela nové zastavitelné plochy. K odkazu krajského soudu na str. 89 pak navrhovatelé namítají, že soud se nijak nevyjádřil k jimi namítané nepřezkoumatelnosti.
S ohledem na výše uvedené tak krajský soud dle stěžovatelů nedostatečně odůvodnil svoje rozhodnutí a nevypořádal se se všemi body návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Stěžovatelé uzavřeli, že v daném případě došlo k nelegitimnímu zásahu do jejich vlastnického práva. O to více, že vymezení zastavitelné plochy v předchozím územním plánu nic nebránilo a podmínky v území (zejména přírodní a památkové) se nijak nezměnily. Naopak, díky stavebním povolením na bezprostředně navazující pozemky byli stěžovatelé utvrzeni ve svém legitimním očekávání zastavitelnosti daných pozemků.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(…) [24] Stěžovatelé v návrhu rozdělili své námitky do několika okruhů. V prvním z nich tvrdili, že obec Říčky ve svém územním plánu nezákonně v rozporu s § 58 stavebního zákona vymezila zastavěné území, k čemuž uvedli několik důvodů. Dále stěžovatelé namítali nepřezkoumatelnost a nezákonnost zařazení svých pozemků do plochy s funkčním využitím „NSpz“ – plochy smíšené nezastavěného území – přírodní, zemědělská. V tomto kontextu rozporovali, že by pozemek nebyl dopravně napojen, dále poukazovali na vágní a neurčité pojmy, kterými odpůrce odůvodnil zařazení jejich pozemků, a upozorňovali též na skutečnost, že v roce 2012 a 2015 vydala Agentura ochrany přírody a krajiny v rámci územního řízení pro umístnění stavby na dotčených pozemcích souhlasné stanovisko. Poslední okruh námitek se vztahoval k rozhodnutí o námitkách stěžovatelů v procesu přijetí územního plánu.
[25] Závěrem stěžovatelé navrhli, aby soud zrušil celý územní plán, a pro případ, že nepřisvědčí jejich názoru, že vymezení zastavěného území je stiženo vadou, která je důvodem pro zrušení celého územního plánu, navrhli, aby soud zrušil územní plán v části, ve které pozemky stěžovatelů nebyly zařazeny do zastavěného území, a v části, ve které byly zařazeny do nezastavěného území – plochy NSpz.
[26] Nejvyšší správní soud je nucen přisvědčit stěžovatelům, že krajský soud zcela opomněl námitky týkající se nezákonnosti vymezení zastavěného území. Stěžovatelé v návrhu snášeli argumenty týkající se
kolize
textové a grafické části územního plánu a rozporovali též zařazení dalších pozemků do zastavěného území s ohledem na znění § 58 stavebního zákona. Krajský soud však na tato tvrzení vůbec nereagoval, neposoudil tak ani oprávněnost návrhu na zrušení celého územního plánu. Tyto námitky zopakovali stěžovatelé nyní i v kasační stížnosti, neboť se jim na ně od krajského soudu nedostalo odpovědi.[27] Vzhledem ke stěžejní povaze uvedené námitky již tato vada zakládá důvod pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu.
[28] Stěžovatelé v kasační stížnosti dále upozornili, že krajský soud se konkrétně nevyjádřil ani k jejich výtkám týkajícím se nezákonného zařazení dotčených pozemků do ploch s funkčním využitím NSpz.
[29] I této námitce musel Nejvyšší správní soud přisvědčit.
[30] Krajský soud se vyjádřil ke kvalitě a rozsahu rozhodnutí o námitkách stěžovatelů, jež zrekapituloval a shledal, že není nepřezkoumatelné. Za nepřezkoumatelné nepovažoval ani samotné odůvodnění územního plánu, neboť odpůrce dle jeho názoru dostatečně vysvětlil, z jakých důvodů zvolil danou regulaci.
[31] Krajský soud však nijak nereflektoval námitky, které stěžovatelé vznášeli vůči věcnému posouzení sporných otázek. V bodě [41] svého rozsudku pouze konstatoval, že pokud jde o důvody, pro které byly dotčené pozemky zařazeny do funkční plochy neumožňující jejich zastavění, odkazuje zejména na pasáže obsažené v územním plánu v kapitole 3.1.1, 3.3, a v odůvodnění v kapitole f 2) a g), aniž však jakkoliv zhodnotil jejich opodstatněnost.
[32] Jediné vlastní hmotněprávní posouzení soud provedl v bodě 42 rozsudku, ve kterém konstatoval, že „[r]
elevantními neshledal krajský soud ani skutečnosti zdůrazňované navrhovateli při jednání. Skutečnost, že přes dotčené pozemky vede fakticky, nicméně bez právního titulu, cesta k několika dalším objektům, není ohledně problematiky zajištění přístupnosti
.“relevantní
. Soud navíc připomíná, že absence přístupové cesty k dotčeným pozemkům nebyla jediným důvodem, proč nebyly zařazeny do zastavitelných ploch. Význam nemá ani navrhovateli namítaná skutečnost, že výhledu na sochu sv. Jana Nepomuckého z dotčených pozemků již v současně době brání stromy. I v této souvislosti krajský soud uvádí, že zmíněná socha nebyla jedinou památkou místního významu, na níž odpůrce v souvislosti se souladem přírodních hodnot se zástavbou tradičního orlickohorského typu odkazoval (viz odůvodnění rozhodnutí o námitce). Stejně tak není relevantní
, v jakém procesním stadiu se nachází územní řízení o žádosti navrhovatelů o umístění stavby dvojdomu na dotčených pozemcích. Pro posouzení zákonnosti napadeného územního plánu je podstatné, že bylo účastníky učiněno nesporným, že toto řízení nebylo ke dni účinnosti napadeného územního plánu (a tento stav trvá dosud) pravomocně ukončeno rozhodnutím, kterým by bylo umístění této stavby povoleno[33] Takovéto posouzení však dle Nejvyššího správního soudu z hlediska přezkoumatelnosti nemůže obstát. Krajský soud zcela pominul námitku stěžovatelů týkající se změny stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny – CHKO Orlické Hory, další námitky vypořádal zcela povrchně s odkazem na to, že nejsou
relevantní
nebo se nejednalo o jediné důvody, pro které odpůrce zařadil plochy do funkčního využití neumožňující zastavění. Stěžovatelé v návrhu a následně znovu v kasační stížnosti tvrdili, že prokázali, že pozemky p. č. XA a XB jsou dopravně napojeny, a rozporovali závěry uvedené v územním plánu. K návrhu přiložili deklaratorní
rozhodnutí Obecního úřadu Říčky v Orlických horách ze dne 3. 6. 2014, z nějž vyplývá, že tyto pozemky jsou napojeny na veřejně přístupnou účelovou komunikaci – ÚK 10 ve vlastnictví soukromých osob. Dále tvrdili, že je-li akceptováno dopravní napojení k sousedním pozemkům, musí být akceptováno i ve vztahu k dotčeným pozemkům, které s nimi bezprostředně sousedí. Touto námitkou se krajský soud též nezabýval, reagoval pouze na tvrzení stěžovatelů z ústního jednání týkající se cesty, která vede přes dotčené pozemky k dalším objektům.[34] Jak již kasační soud konstatoval v úvodu, povinností soudu v odůvodnění rozsudku je vysvětlit, proč nepovažuje námitky stěžovatelů za důvodné. Pouhé odmítnutí námitek jako nedůvodných neobstojí.
[35] Zejména za situace, kdy v předchozím územním plánu byly pozemky stěžovatelů vymezeny jako zastavitelné s funkcí pro bydlení a je tedy zřejmé, že stěžovatelům novým funkčním zařazením jejich pozemků mohla vzniknout citelná újma, je na místě, aby se krajský soud pečlivě vypořádal s námitkami, které stěžovatelé v návrhu vznesli. Nelze se spokojit s pouhým odkazem na odůvodnění územního plánu, případně rozhodnutí o námitkách, neboť právě závěry v nich uvedené stěžovatelé svými námitkami napadají.
[36] Ve světle výše uvedeného proto nemůže obstát závěr krajského soudu, že v napadeném územním plánu neshledal nedostatek důvodů pro volbu dané regulace a že se nejedná ze strany odpůrce o zjevný
exces
či projev libovůle. Ačkoliv krajský soud konstatoval, že navrhovatelé svými námitkami, které se týkají zařazení jejich pozemků, nepřímo napadají rovněž otázku proporcionality regulace přijaté územním plánem, sám se jí více nezabýval.[37] Krajský soud správně odkázal na judikaturu, ze které vyplývá, že soud se při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území politickou diskrecí zastupitelského orgánu územní samosprávy a je projevem práva na samosprávu daného územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by jistě byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (srov. bod 114 rozsudku NSS ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010-103, č. 2552/2012 Sb. NSS).
[38] Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu ani z obdobných závěrů Ústavního soudu, z nichž citovaná
judikatura
vychází, však nelze v žádném případě dovodit, že by věcné řešení územně plánovací regulace nepodléhalo účinné soudní kontrole. Zcela nepřijatelný je takový závěr zejména tehdy, je-li tvrzeno dotčení na právech garantovaných ústavním pořádkem České republiky (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). I „politické“ rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými musí být činěno při naplnění ústavního požadavku zákonnosti, legitimity a proporcionality a při zachování ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy veřejné moci. Při posuzování své pravomoci soud nemůže zaměňovat otázky zákonnosti, proporcionality a vhodnosti řešení přijatého v přezkoumávané územně plánovací dokumentaci.[39] Úkolem soudu při přezkumu zásahu do práv stěžovatelů je zjistit, zda si pořizovatel územního plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné, a zda se v případě omezení vlastnických práv jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno nejšetrnějším možným způsobem (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2018, čj. 1 As 161/2018-44).
[40] To se však v projednávané věci nestalo, jakkoliv krajský soud tvrdí, že ano. A to ačkoliv stěžovatelé uváděli konkrétní důvody, pro něž mají za to, že se o svévoli a nedůvodně odlišné posuzování jejich pozemků od bezprostředně sousedících jednalo. Z toho důvodu musel Nejvyšší správní soud přistoupit ke zrušení rozsudku krajského soudu. V něm se krajský soud přezkoumatelně vypořádá se všemi námitkami uvedenými v návrhu stěžovatelů tak, aby z rozsudku byly zřejmé vlastní úvahy soudu.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.