1341/2007
Územní plánování: k pojmu "jiné opatření v území, jímž se upravuje využití území"; aplikace nařízení obce o stavební uzávěře
Ej 284/2007
Územní plánování: k pojmu „jiné opatření v území, jímž se upravuje využití území“; aplikace nařízení obce o stavební uzávěře
Opatření obecné povahy: územní opatření o stavební uzávěře
k § 97 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
I. Opatřením v území, jímž se upravuje využití území, jak má na mysli § 97 odst. 1 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), se rozumí jen akty, které mají podle tohoto ustanovení ve vztahu k procesu rozhodování o případném vydání územního opatření o stavební uzávěře patřičnou relevanci. Takovým opatřením rozhodně nemůže být usnesení zastupitelstva, kterým je pouze schváleno pořízení územního plánu města, ani usnesení, kterým zastupitelstvo města na základě petice občanů schválilo své programové prohlášení.
II. Nařízení obce o stavební uzávěře vydaná do 31. 12. 2006, nebyla-li v mezidobí výslovně zrušena, zůstávají platná a aplikovatelná i po 1. 1. 2007, tedy i po nabytí účinnosti zákona, jímž byl zrušen předpis obsahující zmocňovací ustanovení k jeho vydání (stavební zákon č. 50/1976 Sb.). Jiný výklad by byl v hrubém rozporu zejména s konceptem rozumného uspořádání společenských vztahů, a to zejména za situace, kdy stavební zákon (č. 183/2006 Sb.) umožňuje příslušným orgánům vydat akt sice po formální stránce odlišný (územní opatření o stavební uzávěře), jenž však v procesu územního plánování plní shodné funkce.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, čj. 1 Ao 3/2007-60)
Prejudikatura:
srov. č. 360/2004 Sb. NSS, č. 740/2006 Sb. NSS, č. 968/2006 Sb. NSS, č. 1276/2007 Sb. NSS, nález Ústavního soudu č. 568/2004 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 52/03).Věc:
a) Miroslav D., b) akciová společnost A. proti Radě města Špindlerův Mlýn o zrušení územního opatření o stavební uzávěře.Návrhem doručeným soudu dne 4. 6. 2007 se navrhovatelé domáhali zrušení opatření obecné povahy – územního opatření o stavební uzávěře ze dne 18. 5. 2007, vydaného odpůrcem, kterým se ve vymezeném území (celé katastrální území Bedřichov v Krkonoších a část katastrálního území Špindlerův Mlýn – mimo část Svatý Petr, vše obec Špindlerův Mlýn) do dne nabytí účinnosti nového Územního plánu sídelního útvaru města Špindlerův Mlýn zakazuje výstavba bytových domů, přestavba stávajících objektů na bytové domy, výstavba objektů s více než jedním bytem určeným pro majitele či správce nebo s označením jako byt služební a výstavba doplňkových staveb – zejména administrativních budov a budov pro doplňkovou funkci objektu. Cílem tohoto omezení je zákaz stavební činnosti, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Navrhovatel ad a) uvedl, že měl v úmyslu na svých dotčených pozemcích postavit venkovní krytý bazén a saunu, kryté garážové stání pro deset vozidel, garáž pro svoji potřebu a provést dostavbu ubytovacího zařízení s cílem rozšířit ubytovací kapacitu pro personál a pro sebe vybudovat kancelář pro realitní činnost. Vydáním územního opatření se cítí být přímo dotčen na výkonu svých vlastnických práv, neboť uvedené záměry nemůže realizovat. Navrhovatel ad b) uvedl, že na jím vlastněných parcelách u svých ubytovacích zařízení hodlal vybudovat technické zázemí (garáže a sklady) a rozšířit ubytovací kapacitu pro personál.
Navrhovatelé dále zejména konstatovali, že územní opatření bylo vydáno v rozporu s § 97 odst. 1 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), neboť jednou z podmínek pro jeho vydání je existence schváleného zadání územního plánu. Město sice zahájilo přípravné práce na novém územním plánu, avšak jeho zadání dosud schváleno nebylo. Splněna nebyla ani další z podmínek uvedených ve zmíněném ustanovení, totiž že stavební činnost lze omezit či zakázat pouze v
„nezbytném rozsahu“
. V daném případě se zákaz vztahuje i na stavby plnící doplňkové funkce, což rozhodně oním nezbytným rozsahem omezení stavební činnosti není. Napadené územní opatření má však i procesní vady. V rozporu s § 172 odst. 5 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) není součástí odůvodnění opatření obecné povahy rozhodnutí o námitkách, jež podaly dotčené osoby, nýbrž tvoří pouze jeho přílohu. V odůvodnění územního opatření je dále uvedeno, že jeho návrh byl písemně projednán s dotčenými orgány a tyto vydaly souhlasné stanovisko, aniž by však bylo možno zjistit, s jakými dotčenými orgány byl návrh projednán a uveden obsah jejich stanovisek. Je zřejmé, že odpůrce zneužil institutu územního opatření o stavební uzávěře, neboť jeho vydání bylo v rozporu s účelem stanoveným v § 97 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.). Pokud odpůrce hovoří o snaze zabránit devastaci středu města a o obavě z porušení krajinného rázu výstavbou bytových domů určených pro rekreaci, pak měl dostatek možností, jak těmto obavám čelit. Bez schváleného zadání územního plánu však nelze znemožňovat výstavbu širokého okruhu druhů staveb, aniž by existoval pro takový zákaz dostatečný podklad, jež by zásady budoucího využití území jasně stanovil.Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu k námitce neschválení zadání územně plánovací dokumentace zejména uvedl, že územní opatření bylo v souladu s § 97 odst. 1 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) vydáno nikoli na základě tohoto zadání, ale v návaznosti na jiné rozhodnutí či opatření v území, jímž v daném případě bylo usnesení zastupitelstva města Špindlerův Mlýn ze dne 1. 3. 2006, č. 1/1-06-z, kterým bylo schváleno pořízení územního plánu města Špindlerův Mlýn, a usnesení zastupitelstva města Špindlerův Mlýn ze dne 12. 12. 2006, č. 137/8-06-z, kterým bylo upraveno využití území města Špindlerův Mlýn tím způsobem, že byla zakázána výstavba bytových domů, vyjma staveb, jejichž výstavba je ve veřejném zájmu (toto usnesení bylo přijato k ochraně veřejného zájmu, vyjádřeného mimo jiné i peticí třetiny občanů města). Dodal, že při přípravě napadeného územního opatření se řádně zabýval otázkou nezbytného rozsahu omezení stavební činnosti a nastavil je striktně v takové míře, aby bylo dosaženo zákonného účelu, tedy vyloučení ztížení či znemožnění budoucího využití území. V daném případě tak byla zakázána i výstavba staveb plnících doplňkovou funkci. Jako nepodložená se odpůrci jeví též námitka navrhovatelů ohledně formálního nedostatku územního opatření. Způsob, jímž bylo do jeho odůvodnění zakomponováno rozhodnutí o námitkách, není v rozporu se zákonnými požadavky, a naopak posílil přehlednost a srozumitelnost daného správního aktu.
Pří ústním jednání, konaném dne 20. 6. 2007, konstatoval navrhovatel ad a) nad rámec tvrzení obsažených v návrhu, že staré nařízení o stavební uzávěře je i nadále použitelné, ovšem rada města už nemůže s ohledem na judikaturu Ústavního soudu z této uzávěry udělovat výjimky. Odpůrce pak nad rámec svého vyjádření k návrhu dodal, že napadené územní opatření fakticky navazuje na dřívější stavební uzávěru, vydanou nařízením města č. 1/2004. Nejde tedy o nic nového a územní opatření tak řeší pouze skutečnost, že dříve platná stavební uzávěra přestala být po 1. 1. 2007 aplikovatelná s ohledem na nový stavební zákon (č. 183/2006 Sb.). V podobném postavení se ocitly všechny obce a navrhovatelé se tedy pokoušejí využít této legislativní nepřesnosti. Zdůraznil dále, že došlo k dramatické změně v myšlení lidí a v nakládání s nemovitostmi, a poukázal na charakter Špindlerova Mlýna coby horského městečka a tradičního místa k rekreaci s tomu odpovídající architekturou. Územní plán z roku 1994 předpokládal, že ve městě se bude rozvíjet výstavba penzionů a hotelů. Nikdo však nemohl tušit, že v mezidobí bude docházet k výstavbě bytových domů, které fakticky slouží nikoliv k trvalému bydlení v jednotlivých bytech, ale jako víkendové rekreační objekty. Vydané územní opatření o stavební uzávěře je jakýmsi záchranným opatřením do doby přijetí nového územního plánu.
Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy – územní opatření o stavební uzávěře zrušil.
Z odůvodnění:
(...) I v prostředí liberální tržní ekonomiky je nezbytná existence územního plánování. Jeho cílem je vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích.
Regulace využití území je otázkou přesahující rámec života jedné i více generací, a proto musí být povznesena nad momentální krátkodobé či dokonce okamžité potřeby té či oné politické reprezentace vzešlé z výsledků voleb. Projednávaný případ proto ukazuje na absolutní nezbytnost profesionality výkonu veřejné správy a kontinuity v počínání obcí a jejich orgánů v těchto činnostech. Tvář měst a obcí se nemůže cyklicky měnit podle panujících režimů – pozůstatky minulosti v podobě stranických sekretariátů, mamutích kulturních domů, velkokapacitních kravínů či rozsáhlých panelových sídlišť bez odpovídajícího zázemí jsou dostatečnou výstrahou.
Územní plánování má chránit a rozvíjet hodnoty území, včetně urbanistického a architektonického dědictví. Tomuto cíli pak musí být podřízeny konkrétní činnosti, kroky a akty veřejné správy – tedy obcí a jejich orgánů, a stavebních a dalších zúčastněných úřadů. K tomu jsou tyto orgány vybaveny vedle normativní právní regulace dané stavebním zákonem a celou škálou dalších právních předpisů i nástroji, jejichž používání mají ve svých rukou: od vydávání obecně závazných podzákonných předpisů až po individuální rozhodování o právech a povinnostech v konkrétních řízeních.
Mezi těmito oběma póly právní regulace přibyl poměrně nedávno nový institut, kterým je opatření obecné povahy. Jeho vymezení je na první pohled nejasné, nejedná se ani o právní předpis, ani o správní rozhodnutí, má však důležité vlastnosti obou z nich (k bližšímu teoretickému vymezení institutu opatření obecné povahy v rámci právního řádu České republiky srov. č. 740/2006 Sb. NSS). Umožňuje regulaci konkrétního předmětu - zde využití území, aniž by ovšem musel z toho vzcházející otázky řešit s každou fyzickou či právnickou osobou v individuálním správním řízení. Okruh adresátů je však definičně určen či je přinejmenším určitelný, proto existuje i procedura, jak dotčenou veřejnost „vtáhnout do hry“, tedy pozorně vyslechnout její názory, vyjádření či námitky, zareagovat na ně a až následně vydat opatření obecné povahy, kterým bude regulováno funkční využití území.
Vedle jiných mají v této oblasti rozhodující úlohu územní plán a stavební uzávěra, tedy jinak řečeno stanovení podmínek pro změny v území, zejména v oblasti výstavby, v prvém případě, a určité omezení či zákazy provádění stavební činnosti, omezené ovšem, jako každá výjimka z obecných pravidel, na nezbytný rozsah, a to věcně, prostorově i časově, v případě druhém.
Nový stavební zákon (č. 183/2006 Sb.) dává spolu se správním řádem poměrně jasná pravidla pro účast dotčené veřejnosti v procesu pořizování územního plánu, tedy od projednávání návrhu jeho zadání, po schválení zadání a projednání konceptu, či projednávání samotného návrhu územního plánu. Tak je zajištěno, aby v územním plánu byly zohledněny všechny rozhodující momenty, varianty řešení, zkoordinovány veřejné i soukromé záměry na provedení změn v území, aby uplatňování schváleného územního plánu odpovídalo výše naznačeným cílům, tedy chránit hodnoty i umožnit rozvoj daného vymezeného území.
Schválený územní plán musí být také pravidelně vyhodnocován a případně následně měněn. A jednou z takových změn je i územní opatření o stavební uzávěře vydávané též jako opatření obecné povahy. Mají-li pak dotčené osoby přístup do procesu územního plánování, dle stejné logiky musí mít možnost přístupu i do následujících procesů, kterými je schválený územní plán modifikován, a dochází tak k omezení či zákazu určitých stavebních činností ve vymezeném území.
I proto jsou pro vydání územního opatření o stavební uzávěře stanoveny přísné podmínky, mezi nimiž je důležitý časový a věcný moment, totiž prostor mezi schváleným současným územním plánem a chystaným novým územním plánem, zjistí-li se, že dosavadní územní plán již přestal vyhovovat požadavkům doby a vzhledem ke složitosti procedury jeho pořizování a schvalování jej není možno okamžitě nahradit územním plánem novým.
Je-li ovšem stavební uzávěra výjimkou z jinak obecně povolené stavební činnosti v území, musí být zřejmé, jaký je konkrétní rozsah této výjimky. To však není zjistitelné jinak než jejím vymezením vůči budoucímu územnímu plánu či jinému aktu upravujícímu budoucí využití území. Musí tedy existovat schválené zadání připravované územně plánovací dokumentace nebo jiné rozhodnutí či opatření v území, a to zásadně na srovnatelné formální i obsahové úrovni. Jedině z takto vymezených podkladů lze totiž zjistit hlavní cíle a požadavky kladené na budoucí využití území.
Nejsou-li stavební uzávěry takto konkrétně vymezeny či jsou-li zákazy vymezeny příliš široce nebo absolutně s připuštěním dalších bezkriteriálních výjimek z výjimek, může vzniknout prostor pro libovůli, svévoli či dokonce korupci. „Obchodování“ s výjimkami bez zákonných kritérií pro jejich aplikaci nelze v právním státě připustit.
Z takto popsané perspektivy Nejvyšší správní soud nahlížel na projednávaný případ a uskutečněné či naopak chybějící kroky jeho aktérů. Postupoval při tom dle známého algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy.
(...) V prvé řadě je třeba posoudit, zda měl odpůrce vůbec samotnou pravomoc vydat napadené opatření obecné povahy. K tomu je třeba zejména odkázat na § 98 odst. 1 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), podle kterého
„územní opatření o stavební uzávěře nebo územní opatření o asanaci území vydává v přenesené působnosti rada obce“.
Jak je přitom zřejmé ze správního spisu, bylo územní opatření o stavební uzávěře ze dne 18. 5. 2007, čj. V-135/07 (přezkoumávané opatření obecné povahy), skutečně vydáno Radou města Špindlerův Mlýn, tedy orgánem obce, který byl k tomuto kroku oprávněn na základě shora citovaného ustanovení stavebního zákona v návaznosti na § 171 a násl. správního řádu (č. 500/2004 Sb.). Jinak řečeno, odpůrce měl v projednávané věci pravomoc přezkoumávané opatření obecné povahy vydat; tato skutečnost ostatně ani nebyla mezi navrhovateli a odpůrcem sporná. Z výše uvedených důvodů je tedy zřejmé, že předmětné opatření obecné povahy dané kritérium splňuje, a proto v prvém kroku algoritmu přezkumu uspělo.Další krok pak spočívá v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).
(...) Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i ke třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. Navrhovatelé v tomto ohledu zejména namítali rozpor s § 97 odst. 1 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), neboť odpůrce dosud neschválil zadání nového územního plánu, což je zákonná překážka pro to, aby bylo možné vydat v dané věci územní opatření o stavební uzávěře.
Zde soud v obecné rovině předesílá, že stavební uzávěra je institutem v řadě ohledů specifickým, který by měl být využíván jen ve výjimečných případech a při jeho přijímání by se mělo důsledně dbát zákonem stanoveného procesu (srov. v této souvislosti např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, č. 475/2006 Sb.). Na této skutečnosti přitom nic nezměnilo ani přijetí nového stavebního zákona [srov. § 32 a násl. stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.)]. Pro projednávanou věc je přitom důležité, že pro předmětné území je i nadále v platnosti územní plán z roku 1994 (srov. zejména vyhlášku ze dne 8. 11. 1994, č. 3/1994, o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Špindlerův Mlýn). Jak je již uvedeno výše, odpůrce chtěl omezit či zakázat další vznik zejména bytových domů na vymezeném území, a vydal proto dne 10. 3. 2004 nařízení č. 1/2004, o stavební uzávěře na území města Špindlerův Mlýn, jímž uvedenou výstavbu zakázal. Z odůvodnění napadeného opatření obecné povahy pak vyplývá, že přezkoumávanou stavební uzávěru vydal odpůrce formou opatření obecné povahy mimo jiné i z toho důvodu, že po nabytí účinnosti nového stavebního zákona citované nařízení č. 1/2004, o územní uzávěře na území města Špindlerův Mlýn,
„již nelze opřít o příslušné ustanovení zákona...toto nařízení obce zůstává nadále v platnosti, protože zrušením zákonného zmocnění nedochází automaticky k jeho zrušení, nicméně nebude jej možno nadále aplikovat“.
Z ustanovení § 97 odst. 1 stavebního zákona, které je pro posouzení projednávané věci v daném kroku algoritmu přezkumu klíčové, se výslovně podává, že
„Územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území“.
Jinak řečeno, omezit nebo zakázat stavební činnost na vymezeném území lze v tomto ohledu pouze za předpokladu, že by taková stavební činnost mohla ztížit či znemožnit budoucí využití vymezeného území, a to za kumulativního splnění ještě alespoň jedné z dalších zákonem stanovených podmínek. První možností, kdy lze takové opatření v území vydat, je situace, kdy by zakazovaná stavební činnost mohla ztížit nebo znemožnit využití daného území podle připravované územně plánovací dokumentace, která již ovšem musí být ve fázi schváleného zadání ve smyslu § 47 odst. 5 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.). Vydání územního opatření pak přichází do úvahy také za situace, kdy by zakazovaná stavební činnost mohla ztížit nebo znemožnit využití daného území podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území.Nejvyšší správní soud tedy musel dále zejména postavit najisto, zda v projednávané věci byly z hlediska postupu odpůrce při projednávání a schvalovaní napadeného opatření obecné povahy splněny uvedené podmínky ve smyslu shora citovaného ustanovení, tedy zda odpůrce mohl vydat územní opatření o stavební uzávěře, jinak řečeno, zda napadeným opatřením obecné povahy zakazovaná stavební činnost mohla ztížit nebo znemožnit využití daného území podle připravované územně plánovací dokumentace (alespoň ve fázi schváleného zadání), nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území.
Odpůrce v přezkoumávaném územním opatření uvedl, že cílem
„omezení je zakázat stavební činnost, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace – nového Územního plánu sídelního útvaru města Špindlerův Mlýn“.
V odůvodnění pak odkázal na usnesení Zastupitelstva města Špindlerův Mlýn ze dne 12. 12. 2006, č. 137/8-06z, programové prohlášení, že přestavba stávajících objektů na bytové domy, změny v užívání stavby na objekty bytových domů a výstavba nových bytových domů pro rekreaci, není ve veřejném zájmu města; a dodal, že v současné době je zadáno zpracování nového územního plánu města. Ve svém vyjádření k návrhu pak upřesnil, že napadené územní opatření o stavební uzávěře vydal v návaznosti na usnesení zastupitelstva města ze dne 1. 3. 2006, č. 11/01-06, a ze dne 12. 12. 2006, č. 137/8-06. Soud tedy musel uvážit, zda přijetí uvedených usnesení bylo pro následný postup odpůrce (vedoucí k vydání přezkoumávaného opatření obecné povahy) dostačující, zejména ve světle shora uvedených podmínek stanovených v § 97 odst. 1 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.).Jak je zřejmé z přiloženého správního spisu, Zastupitelstvo města Šindlerův Mlýn svým shora citovaným usnesením ze dne 1. 3. 2006 schválilo pořízení územního plánu města a pověřilo jeho pořízením majetkový odbor městského úřadu. Nejvyšší správní soud zde ovšem opětovně poznamenává, že územní opatření o stavební uzávěře lze vydat ve vztahu k nově vznikajícímu územnímu plánu pouze za situace, kdy by zakazovaná stavební činnost mohla ztížit nebo znemožnit využití daného území podle připravované územně plánovací dokumentace, která již ovšem musí být ve fázi schváleného zadání ve smyslu § 47 odst. 5 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.). V této souvislosti je důležité upozornit na to, že proces vedoucí až k finálnímu vydání územního plánu je nejen z hlediska aplikace příslušných právních předpisů procesem složitým, v mnoha ohledech náročným a z hlediska časového též procesem dlouhodobým, který se současně skládá z několika na sebe navazujících částí. Ještě než tak vůbec dojde k samotnému řízení o územním plánu, musí zastupitelstvo příslušné obce zejména rozhodnout o pořízení územního plánu (§ 44 a § 46 stavebního zákona), schválit zadání takového plánu (§ 47 téhož zákona) a mimo jiné také veřejně projednat koncept územního plánu (§ 48 a násl. citovaného zákona); aby tak mohl pořizovatel územního plánu přistoupit k dalšímu kroku shora stručně naznačeného postupu, musí vždy splnit zákonné podmínky stanovené pro krok předchozí.
V naznačeném ohledu je pak nepochybně třeba posuzovat právě i možnost vydat územní opatření o stavební uzávěře v projednávané věci, neboť zákonodárce ve vztahu k nově vznikajícímu územnímu plánu poměrně jasně stanovil pro vydání stavební uzávěry právě podmínku již schváleného zadání územního plánu. Vydat územní opatření o stavební uzávěře je tedy možné až v okamžiku, kdy jsou již přesně známy základní cíle a požadavky na využití daného území (zde srov. zejména přílohu č. 6 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti). Jinak řečeno, v tomto ohledu je třeba respektovat, že za situace, kdy takové požadavky podle shora citované vyhlášky ještě závazně vymezeny a schváleny nejsou (požadavky vyplývající z územní politiky rozvoje, požadavky na rozvoj území obce, požadavky na řešení veřejné infrastruktury, požadavky na ochranu a rozvoj hodnot území apod.), nelze v návaznosti na vznikající územní plán (který se ještě nedostal do fáze schválení jeho zadání) vydat územní opatření o stavební uzávěře. Právě tak tomu ovšem bylo v projednávané věci, a soud tedy dal zapravdu navrhovatelům, že odpůrce napadené opatření obecné povahy pouze s odkazem na rozhodnutí o pořízení územního plánu vydat nemohl.
Nejvyšší správní soud se nicméně nemohl ztotožnit s právním názorem navrhovatelů, že územní opatření o stavební uzávěře lze vydat toliko právě na základě schváleného zadání územního plánu. Výše citovaný § 97 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) totiž poměrně jasně hovoří též o možnosti vydat územní opatření o stavební uzávěře za situace, kdy by zakazovaná stavební činnost mohla ztížit nebo znemožnit využití daného území podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Soud se tedy dále musel zabývat i bližším vymezením právních pojmů uvedených v citovaném ustanovení, tedy
„jiné rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území“
, a posoudit tyto pojmy s ohledem na přezkoumávané opatření obecné povahy a akty zastupitelstva města.Jak uvedl odpůrce ve svém vyjádření k návrhu, vydal napadené opatření obecné povahy v návaznosti na shora označená usnesení Zastupitelstva města Špindlerův Mlýn. Již na první pohled je však zřejmé, že za rozhodnutí, jímž se upravuje využití území, nelze v žádném případě považovat ani jedno z uvedených usnesení. Důvody pro tento názor lze přitom podpořit nejen gramatickým výkladem citovaného ustanovení (a odlišením forem aktů v podobě rozhodnutí a usnesení), ale též obsahem uvedených usnesení. Je přitom zřejmé, že za rozhodnutí, jimiž se upravuje využití území, zákonodárce považoval zejména územní rozhodnutí vyjmenovaná v § 77 stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), tedy rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení, rozhodnutí o změně využití území, rozhodnutí o ochranném pásmu apod. O takové rozhodnutí se v daném případně nepochybně nejednalo; ani odpůrce ostatně tuto skutečnost sám výslovně nezdůrazňoval.
Nejvyšší správní soud dále dodává, že se v případě citovaných usnesení Zastupitelstva města Špindlerův Mlýn nepochybně nejednalo ani o zmíněná opatření, jimiž se upravuje využití území. Stejně tak jako v případě předchozí argumentace týkající se pojmu
„rozhodnutí, jímž se upravuje využití území“
lze i zde tento závěr podpořit jak výkladem gramatickým (stavební zákon totiž na mnoha místech výslovně odlišuje formu určitého aktu správního orgánu v podobě usnesení na straně jedné a opatření na straně druhé), tak také s přihlédnutím k obsahu citovaných usnesení.Opatření, jímž se upravuje využití území, tak rozhodně nemůže být představováno usnesením zastupitelstva, kterým se pouze schválí pořízení územní plánu města (usnesení ze dne 1. 3. 2006, č. 11/1-06), ani usnesením, kterým zastupitelstvo města na základě
„Petice občanů a volebních programů zaregistrovaných volebních stran“
schválilo programové prohlášení, z něhož zejména vyplývá, že zastupitelstvo „zákonnými prostředky prosadí zastavení výstavby, kterou si občané města nepřejí“
, a v němž jsou dále typově určeny stavební činnosti, jež nejsou ve veřejném zájmu města (usnesení ze dne 12. 12. 2006, č. 137/8-06).Byť Nejvyšší správní soud plně respektuje smysl a funkci petičního práva v ústavním pořádku České republiky (čl. 18 Listiny základních práv a svobod) a nezpochybňuje oprávnění orgánů územně samosprávných celků závazně vyjadřovat vůli určitým způsobem řešit vlastní záležitosti, nelze skutečně takové usnesení ani materiálně považovat za opatření, jímž by se upravovalo využití území. Podobné usnesení (zvláště jestliže bylo přímo označeno jako
„Programové prohlášení“
) představuje sice pro danou samosprávnou jednotku významný politický akt, ve vztahu k procesu vzniku územního plánu či vydávání územních opatření o stavební uzávěře však nemůže mít z pohledu stavebního zákona žádný zásadní právní význam. Jak je zřejmé z textu stavebního zákona i prováděcích předpisů k tomuto zákonu, měl zákonodárce pojmem „opatření, jímž se upravuje využití území“
na mysli zejména akty, které tak stavebněprávní předpisy nejen výslovně označují, ale které též mají ve vztahu k procesu rozhodování o případném vydání územního opatření patřičnou relevanci [jedná se tak například o územní opatření o asanaci území podle § 97 a násl. stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), nebo o opatření vyplývající z požadavků civilní ochrany na využití staveb k ochraně obyvatelstva podle bodu 9. písm. a) přílohy č. 4 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření, apod.].Pro úplnost pak Nejvyšší správní soud v této souvislosti ještě připomíná, že předmětné usnesení zastupitelstva bylo schváleno již dne 12. 12. 2006, a bylo tedy přijato ještě před nabytím účinnosti nového stavebního zákona; je tak též z tohoto úhlu pohledu přinejmenším velmi sporné, zda by takové usnesení vydané před účinností citovaného zákona mohlo být považováno za opatření, jímž se upravuje využití území ve smyslu tohoto zákona.
Lze tedy uzavřít, že odpůrce při vydávání přezkoumávaného opatření obecné povahy nedodržel zákonem stanovené podmínky pro procesní postup při jeho vydávání. Nejvyššímu správnímu soudu jsou sice nejen z odůvodnění přezkoumávaného opatření obecné povahy zřejmé důvody, které odpůrce vedly ke zvolené proceduře, ovšem vydání opatření obecné povahy postupem, který je v rozporu se zákonem, nemůže ospravedlnit ani ten fakt, že odpůrce měl na podkladě stanovisek nadřízených správních orgánů vážné pochyby o aplikovatelnosti stavební uzávěry vydané v podobě nařízení ze dne 10. 3. 2004, č. 1/2004, i po nabytí účinnosti nového stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.), tedy po 1. 1. 2007. Je totiž třeba zdůraznit, že proces vydávání územního opatření o stavební uzávěře nelze chápat jako samostatný a izolovaný proces, ale je nezbytné na něj nahlížet v širších souvislostech, tedy zejména v návaznosti buď na nově vznikající územní plán, nebo na jiné rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území, ve výše soudem vyloženém smyslu.
(...) Nad rámec uvedeného odůvodnění a shora vysloveného právního názoru považuje Nejvyšší správní soud za potřebné vyjádřit se blíže i k situaci, která na základě tohoto zrušujícího rozsudku nastala. Spornou právní otázkou totiž v daném případě nadále zůstává možnost případné aplikace stavební uzávěry z roku 2004 vydané v uvedeném roce ve formě nařízení. Starý stavební zákon (č. 50/1976 Sb.) totiž pro vydání stavební uzávěry předpokládal jinou formu, než kterou s účinností od 1. 1. 2007 stanovil nový stavební zákon (č. 183/2006 Sb.). Tuto skutečnost přitom přechodná ustanovení nového stavebního zákona výslovně ani nepřímo neřeší. V projednávané věci pak nastala situace, kdy stavební uzávěra z roku 2004 přijatá ve formě nařízení ztratila oporu v příslušném zmocňovacím předpisu (starý stavební zákon), který byl v mezidobí zrušen, aniž by byl samotný prováděcí předpis sám výslovně zrušen, změněn nebo přijatá stavební uzávěra převedena do jiné formy.
Shora nastíněnou otázkou „normativního života“ prováděcích předpisů po zrušení zmocňovacího ustanovení nebo celého předpisu obsahujícího zmocňovací ustanovení bez dalšího se již opakovaně zabýval Ústavní soud. V této souvislosti nutno upozornit zejména na nález Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03 (č. 568/2004 Sb.), ve kterém mimo jiné Ústavní soud upozornil na poměrně nejednoznačný přístup teorie i praxe k aplikaci prováděcích předpisů, jejichž zmocňovací předpis byl zrušen, a i za užití odkazu na rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu (srov. zejména č. 116/2004 Sb. NSS) konstatoval, že
„pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze...sice hovořit o tom, že taková
Na tuto skutečnost (a mimo jiné právě i na citovaný nález) odkázaly ve svých stanoviscích, která jsou v projednávané věci součástí správního spisu, k předmětné otázce též Ministerstvo vnitra (Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 5/2006, ze dne 4. 9. 2006) a Krajský úřad Královéhradeckého kraje (stanovisko ze dne 21. 2. 2007, čj. 26979/VZ/2006). Odpůrce se přitom tímto právním názorem při vydání přezkoumávaného opatření obecné povahy zjevně řídil a tomu podřídil i proceduru vydání územního opatření o stavební uzávěře.derogace
rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálně právně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění“.K takto nastolenému problému Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že se první senát tohoto soudu pokusil ve svém rozsudku publikovaném pod č. 968/2006 Sb. NSS obdobné výkladové nejasnosti překlenout, když mimo jiné vyslovil, že schválení či změna územně plánovací dokumentace podle starého stavebního zákona je opatřením obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném v § 101a a násl. s. ř. s. oprávněn Nejvyšší správní soud. Tento právní názor ovšem rozšířený senát tohoto soudu postupem podle § 17 s. ř. s. překonal a konstatoval, že
„opatření obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní zákon ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu ‘a contrario‘ lze pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou samy podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu ustanovení § 171 a násl. nového správního řádu...Pravomoc a
[usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007-44 (www.nssoud.cz)]. S ohledem na takto vyslovený závěr, který odmítl materiální pojetí institutu opatření obecné povahy s ohledem na jeho soudní přezkum, zůstává (bez výslovného přechodného ustanovení) nařízení obce přijaté v roce 2004 za účinnosti starého stavebního zákona prováděcím předpisem i po účinnosti nového stavebního zákona, a uvažovat o automatické přeměně formy stavební uzávěry z nařízení do podoby opatření obecné povahy proto nelze.kompetence
Nejvyššího správního soudu k přezkumu dle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. a § 101a a násl. s. ř. s. je pak dána jen v těch případech, kdy správní orgán vydal opatření obecné povahy na základě zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně nebo tehdy, pokud svůj akt takto označil, ačkoliv k jeho vydání výslovně zmocněn nebyl...“ Byť by se tak v projednávaném případě i s ohledem na vyslovený právní názor Ústavního soudu nabízel výklad, že stavební uzávěra z roku 2004 je sice platná, ovšem neaplikovatelná, podle Nejvyššího správního soudu nelze v projednávané věci takový výklad akceptovat a je třeba setrvat na tom, že ze strany potencionálních stavebníků musí být na vymezeném území stavební uzávěra i nadále respektována v takové podobě, v jaké byla přijata ve formě výše citovaného nařízení již v roce 2004. Nejvyšší správní soud tento názor vyslovuje jak s vědomím sporů o výklad čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky, tedy o to, zda jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby co do výroku nebo i co do odůvodnění, tak s vědomím sílící precedenční role soudních rozhodnutí v právním prostředí České republiky. Jak se soud pokusí dále osvětlit, v kolizi s názorem vysloveným Ústavním soudem v citovaném nálezu Nejvyšší správní soud v projednávané věci není.
Soud v tomto ohledu považuje za důležité upozornit na skutečnost, že jestliže by akceptoval platnost, ale neaplikovatelnost stavební uzávěry z roku 2004, by na vymezeném území umožnil jen stěží předem odhadnutelné zahájení stavební činnosti, které by mohlo za určitých okolností mít pro danou oblast poměrně zásadní a nevratné následky. Nová procedura vydávání územních opatření o stavební uzávěře ve formě opatření obecné povahy totiž zcela vylučuje překlenutí období mezi pozbytím účinnosti starého stavebního zákona a nabytím účinnosti stavebního zákona nového. Jinak řečeno, tento zrušující rozsudek by mohl vést k téměř absurdním důsledkům, které by byly v hrubém rozporu zejména s konceptem funkčního (rozumného) uspořádání společenských vztahů, tak jak jej ve své již ustálené judikatuře Nejvyšší správní soud vymezil. Jak totiž zdejší soud mimo jiné konstatoval zejména ve svém rozsudku publikovaném pod č. 360/2004 Sb. NSS,
de facto
„v souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, a nikoliv naopak. Jestliže zákonodárce z nejrůznějších důvodů zvolí řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně vyjádřit v právních předpisech, jimiž jsou právní normy komunikovány svým adresátům. Neučiní-li tak, je zcela na místě dát přednost takovému výkladu, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost“
(srov. dále např. č. 921/2006 Sb. NSS, případně č. 869/2006 Sb. NSS).Také v projednávaném případě je přímo povinností soudní moci k rozumnému uspořádání společenských vztahů v maximální možné míře přispívat a při existenci možných interpretačních alternativ se musí přiklonit k takovému výkladu, který bude s tímto konceptem v souladu; ostatně i v rámci shora popsaného algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy by bylo třeba funkční (rozumné) uspořádání společenských vztahů hodnotit při aplikaci závěrečného kroku tohoto algoritmu. Územní plán z roku 1994 tedy zůstává, a to včetně uvedené výjimky v podobě dané stavební uzávěry z roku 2004, nejen v platnosti, ale je nutno jej respektovat jako celek (tedy včetně zmíněné uzávěry) i při zamýšlené další stavební činnosti ve vymezeném území až do jeho výslovného zrušení. Na tomto závěru nic nemění ani fakt, že na rozdíl od územních plánů, které napříště budou vydávány též formou opatření obecné povahy, nicméně po jistou dobu zůstávají ještě v platnosti, nový stavební zákon (č. 183/2006 Sb.) ve svých přechodných ustanoveních o stavebních uzávěrách mlčí (srov. zde § 188 tohoto zákona).
K tomu Nejvyšší správní soud ještě dodává, že ke zrušení zmocňovacího předpisu k vydávání stavebních uzávěr navíc nedošlo bez náhrady, nýbrž zákonodárce přistoupil k nahrazení zákonného zmocnění k vydávání stavebních uzávěr ve formě právních předpisů zákonným zmocněním k vydávání stavebních uzávěr ve formě opatření obecné povahy. Nová právní úprava se týká procesního postupu při vydávání stavebních uzávěr a jejich formy, nikoliv jejich obsahu a účelu. Obsahově se v případě stavební uzávěry jak podle starého stavebního zákona ve formě nařízení, tak podle nového stavebního zákona ve formě opatření obecné povahy i nadále jedná o institut obdobný, který v procesu územního plánování plní shodné funkce.
de facto
Je třeba též připomenout, že stavební uzávěry podle starého stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) nebyly vydávány jen formou nařízení, nýbrž též v podobě územního rozhodnutí [srov. § 32 odst. 1 písm. d) citovaného zákona]. Nemůže být sporu o tom, že tato správní rozhodnutí také nepozbyla jen v důsledku změny právní úpravy své právní účinky. Jinak řečeno, byť takto vyslovené materiální chápání stavební uzávěry vydané za účinnosti starého stavebního zákona nelze v souladu s uvedeným rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007-44, akceptovat v rámci uvažovaného soudního přezkumu ve správním soudnictví, je třeba jej využít v projednávané věci s přihlédnutím k možnostem aplikace stavební uzávěry vydané v roce 2004 i po 1. 1. 2007. Nutno již jen zdůraznit, že Nejvyšší správní soud v tomto řízení pro nedostatek pravomoci nezkoumal soulad předmětného nařízení č. 1/2004, o stavební uzávěře na území města Špindlerův Mlýn, se zákonem. Pravomoc zde náleží Ústavnímu soudu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, podá-li takový návrh ředitel krajského úřadu [srov. § 64 odst. 2 písm. i) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu], a to po proceduře předvídané zákonem o obcích (srov. § 125 zákona č. 128/2000 Sb.).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.