Vydání 1/2010

Zastupitelstvo Vysoké nad Labem schválilo usnesením č. 4/3/2008 ze dne 4. 2. 2008 územní plán. Jeho vydání bylo oznámeno veřejnou vyhláškou ze dne 5. 2. 2008. Plán nabyl účinnosti dne 20. 2. 2008.

POLABÍ Vysoká, a. s., (navrhovatel) návrhem ze dne 18. 2. 2009 zahájil řízení o zrušení opatření obecné povahy - Územního plánu obce Vysoká nad Labem. Územní plán napadá v celém rozsahu a navrhuje jeho zrušení. Svoji aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy - Územního plánu Vysoká nad Labem dovozuje navrhovatel ze dvou skutečností. Za prvé, je vlastníkem pozemků v katastrálním území Vysoká nad Labem, byť ne ve všech územích obce územním plánem přímo dotčených. Za druhé je navrhovatel zároveň nájemcem značného rozsahu zemědělské půdy v katastru obce. Navrhovatel proto dovozuje, že je legitimován k napadení územního plánu v celém jeho rozsahu, a to z obou výše uvedených důvodů. Navrhovatel je dále vlastníkem zemědělského areálu v obci, v němž ve značném rozsahu (asi 1 760 kusů dobytka) provozuje živočišnou a rostlinnou výrobu, která je nevyhnutelně spojena s potřebou zemědělských pozemků. Podstatné snížení rozlohy zemědělských pozemků v důsledku územního plánu nezbytně omezí i rozsah zemědělské výroby a dotkne se tedy navrhovatele, neboť to omezí možnosti využívání střediska zemědělské výroby v jeho vlastnictví. Nutná omezení pro navrhovatele vyplynou i z faktu, že v těsném sousedství zemědělského střediska navrhovatele jsou navrženy plochy pro bydlení a rekreaci, což následně povede k nutnosti omezení emisí produkovaných navrhovatelem při zemědělské výrobě.

Nezákonnost napadeného územního plánu opírá navrhovatel o řadu procesních i věcných pochybení pořizovatele a odpůrce. Pro větší přehlednost lze jednotlivé důvody nezákonnosti územního plánu rozdělit na námitky procesní, tedy vztahující se k údajných pochybením v procesu pořizování plánu, a dále pak k údajným pochybením věcným. Navrhovatel především napadá zákonnost odpůrcova postupu při rozhodování o námitkách navrhovatelem uplatněných. Námitky navrhovatele nebyly při vytváření územního plánu řádně zohledněny. Většina námitek navrhovatele byla pořizovatelem dokumentace vyhodnocena jako připomínky, a to i přesto, že navrhovatel vlastní pozemky a stavby v řešeném území. Tím došlo k porušení § 52 odst. 2 a § 53 odst. 1 stavebního zákona a § 172 odst. 5 správního řádu č. 500/2004 Sb. Odpůrce se nevypořádal zákonným způsobem s námitkami podanými navrhovatelem, neboť o nich nevydal samostatné rozhodnutí. Zastupitelstvo obce se o způsobu vypořádání námitek a připomínek dohodlo předem na neformálním jednání. Na následném (veřejném) jednání zastupitelstva, na kterém bylo rozhodnutí o námitkách a vypořádání připomínek přijato a opatření obecné povahy - územní plán vydáno, bylo pak již pouze odsouhlaseno předem dohodnuté. Takový postup je zcela netransparentní a nezákonný. Textová část opatření obecné povahy nijakým způsobem neodkazuje na jakékoliv rozhodnutí o námitkách. Z usnesení zastupitelstva, kterým bylo schváleno rozhodnutí o námitkách a vyhodnocení připomínek, není jasné, co je skutečně schváleným dokumentem a jaký je jeho obsah. Navrhovatel uvádí, že koncept „Vyhodnocení výsledků projednání návrhu Územního plánu Vysoká nad Labem“ existuje ve dvojím vyhotovení, a to ve verzi ze dne 17. 12. 2007 a ze dne 8. 1. 2009. Tím, že k námitkám jiných subjektů byla zrušena původně plánovaná etapizace výstavby jednotlivých územním plánem předvídaných rozvojových ploch, došlo dále k zásahu do předloženého návrhu územního plánu po uplynutí lhůty pro podání námitek, a to podstatným (a nezákonným) způsobem. Podle navrhovatele bylo v takovém případě nutné postupovat podle § 53 odst. 2 stavebního zákona, neboť se jednalo o podstatnou úpravu návrhu územního plánu. Posouzení vlivů na životní prostředí pak bylo provedeno v rozporu s požadavky zákona č. 100/2001 Sb. a stavebního zákona. Podle navrhovatele vyhodnocení vlivů na životní prostředí nemá náležitosti předepsané v příloze č. 5 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Vyhodnocení vlivů na životní prostředí je zpracováno povrchně a neúplně, v některých částech rovněž vnitřně rozporně. V důsledku těchto pochybení pak neobstojí ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, které je povinnou náležitostí územního plánu podle § 43 odst. 6 stavebního zákona a přílohy č. 5 a přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Pokud bylo následně posouzení vlivů přepracováno, aby jeho struktura odpovídala požadavkům právní úpravy účinné od 1. 1. 2007, pak je třeba též namítnout, že takto přepracované posouzení nebylo zpřístupněno veřejnosti ani navrhovateli, aby se s ním mohli seznámit. Podle navrhovatele dále napadenému územnímu plánu nepředcházelo řádně projednané a zastupitelstvem schválené zadání, vyžadované zákonem. Byla vytvořena pouze urbanistická studie, prohlášená následně za koncept územního plánu.

Navrhovatel vznáší též následující věcné výhrady. Územní plán nekoresponduje s většinou určených cílů územního plánu, zejména je v rozporu se zásadou udržitelného rozvoje území. Územní plán disproporčně snižuje výměru ploch zemědělského půdního fondu, lesního fondu, narušuje a destabilizuje sociální složení obyvatelstva. Územní plán tak je v rozporu s § 5 odst. 6, § 18, § 19 a § 55 odst. 3 stavebního zákona, neboť nedošlo ke změně podmínek, na základě kterých byla vydána územně plánovací dokumentace. Stávající zastavitelné území obce obsahovalo dostatečné množství ploch využitelných jako ploch k zastavění. Velikost nově vymezených zastavitelných ploch nekoresponduje s vyváženými zájmy na udržitelném rozvoji. Přijatý územní plán je dále podle navrhovatele v rozporu s platnou a závaznou částí Územního plánu velkého územního celku Hradecko-pardubické regionální sídelní aglomerace. Dále navrhovatel především namítal, že při projednávání a schvalování návrhu územního plánu došlo k naprostému selhání orgánů veřejné správy, které měly být garanty respektování základních zásad územního plánování a nadřazených plánů a koncepcí (mimo zmíněný plán velkého územního celku zde navrhovatel připomíná Evropskou chartu regionálního plánování, Chartu evropských měst a obcí směřujících k trvale udržitelnému rozvoji, Chartu evropského venkova, Evropskou chartu o půdě, Evropskou úmluvu o krajině, Evropskou politiku rozvoje venkova v období 2007 - 2013 a dále dokumenty a koncepce implementující tyto mezinárodní dokumenty na vnitrostátní úrovni, např. Koncepci zemědělské politiky na území Královéhradeckého kraje, prognózu rozvoje území Královéhradeckého kraje 2006 - 2015 apod.). Tyto mezinárodní a vnitrostátní koncepce se vyznačují shodným záměrem: omezení negativních vlivů suburbanizace. Pokud orgány veřejné správy připustily schválení napadeného územního plánu, tolerují masivní završení již dnes probíhající suburbanizace tím nejvulgárnějším způsobem. V této souvislosti navrhovatel konkretizuje negativní vlivy suburbanizace jako destrukci zemědělského hospodaření a venkovského života, likvidaci krajinného charakteru a rozvrat tradičních sociálních struktur. Územním plánem připravovaná expanze sídelní funkce obce (nárůst počtu obyvatel o cca 250 % oproti roku 2001) je dle navrhovatele „nadkritická“ a směřuje k nechvalně známým příkladům již proběhlé suburbanizace v České republice, jako jsou obce Psáry, Jesenice či Vestec, na nichž lze demonstrovat všechny vyjmenované negativní účinky suburbanizace. Tento proces má svůj ustálený vzorec, který je popsán v řadě odborných publikací. Odpůrce přijal napadený územní plán i přesto, že jeho rozpor s udržitelným rozvojem území uplatnilo sousedící Statutární město Hradec Králové, které též konkrétně vypočetlo negativní vlivy na jeho území, které budou spojeny s přijetím napadeného územního plánu. Mezi těmito negativními vlivy je uvedeno zvýšení intenzity dopravy při nedostatečně dimenzovaných komunikacích, odstěhování značného počtu obyvatel města do Vysoké a jejich následné každodenní dojíždění do města a využívání ekonomického, sociálního a kulturního zázemí města.

Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu především popřel aktivní žalobní legitimaci navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části z titulu jeho práv nájemce k pozemkům v katastrálním území obce. Dovozoval, že žalobní legitimaci může založit pouze právo vlastnické, nikoliv nájem pozemků. S ohledem na rozsah návrhu odpůrce uvedl, že se žalobce nemůže domáhat zrušení celého opatření obecné povahy - územního plánu, ale pouze těch jeho částí, které se přímo dotýkají pozemků, ke kterým má vlastnické právo. V souvislosti s navrhovatelem tvrzenými procesními pochybeními při přípravě a schvalování územního plánu odpůrce uvedl, že navrhovatel nemůže účinně namítat taková pochybení, aniž by zcela jednoznačně ukázal, jak v důsledku takového procesního pochybení došlo k porušení subjektivních hmotných práv navrhovatele. Odpůrce dále popřel tvrzení navrhovatele, že napadený územní plán spočívá výlučně ve změně zemědělských a lesních pozemků na zastavitelné plochy a jeho důsledkem bude změna charakteru obce a suburbanizace spojená s celou řadou negativních následků pro stávající obyvatele obce. Odpůrce uvedl, že účelem územního plánování je sladění soukromých a veřejných zájmů. Ačkoli se navrhovatel zaklíná veřejným zájmem, skutečným cílem, který svým postupem sleduje, je pouze prosazování jeho vlastních partikulárních zájmů, a to pokračování v zemědělském využívání dotčených pozemků pro vlastní podnikatelskou činnost. Tyto pozemky má navrhovatel převážně v nájmu, přičemž lze očekávat, že vlastníci pozemků určených jako zastavitelné plochy nájem navrhovateli vypoví a své pozemky využijí ekonomicky výhodnějším způsobem. Odpůrce si klade otázku, zda je účelem soudního přezkumu poskytovat ochranu práv navrhovatele na úkor práv vlastníků dotčených pozemků. Rozšíření zastavitelných ploch je dle odpůrce projevem veřejného zájmu určeného rozhodnutím zastupitelstva obce. Ke zvýšení počtu obyvatel a zástavbě ploch nově k zástavbě určených jistě nedojde náhle a nárazově, nýbrž postupně v dlouhodobém horizontu. Při vydání územního plánu není možno uspokojit zájmy všech zúčastněných subjektů, pokud by odpůrce vyhověl všem námitkám navrhovatele, bylo by vydání nového územního plánu prakticky vyloučeno. Odpůrce rovněž upozornil na skutečnost, že napadený územní plán byl již přezkoumán Nejvyšším správním soudem v řízení sp. zn. 4 Ao 2/2008, přičemž Nejvyšší správní soud neshledal jakékoli vady územního plánu.

Odpůrce dále uvedl k tvrzeným pochybením při rozhodování o námitkách navrhovatele, že není pravdou, že nevzal vůbec v úvahu námitky navrhovatele uplatněné v průběhu pořizování a schvalování územního plánu. Námitky a připomínky navrhovatele jak k urbanistické studii, tak k územnímu plánu byly pečlivě projednány a následně byly vyhodnoceny, resp. bylo o nich rozhodnuto v souladu se zákonem. Námitkami a připomínkami navrhovatele se zastupitelstvo zabývalo na jednáních dne 17. 12. 2007, 7. 1. a 30. 1. 2008. Postup odpůrce, který rozhodnutí o námitkách vtělil do odůvodnění napadeného územního plánu, byl v souladu s § 53 odst. 1 stavebního zákona. Odpůrce dále odmítl i námitku netransparentního postupu odpůrce při projednávání námitek a připomínek - o námitkách a připomínkách navrhovatele bylo jednáno na řádném a veřejném zasedání zastupitelstva dne 30. 1. 2008. Rovněž není oprávněná výtka navrhovatele, že není zřejmé, jak zastupitelstvo o námitkách rozhodlo, když existují dva odlišné návrhy vyhodnocení výsledků projednání návrhu územního plánu. K tomu odpůrce uvedl, že vyhodnocení námitek bylo připraveno jako návrh dne 17. 12. 2007 a předloženo zastupitelstvu k projednání. Protože nebylo ihned dosaženo shody na způsobu rozhodnutí o námitkách, byly vypracovány alternativy. Následně bylo dosaženo konsensu zastupitelů o způsobu rozhodnutí o námitkách a definitivní znění bylo přijato právě na zastupitelstvu 30. 1. 2008 a podle tohoto rozhodnutí byl upraven „návrh vyhodnocení výsledků projednání“, což bylo na tomto definitivním návrhu řádně vyznačeno. Navrhovatel ve svých námitkách neuvedl, že je vlastníkem pozemků č. 1065/1, 1375/1 a 1375/5 v k. ú. Vysoká nad Labem, proto to odpůrce nemohl zohlednit v rozhodnutí o námitkách. V době podání námitek navrhovatele dne 19. 11. 2007 navrhovatel ještě nebyl vlastníkem těchto pozemků. Odpůrce vyhodnotil podání navrhovatele obsahující několik „námitek“ z hlediska obsahu tak, že výhrady směřující proti částem územního plánu, kde navrhovatel je vlastníkem pozemků dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb a opatření a zastavitelných ploch (§ 52 odst. 2 stavebního zákona) posoudil jako námitky a rozhodl o nich?% ostatní výhrady potom posoudil jako připomínky a tak je také vypořádal. Odpůrce v této souvislosti upozornil na to, že i výhrady posouzené jako připomínky vypořádal způsobem fakticky odpovídajícím rozhodnutí o námitkách. Odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51), z níž vyplývá, že pokud námitka byla vypořádána jako připomínka, nejedná se o vadu vedoucí ke zrušení opatření obecné povahy, pokud vypořádání připomínky vykazuje obsahově stejné náležitosti jako rozhodnutí o námitkách.

Odpůrce se dále vyjádřil i k výtce navrhovatele směřující proti zrušení etapizace výstavby. Podle odpůrce zrušení etapizace není podstatnou úpravou návrhu, a proto nebylo nutné postupovat podle § 53 odst. 2 stavebního zákona. Práva navrhovatele nemohla být touto změnou dotčena, neboť se ve svých námitkách k původnímu návrhu územního plánu k etapizaci nijak nevyjádřil. Při jednání odpůrce k tomuto bodu uvedl, že etapizace byla původně navržena u ploch A1 a A2 na žádost krajského úřadu, u ostatních ploch pak z důvodu obav před současným zastavováním všech navržených ploch rodinnými domy, což by zkomplikovalo výstavbu infrastruktury, zejména s ohledem na to, že v současné době tyto plochy nemají kanalizaci. Proto byla navržena etapizace časová a funkční. Následně pak při jednání zastupitelstva o námitkách vlastníků pozemků umístěných v těchto plochách bylo s ohledem na znalost místních poměrů rozhodnuto, že etapizace není potřebná, protože k žádné lavinovité výstavbě nedojde. Realita pak tyto předpoklady potvrdila, neboť od nabytí účinnosti územního plánu do současnosti byla zahájena stavba pouze dvou domů v lokalitě A9. Zrušením etapizace nebyl nikdo, ani navrhovatel, dotčen na právech. Etapizace ostatně dle odpůrce není ani nutná, neboť překotná výstavba v lokalitách ploch určených k zastavění, kterou argumentuje navrhovatel, je vyloučena tím, že před zahájením výstavby bude ve shodě s požadavky obsaženými v územním plánu zpracována územní studie dle § 30 stavebního zákona, která prověří možné problémy spojené s využitím území, a dále i hydrogeologický průzkum. K vytýkaným pochybením při procesu posuzování vlivu na životní prostředí odpůrce uvedl, že posouzení vlivů bylo zpracováno autorizovanou osobou a z tohoto posouzení odpůrce při přípravě a schvalování územního plánu vycházel. Krajský úřad v rámci souhlasného stanoviska vydaného v rámci procedury posuzování vlivů na životní prostředí upozornil, že posouzení musí obsahovat náležitosti uvedené v příloze ke stavebnímu zákonu, nikoli v příloze č. 9 k zákonu č. 100/2001 Sb. Toto následně namítal i navrhovatel. Proto odpůrce nechal posouzení přepracovat tak, aby dostálo uvedeným požadavkům. Z hlediska obsahového se posouzení nezměnilo, změněna byla pouze struktura tak, aby odpovídala jednotlivým bodům přílohy ke stavebnímu zákonu.

Odpůrce popřel tvrzení navrhovatele, že při přípravě napadeného územního plánu opomenul projednat a schválit jeho zadání. Návrh zadání byl veřejně projednán dne 24. 7. 2006, přičemž veřejnost byla vyhláškou seznámena s možností podat podněty a připomínky k návrhu zadání. Rovněž řádné schválení zadání vyplývá ze správního spisu. Ohledně námitky týkající se rozporu napadeného územního plánu s územním plánem velkého územního celku Hradecko-pardubické regionální sídelní aglomerace odpůrce poukázal na § 187 odst. 7 stavebního zákona. Dle odpůrce toto ustanovení taxativně vymezuje závazné části územních plánů velkých územních celků schválených podle staré právní úpravy. Vymezení rozvojové plochy obce Vysoká nad Labem dle hlavního výkresu uvedeného územního plánu mezi tyto části závazné i po nabytí účinnosti nového stavebního zákona nepatří. Dle vyjádření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 1. 10. 2007 není napadený územní plán v rozporu s uvedeným územním plánem velkého územního celku. Odpůrce dále argumentoval tím, že i jiné obce v oblasti regulované uvedeném územním plánem velkého územního celku schválily územní plány zahrnující rozvojové plochy mimo území vymezené tímto nadřazeným plánem. Odpůrce nesouhlasil též s tvrzením odpůrce o porušení § 5 odst. 6 a dalších ustanovení stavebního zákona, které spojují změny územního plánu s podstatnou změnou poměrů v regulovaném území. Tato úprava se na posuzovaný případ nevztahuje, neboť se nejedná o změnu, nýbrž o vydání územního plánu v obci, která dosud územní plán neměla. Odpůrce také polemizoval s vývody navrhovatele o nepřípustné změně charakteru obce v důsledku nežádoucí suburbanizace umožněné schváleným územním plánem. Obec není žádným „skanzenem“, nýbrž je již řadu let fakticky součástí aglomerace města Hradec Králové vzdáleného pouhé 4 km, tomu je přizpůsoben i systém veřejné dopravy. Územní plán dle odpůrce zachovává rovnováhu mezi využitím území pro zemědělskou výrobu a pro bydlení.

První senát Nejvyššího správního soudu shledal v judikatuře soudu, která je pro jeho rozhodování závazná (§ 17 s. ř. s.), závažné rozpory týkající se aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§ 101a s. ř. s.), a také i pasivní legitimace, tedy orgánu, který vystupuje v řízení o zrušení opatření obecné povahy na straně odpůrce, a konečně i ve zkoumání proporcionality zásahu opatření obecné povahy do práv jednotlivce. Proto vydal dne 2. 4. 2009 usnesení čj. 1 Ao 1/2009-94, kterým věc postoupil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.

Sedmičlenný rozšířený senát pak rozhodl dne 21. 7. 2009 usnesením čj. 1 Ao 1/2009-120 (č. 1910/2009 Sb. NSS) o sporných právních otázkách a věc vrátil k dalšímu projednání a rozhodnutí prvnímu senátu. Rozšířený senát rozhodl o aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy tak, že navrhovatel musí v prvé řadě tvrdit, že jeho subjektivní hmotná práva byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena. V případě návrhu na zrušení územně plánovací dokumentace pak dotčenými hmotnými subjektivními právy mohou být především práva věcná k nemovitostem dotčeným územním plánem, tedy právo vlastnické, věcná břemena apod., nikoli však práva povahy pouze relativní, jako je typicky právo nájemní. Soud pak, jako druhý krok v rámci zkoumání aktivní legitimace, musí posoudit, zda i v případě pravdivosti tvrzení navrhovatele není dotčení jeho práv z povahy věci vyloučeno, tedy zda je zásah do práv vůbec myslitelný a vyplývá z tvrzení navrhovatele. Rozšířený senát nadto připustil aktivní legitimaci i v případě tvrzeného procesního pochybení při přijímání opatření obecné povahy, avšak pouze v takovém případě, že byla porušena procesní práva navrhovatele a že nelze vyloučit, že v důsledku tohoto porušení procesních práv byla zasažena právní sféra navrhovatele (tedy jeho subjektivní práva hmotná). O otázce pasivní legitimace rozšířený senát rozhodl tak, že jako odpůrce má v řízení o zrušení územního plánu schváleného zastupitelstvem obce vystupovat obec sama. Konečně rozšířený senát rozhodl i o předložené otázce zkoumání proporcionality opatření obecné povahy tak, že podmínkou veškerých omezení vlastnických a jiných věcných práv vyplývajících z územního plánu musí být ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a to, že jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Pokud jsou tyto zásady dodrženy, nelze zrušit územní plán proto, že zásah do práv nebyl spojen s náhradou, neboť pro přiznání takové náhrady v procesu pořizování územně plánovací dokumentace není zákonný podklad.

Rozšířený senát se mimoto zabýval i otázkou, zda je překážkou projednání věci to, že napadený územní plán byl již jednou přezkoumán Nejvyšším správním soudem. V posuzovaném případě byl napadený územní plán obce Vysoká nad Labem přezkoumán k návrhu osoby odlišné od navrhovatele v tomto řízení a návrh byl zamítnut rozsudkem ze dne 29. 4. 2008, čj. 4 Ao 2/2008-42. Rozšířený senát se vyjádřil tak, že překážka věci rozhodnuté může být založena pouze v případě, že předchozí řízení u Nejvyššího správního soudu probíhalo mezi stejnými účastníky, a to pouze ve vztahu k již uplatněným námitkám. V řešeném případě tomu tak není, proto nic nebrání projednání věci a rozhodnutí o návrhu (podrobnější argumentaci lze nalézt v citovaném rozhodnutí rozšířeného senátu). Konečně se rozšířený senát vyslovil i k otázce, zda je na závadu, že návrh na zrušení napadeného opatření obecné povahy byl podán až více než jeden rok po vydání územního plánu. I zde rozšířený senát shledal, že tato skutečnost není překážkou řízení ve věci. Soudní řád správní ani jiný právní předpis nestanoví žádnou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Takovou lhůtu v neprospěch navrhovatele proto nemůže stanovit ani soudní . Jedinou podmínkou pro podání návrhu tak je to, že napadené opatření obecné povahy musí být dosud platné a účinné, nebo, i v případě ztráty účinnosti samotného opatření obecné povahy je i přesto přípustný návrh na jeho zrušení, pokud je stále použitelné na základě jiného právního aktu nebo právního předpisu. Tato podmínka je u napadeného územního plánu splněna, neboť se jedná o opatření platné a účinné.

Nejvyšší správní soud napadené opatření obecné povahy zrušil.