Vydání 5/2016

Navrhovatel podal dne 8. 12. 2014 návrh na zrušení části opatření obecné povahy územního plánu Olomouce vydaného zastupitelstvem Olomouce usnesením ze dne 15. 9. 2014 (dále jen „územní plán“). Domáhal se zrušení částí územního plánu označených jako plochy 09/068Z, 09069P a 09/079S, a to v rozsahu jím vlastněných pozemků parc. č. 305/1 a 309/1 v k. ú. Chválkovice, v regulativu využití ploch a dohodě o parcelaci.

Navrhovatel uvedl, že územní plán jej v napadené části zkrátil na vlastnickém právu, nebyl vydán zákonem stanoveným způsobem, a to zejména v důsledku nesprávného zapracování námitky ke konceptu do návrhu územního plánu a následného nesprávného rozhodnutí o navrhovatelově námitce. Vymezení veřejného prostranství výrazně znehodnotilo jeho nemovitosti, přičemž pro vlastní dopravní obslužnost není potřeba. Vedením komunikace v těsné blízkosti jeho obytné vily dojde k znehodnocení kvality bydlení, zásahu do práva na ochranu soukromí a poklesu tržní ceny. Zvolené řešení nemůže být odůvodněno veřejným zájmem, jelikož územní plán rozvíjí nové plochy mimo intravilán obce na úkor pozemku v intravilánu historicky zasazeného. Zastavěním extravilánu a rozšířením zastavěného území nedojde k dosažení kompaktnosti území, ale pouze k upřednostnění uniformity v podobě zarovnání vnějších hranic lokality, přičemž odpůrce neodůvodnil jakýkoli veřejný zájem na této změně. Dále neodůvodnil, zda tato změna přispěje k lepší architektonické úpravě území a v čem je lepší vedení pokračování Gorkého ulice v přímce oproti umístění veřejného prostranství na pozemcích odpůrce. Za nesprávné považoval rovněž převzetí části trasy veřejného prostranství z územní studie a argumentaci rozvojem blokové struktury. Tvrzení, že výměra pozemků ve vlastnictví odpůrce zdaleka nedosahuje požadované velikosti, tvaru a šířky, je podle něj nepřezkoumatelné. Stanovením dohody o parcelaci a podmíněním využití plochy 09/068Z etapizací nastolil odpůrce v území blokační stav. Argumentoval odlišným postupem odpůrce oproti jinému veřejnému prostranství v nově rozvíjené lokalitě, které umístil „“. Ustanovení § 7 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, o nezbytné míře vymezení ploch veřejného prostranství je nutno vykládat podle zásady minimalizace zásahu do soukromých práv tak, že související plocha veřejného prostranství by měla být vymezena spolu a v rámci nově rozvíjeného území se zastavitelnou plochou, nikoli na přilehlém soukromém pozemku, tvořícím odlišnou plochu. Dále odpůrce dostatečně nevyhodnotil a neprokázal potřebu vymezení nově zastavitelných ploch 09/068Z, 09/069P a 09/079S, ani nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch. Dále navrhovatel namítal rozpor napadené části opatření obecné povahy s principem proporcionality.

Krajský soud v Ostravě shledal návrh důvodným a rozsudkem ze dne 19. 2. 2015, čj. 79 A 9/2014-42, územní plán zrušil v rozsahu vymezeném návrhem. Přisvědčil navrhovateli, že odůvodnění opatření obecné povahy nedostojí principu proporcionality. Zásah do vlastnického práva navrhovatele nebyl řádně odůvodněn veřejným zájmem. Bylo-li v pokynech pro zpracování územního plánu námitkám navrhovatele vyhověno, ale následně zpracovaný návrh s nimi byl v rozporu, bylo nutno pečlivě zdůvodnit, proč původně zamýšlená varianta musela ustoupit variantě jiné. Této povinnosti odpůrce nedostál a naopak vytýká navrhovateli, že nepředkládá komplexní variantu, ač ten k tomu není povinen. Odpůrce rezignoval na posouzení variant a jeho odůvodnění je z hlediska proporcionality nepřezkoumatelné. Jestliže odpůrce argumentoval nedostatečnou plochou v jeho vlastnictví pro vytvoření veřejného prostranství dle vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území, pak ale řádně neodůvodnil, proč převážná část jeho pozemku parc. č. 311/1 nebyla do prostranství zahrnuta, zatímco do něj byla zahrnuta převážná část sporných pozemků navrhovatele. Tvrzení odpůrce, že veřejná prostranství jsou v maximální možné míře vymezena na pozemcích ve veřejném vlastnictví tak, aby byl zásah do soukromých pozemků minimalizován, nemá oporu ve spise. Není také zřejmé, proč by vedení prostranství v napřímené návaznosti na ulici Gorkého mělo mít přednost před jiným řešením, které by na tutéž ulici navazovalo prostřednictvím pozemku ve vlastnictví odpůrce a které by bylo šetrnější k vlastnickému právu navrhovatele.

Odůvodnění územního plánu je dále v rozporu se spisovým materiálem v části, v níž odpůrce argumentuje souvislou blokovou zástavbou, na kterou je třeba navázat i na nově se rozvíjející ploše. Podle mapových podkladů v bezprostředním okolí předmětných ploch bloková zástavba ve své klasické podobě (blok s vnitřním nádvořím) zcela chybí; přítomna je jen bloková zástavba řadová a zástavba disperzní. I pokud by chtěl odpůrce vytvořit na nově zastavitelných územích blokovou zástavbu, není prokázáno, že by tomu alternativní řešení bránila. Odpůrce ve vypořádání námitek směšuje dostupnost pozemků (zajistitelných prostou komunikací) s potřebou veřejného prostranství.

Krajský soud nepřisvědčil námitkám navrhovatele týkajícím se záměru seniorského bydlení, který ve fázi probíhajícího územního řízení nemůže být důvodem hodným zohlednění v územním plánu. Na druhou stranu ale obdobně nemůže odpůrce argumentovat plánovaným zúžením ochranného pásma kulturních památek areálu chrámu Navštívení Panny na Sv. Kopečku a areálu bývalého premonstrátského kláštera Hradisko, které ještě v době schválení územního plánu nebylo ani předmětem jakéhokoli zahájeného řízení.

Proti rozsudku krajského soudu podal odpůrce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že územní plán nedostojí principu proporcionality a zásah do vlastnického práva nebyl řádně odůvodněn veřejným zájmem. Při respektování zásad územního plánování a relevantních právních předpisů považuje stěžovatel nadále zvolené řešení za správné a z pohledu územního plánování za jediné možné. Pozemky stěžovatele jsou veřejným prostranstvím dotčeny prakticky v celém rozsahu, další pozemky zde stěžovatel nemá. Ústup z pozemků navrhovatele by znamenal dotčení pozemků jiných vlastníků, ovšem za cenu urbanistického znehodnocení území. K výhradě krajského soudu, že se měl vypořádat s jinými variantami, stěžovatel uvedl, že žádné jiné, jež by v daném území připadaly v úvahu, neshledal. Stěžovatel dále vytkl krajskému soudu, že se nezabýval zařazením dotčené části pozemků navrhovatele do plochy, jejíž využití bylo podmíněno dohodou o parcelaci, která je pro posouzení proporcionality zásahu zásadní. Stěžovatel se nadto ve vyjádření k návrhu navrhovatele podrobně zabýval zamýšleným návrhem navrhovatele na umístění bytového domu pro seniory a prokázal, že jej lze uskutečnit i při stanovených podmínkách územního plánu. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil spisový materiál a nevzal v potaz argumentaci ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy.

Závěr krajského soudu, že v pokynech pro zpracování územního plánu bylo námitkám navrhovatele vyhověno, ovšem následně zpracovaný návrh byl s pokyny v rozporu, je nesprávný. Předně sám krajský soud přisvědčil stěžovateli, že proces pořizování územního plánu má svou dynamiku a výsledek nemusí korespondovat s obsahem zadání. Krajský soud také nesprávně vyložil jednak smysl zpracování konceptu a následných pokynů, jednak obsah spisového materiálu. Tvrzení, že v pokynech pro zpracování návrhu bylo námitkám navrhovatele vyhověno, krajský soud bez dalšího převzal z argumentace navrhovatele. Pokyny však žádný návrh rozhodnutí o námitkách neobsahovaly a ani obsahovat nemohly. Smyslem jejich zpracování a následného schválení bylo konkretizovat schválené zadání tak, jak to vyplynulo z projednání konceptu. Podle § 49 odst. d) stavebního zákona z roku 2006 měly pokyny pro zpracování územního plánu obsahovat vyhodnocení, jak byly zohledněny námitky a připomínky. Z textu uvedeného v pokynech pro zpracování návrhu (s. 278–279) k navrhovatelově námitce ke konceptu nevyplývá, že by jí mělo být v návrhu vyhověno, naopak je zřejmé, že se i nadále počítalo s prodloužením ulice Gorkého jako základní osou území a že její vymezení bylo současně nezbytnou podmínkou pro využití zastavitelných ploch severně od ní a zadních částí pozemků v jižně umístěné stabilizované ploše (vč. pozemků navrhovatele). Územní studie, zmíněná v odůvodnění pokynů, se zabývala územím zahrnujícím jen severovýchodní část pozemku parc. č. 1417/1, osa historické cesty se týkala tedy pouze této části. Zpracovateli bylo na základě projednání konceptu uloženo zabývat se daným územím v souladu s pokynem a jeho odůvodněním, a to mimo jiné i ve vztahu k uplatněné námitce, což splnil. Veřejné prostranství vymezil v logickém prodloužení stávající ulice Gorkého a zahrnul do něj v souladu s územní studií převážnou část pozemků parc. č. 311/1 a parc. č. 1417/1. Námitka zásahu do vlastnických práv byla v návrhu územního plánu vzata v úvahu, a proto bylo využití nově navrhovaných zastavitelných ploch smíšených obytných (09/068Z a 09/066Z) a přestavbové plochy veřejného prostranství (09/069P) podmíněno dohodou o parcelaci. Ta měla zajistit, že vlastníci pozemků v zastavitelných plochách budou povinni navrhovateli kompenzovat újmu vzniklou vymezením plochy veřejného prostranství na jeho pozemcích. Z výše uvedeného plyne, že mezi pokyny pro zpracování návrhu a následným návrhem k žádné nahodilé změně nedošlo.

Nadto krajský soud zrušil dohodu o parcelaci pouze ve vztahu k pozemkům navrhovatele, čímž se dotkl právní jistoty ostatních vlastníků. V současnosti není jasné, jakou parcelaci by v dohodě měli řešit. Pro posouzení proporcionality zásahu do vlastnického práva navrhovatele nelze pominout fakt, že podmínku dohody o parcelaci navrhovatel v námitce k návrhu územního plánu nenapadl. Z důvodu, že krajský soud zrušení podmínky dohody o parcelaci nezdůvodnil, považuje stěžovatel jeho rozsudek v tomto směru za nepřezkoumatelný.

Dále stěžovatel nesouhlasil se závěry krajského soudu o zahrnutí pozemků do veřejného prostranství. V případě obou městských pozemků byla zahrnuta jejich převážná plocha. Veřejná prostranství jsou v územním plánu v maximální možné míře vymezena na pozemcích ve veřejném vlastnictví tak, aby byl zásah do soukromých pozemků minimalizován. Pojem je přitom třeba chápat rovněž ve vztahu k urbanistickým zásadám, tj. k logickému členění území na smysluplné celky. Důvody k vymezení plochy také na pozemcích navrhovatele byly objasněny ve vypořádání námitky. Stěžovatel si je vědom újmy způsobené vlastníkům, na jejichž pozemcích je vymezeno veřejné prostranství. Pokud však městské pozemky k vymezení nepostačují, není důvod ve prospěch jednoho vlastníka ustupovat z urbanistických principů (prodloužení ulice Gorkého, návaznost na parkově upravený předprostor školy, přirozený rozvoj blokové struktury v přibližně pravoúhlém rastru ulic), neboť každým odlišným řešením se způsobí újma jinému vlastníkovi. Krajský soud se zabýval proporcionalitou pouze ve vztahu k vlastnickému právu navrhovatele, územní plán se však musí zabývat proporcionalitou obecně. Právě proto byla vlastníkům pozemků v daném území uložena povinnost vyrovnat si mezi sebou náklady a prospěchy dohodou o parcelaci. Toto opatření k dosažení proporcionality považuje stěžovatel za dostatečné a konformní z hlediska stavebního zákona.

Zcela nesprávný je závěr krajského soudu o absenci blokové zástavby v bezprostředním okolí předmětných ploch. Ze spisového materiálu je zřejmé, že územní plán rozlišuje pouze tyto typy struktury zástavby: areálový, blokový, kompaktní rostlý městský, solitérní, sídlištní volný a kompaktní rostlý vesnický typ. Za blokovou zástavbu je považována zástavba uspořádaná ve stavební (uliční) čáře podél veřejného prostranství, a to ve schématu: veřejné prostranství (ulice) – zástavba – zahrady či dvory. V bezprostředním okolí ploch 09/070S a 09/069P se nacházejí např. plochy 09/065S, 09/071S a 09/077S, jejichž řadová zástavba je v územním plánu charakterizována jako blokový typ. V případě zástavby na ploše 09/070S se sice z větší části nejedná o řadovou zástavbu, přesto však splňuje charakteristiku blokového typu zástavby ve smyslu řazení zástavby podél veřejného prostranství ulice Chválkovická a existence zadního pásu zahrad. Z tohoto schématu se vymyká pouze navrhovatelova vila, jejíž umístění je reliktem situace, kdy byla součástí továrního areálu. Dnes jsou však stavby využívány nezávisle na sobě a území ztratilo charakter jednotného areálového konceptu. Ambicí územního plánu bylo vnést do tohoto území řád, přičemž umístění vily hrálo při vymezení veřejného prostranství 09/069S svou roli – pokračováním zástavby podél tohoto veřejného prostranství mělo dojít k uzavření blokové struktury a dotvoření klasického vnitrobloku charakteristického pro městskou zástavbu.

Pokud krajský soud v odůvodnění rozsudku vytýká stěžovateli směšování dostupnosti pozemků zajistitelných prostou komunikací s potřebou veřejného prostranství, pak stěžovatel namítá, že město (sídlo) nelze považovat za nahodilý souhrn pozemků dostupných komunikací, ale je nutno k němu přistupovat jako k logickému a smysluplnému systému veřejných prostranství a zastavitelných ploch. Veřejná prostranství přitom nezahrnují jen nezbytné komunikace a chodníky, ale také např. pásy pro vedení inženýrských sítí a pásy zeleně. Je-li podle vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území minimální požadovaná šířka ulice při obousměrném provozu 8 m, je zřejmé, že přidružením další požadované plochy veřejného prostranství k ulici se zábor pozemků pro veřejné prostranství minimalizuje.

Navrhovatel ve vyjádření odkázal na důvody pro zrušení územního plánu uváděné v řízení před krajským soudem a na rozsudek krajského soudu, s nímž se ztotožňuje. Nepopiratelné je zejména porušení § 50 odst. 1 stavebního zákona. Argumentace stěžovatele je podle navrhovatele účelová a nezakládá se na zjištěných skutečnostech. Tvrdí-li stěžovatel, že nerozhodl o námitkách, pak sám potvrzuje, že zatížil řízení další vadou. Uvedl-li stěžovatel, že námitku v pokynech zohlednil, pak je jeho závěr, že námitce nebylo vyhověno nebo o ní nebylo rozhodnuto, v rozporu s jazykovým výkladem a materiálním posuzováním právního úkonu. Bylo-li v námitce namítáno, jednak aby veřejné prostranství nebylo umístěno na pozemcích navrhovatele, jednak aby bylo umístěno pouze na pozemcích stěžovatele, pak není výsledkem zohlednění, je-li nadále umístěno na obou pozemcích. Argumentace stěžovatele je proto v tomto bodu zavádějící, vnitřně rozporná a matoucí. Pokud se koncept nijak nelišil od následného návrhu, nelze tvrdit, že byla námitka zohledněna. Stěžovatel jednoznačně porušil zákon a dopustil se nesprávného úředního postupu.

Za nepodložené považuje navrhovatel tvrzení o nemožnosti ústupu z jeho pozemků a urbanistického zhodnocení. Není zřejmé, z jakých skutečností stěžovatel tento závěr dovodil. Oporu nemá ani závěr, že zamýšlený záměr navrhovatele lze uskutečnit i při podmínkách stanovených územním plánem. Vztahovala-li se dohoda o parcelaci k pozemkům, k nimž krajský soud územní plán zrušil, je logické, že krajský soud musel zrušit i další podmínky vztahující se k tomuto území.

Tvrzení stěžovatele o důvodech pro vymezení veřejného prostranství pouze potvrzuje praxi při přípravě územního plánu, kdy stěžovatel nijak nezohledňoval panující vlastnická práva a prosazoval za každou cenu novou výstavbu na dosud nezastavitelných pozemcích s odkazem na urbanistické principy, které si stěžovatel vykládá pouze subjektivně ve vlastním zájmu, jímž je proměna orné půdy na stavební pozemky. Námitky k blokové zástavbě podle navrhovatele neobsahují argumentaci způsobilou odůvodnit zrušení rozsudku.

Závěrem stěžovatel sám potvrzuje, že je navrhovateli prostřednictvím územního plánu způsobována újma. Argumenty o její kompenzaci v podobě dohody o parcelaci jsou spekulativní, jelikož nelze předvídat ani její obsah, ani zda bude uzavřena. Pak nebude újma navrhovateli nijak kompenzována a zároveň nebude naplněn cíl stěžovatele v podobě prosazovaného urbanistického řešení. Řešení požadované stěžovatelem tak způsobí pouze zablokování jakéhokoli rozvoje území.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.