Vydání 10/2011

(...) Nejvyšší správní soud se však zejména musel vypořádat s otázkou, zda jsou splněny podmínky pro posouzení věci, tedy vydání rozhodnutí ve věci samé či zda tomuto brání překážka věci rozhodnuté (překážka ). Napadená stavební uzávěra totiž byla již dříve k návrhu téhož navrhovatele ze dne 19. 6. 2009, obsahujícímu tentýž návrhu, předmětem přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu, přičemž Nejvyšší správní soud tento návrh zamítl výše citovaným rozsudkem čj. 8 Ao 1/2009-142.

K překážce věci soudem (pravomocně) rozhodnuté (překážce ) právní doktrína uvádí, že tato je dána, pokud soud v téže věci již vydal, resp. vyhlásil rozhodnutí na základě jiného návrhu. Totožnost věci je přitom nutno posuzovat jednak podle totožnosti účastníků, jednak podle totožnosti předmětu řízení (Vopálka, V.; Mikule, V.; Šimůnková, V.; Šolín, M. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 96). V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, pak zdejší soud vyložil, že je nutno vykládat překážku věci rozhodnuté (resp. překážku ) v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části restriktivně, a sice tak, že je dána, podal-li oba návrhy totožný navrhovatel (odpůrcem je ve věci určitého konkrétního opatření obecné povahy vždy týž procesní subjekt, neboť je jím podle § 101a odst. 4 s. ř. s. vždy ten, kdo je vydal) a jen v tom rozsahu, v jakém je dána totožnost předmětu řízení, tj. v jakém rozsahu se návrhy týkají týchž skutkových či právních otázek.

Po důkladnějším zvážení dospěl zdejší soud k závěru, že překážka věci rozhodnuté nebrání vydání rozhodnutí ve věci samé. V případě řízení o návrhu navrhovatele ze dne 19. 6. 2009, který byl zamítnut rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2009-142, a nyní projednávaného návrhu se nejedná o řízení v téže věci. Přestože totiž byly oba návrhy podány týmž navrhovatelem, přezkoumáváno je totéž napadené opatření obecné povahy a totožný je i návrhu (zrušení napadené stavební uzávěry v celém rozsahu), přičemž navrhovatel svůj nynější návrh staví na do značné míry shodných tvrzeních, je třeba uvést, že v nyní projednávané věci navrhovatel svůj návrh založil též na některých nových tvrzeních a přezkum se odehrává v částečně odlišném skutkovém a právním rámci způsobeném časovým posunem. Zatímco řízení o návrhu ze dne 19. 6. 2009 bylo prováděno krátce po vydání napadené stavební uzávěry (dne 26. 3. 2009), nyní je napadená stavební uzávěra přezkoumávána s více než dvouletým časovým odstupem. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentací navrhovatele, že totožnost předmětu obou řízení by byla dána toliko v případě řešení týchž skutkových či právních otázek. Ve skutkovém základě se ovšem nyní projednávaná věc oproti původnímu řízení liší, neboť zrušení napadené stavební uzávěry je navrhováno z důvodu jejího nepřiměřeného zásahu do práv navrhovatele, a to v důsledku marného uplynutí času nezbytného ke zpracování územního plánu pro dotčené území. Vzhledem k tomu, že v době prvního přezkumu napadené stavební uzávěry nebylo možno přezkoumat otázku přiměřenosti jejího trvání jako jedné ze základních skutkových okolností věci, nemůže být vyloučeno podání dalšího návrhu poté, co tato skutková okolnost nastala.

Je třeba zdůraznit, že z dikce § 97 odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že územním opatřením o stavební uzávěře jako výjimkou z pravidla může být omezena, resp. zakázána stavební činnost ve vymezeném území toliko "", a to nejen věcně a prostorově, ale též . Pakliže tedy v původním řízení o návrhu navrhovatele ze dne 19. 6. 2009 nemohla být časová rovina působení napadené stavební uzávěry posouzena vzhledem k tomu, že teprve krátce předtím byla tato vydána, v mezidobí mohlo dojít k změně poměrů co do její zákonnosti a navrhovatel takovou změnu poměrů plausibilně, logicky konsekventně a myslitelně tvrdí, nelze nový návrh na zrušení téhož územního opatření o stavební uzávěře, podaný týmž navrhovatelem v totožném rozsahu a uplatňující tentýž , odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy z důvodu, že soud o téže věci již rozhodl, nýbrž je třeba návrh v této části (tj. v otázce časového působení stavební uzávěry) přezkoumat ve věci samé.

Význam časové roviny působení stavební uzávěry ve své judikatuře zdůraznil též Nejvyšší správní soud, když v rozsudku ze dne 22. 4. 2011, čj. 5 Ao 2/2011-30, vyložil, že "[...] ." Poukázat lze též na závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2009-142, který byl vydán v řízení o prvním návrhu navrhovatele na zrušení napadené stavební uzávěry a v němž zdejší soud dovodil, že "[p]".

Pro úplnost zdejší soud konstatuje, že se nelze ztotožnit s argumentací odpůrce, že soud při přezkoumání opatření obecné povahy vychází výhradně ze skutkového a právního stavu v době jeho vydání a není oprávněn zohlednit skutkové a právní okolnosti, které jsou dány v době rozhodování. Jinými slovy nelze odmítnout přezkum napadené stavební uzávěry proto, že tato je navrhovatelem napadána z důvodu nepřiměřeně dlouhého trvání, tedy okolností nastoupivších teprve v období po vydání napadeného opatření obecné povahy. V obecných ani zvláštních ustanoveních upravujících řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části totiž není žádné pravidlo tohoto druhu obsaženo, přičemž toto zejména nelze dovozovat z § 101d odst. 1 věty první s. ř. s., podle něhož při rozhodování soud posuzuje soulad opatření obecné povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci, a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Zdejší soud upozorňuje, že na řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (díl 7 hlavy II s. ř. s.; § 101a až § 101d s. ř. s.) nelze aplikovat § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. V případě právní normy v § 75 odst. 1 s. ř. s. se totiž jedná o zvláštní ustanovení týkající se řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (díl 1 hlavy II s. ř. s.) jako jiného druhu řízení, pro něž je v hlavě II s. ř. s. zakotvena zvláštní úprava. Pro srovnání lze poukázat na paralelní zvláštní úpravu řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu (díl 2 hlavy II s. ř. s.), konkrétně § 81 odst. 1 s. ř. s., podle něhož soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí, či právní úpravu řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (díl 3 hlavy II s. ř. s.), v jehož rámci soud podle § 87 odst. 1 s. ř. s. rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.

(...) Jak vyplývá z výše uvedených úvah, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že návrh je třeba přezkoumat ve věci samé, a to v části týkající se přezkumu časového působení napadené stavební uzávěry. Současně je ovšem třeba zdůraznit, že přezkum napadené stavební uzávěry je přípustný výhradně v části jejího časového působení, když v ostatním byla napadená stavební uzávěra na bázi algoritmu přezkumu opatření obecné povahy již přezkoumána v rámci zamítavého rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2009-142, a jejímu meritornímu přezkumu v rozsahu širším tedy brání překážka věci rozhodnuté. Z logiky věci se pak při přezkumu časového působení napadené stavební uzávěry bude jednat o přezkum v rámci pátého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. (...)

Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona smí územní opatření o stavební uzávěře omezovat nebo zakazovat stavební činnost ve vymezeném území pouze v nezbytném rozsahu, v kontextu zde projednávané věci na nezbytně dlouhou dobu v návaznosti na přípravu územního plánu obce v soudem zrušené části. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadená stavební uzávěra délkou svého působení nezbytně dlouhou dobu nepřesáhla.

Na tomto místě je nejprve třeba uvést, že zpracování územního plánu od jeho zadání až po schválení je poměrně dlouhodobý dynamický proces, v jehož průběhu může docházet k větším či menším změnám v uvažovaném řešení. Proces vedoucí k finálnímu vydání územního plánu je z hlediska stanovení konkrétního obsahu územního plánu, jakož i aplikace příslušných právních předpisů procesem složitým, v mnoha ohledech náročným a z hlediska časového procesem dlouhodobým, který se skládá z několika na sebe navazujících etap vzniku. Schválení a vydání samotného územního plánu předchází zejména rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu; zpracování, projednání a schválení zadání územního plánu; zpracování a projednání případného konceptu územního plánu (pokud je tak stanoveno v zadání územního plánu); zpracování a veřejné projednání návrhu územního plánu. Aby přitom mohl pořizovatel územního plánu přistoupit ke kroku dalšímu, musí vždy splnit zákonné podmínky stanovené pro krok předchozí.

Nejvyšší správní soud není povolán k tomu, aby detailně analyzoval a posuzoval časový postup či obsahové náležitosti odpůrcem pořizované části územního plánu, popřípadě konkrétní důvody, které vedly ke zdržení při přijímání územního plánu, jakož i zda tyto důvody objektivně obstojí. Takový přezkum by překračoval soudu stanovené meze právního přezkumu a nepřípustně by zasahoval do otázek politických, v krajním případě by mohl ingerovat i do odpůrcova ústavního práva na samosprávu garantovaného mimo jiné v čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy. V rozsudku ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, dospěl Nejvyšší správní soud v této souvislosti k závěru, že "[v][...] ,vejde' "

Závěry právě citovaného judikátu lze plně vztáhnout též na posouzení přiměřenosti délky působení napadené stavební uzávěry. Úkolem soudu v tomto řízení je bránit jednotlivce (v tomto případě navrhovatele) toliko před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů co do doby pořizování územního plánu v soudem zrušené části a z toho rezultující délky působení napadené stavební uzávěry. Úkolem Nejvyššího správního soudu však nemůže být odpůrce aktivně usměrňovat či snad dozorovat při pořizování územního plánu, respektive naplňování jakéhosi vzorového časového harmonogramu přijímání konkrétních dílčích opatření a absolvování jednotlivých etap jeho vydání. Odpůrce je co do délky působení napadené stavební uzávěry omezen toliko základními časovými mantinely podle § 97 odst. 1 stavebního zákona.

V nyní projednávané věci však k takovému vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře nedošlo. Nejvyšší správní soud zohlednil, že dotčeným územím je areál bývalého jednotného zemědělského družstva, který je významně zatížen jak historicky, tak i ekologicky. K nejasnostem ohledně jeho dalšího využití přispívá mimo dřívějšího využívání pro intenzivní zemědělskou živočišnou výrobu též skutečnost, že areál byl před nabytím navrhovatelem využíván jako sklad uhlí a o jeho využití se mimo navrhovatele aktivně ucházel též další subjekt, který jej zamýšlel využívat jako sklad ovoce a techniky, přičemž tento záměr byl odpůrcem hodnocen pozitivněji než záměr navrhovatele. Přihlédnout je třeba též ke skutečnosti, že obyvatelé obce s realizací projektu navrhovatele dlouhodobě zásadně nesouhlasí, což dokládají mimo jiné též účastníky předložené články z regionálního tisku, konkrétně článek "" otištěný v Litoměřickém deníku dne 21. 3. 2008, a dále článek "" otištěný v témže deníku dne 4. 12. 2008.

Z důvodu nesouhlasu obyvatel obce a nejasností ohledně dalšího využití areálu zastupitelstvo odpůrce na zasedání konaném dne 29. 6. 2010 starostovi obce uložilo připravit místní , ÚP - kravín Solany, tedy ohledně vymezení funkčního využití areálu v nově pořizovaném územním plánu v soudem zrušené části. Ze spisu nicméně není zřejmé, zda a jaké kroky starosta v této záležitosti podnikal. Dne 31. 3. 2011 pak byla uzavřena smlouva o dílo mezi odpůrcem jako objednatelem a projektantem Ing. Stanislavem Z., autorizovaným urbanistou, jako zhotovitelem, jejímž předmětem je dopracování územního plánu obce. Z obsahu smlouvy je zřejmé, že tato se týká předmětné části územního plánu, neboť veškeré ostatní území obce je již regulováno platným územním plánem. Smlouva obsahuje i další podstatné náležitosti, zejména konkrétní harmonogram poskytnutí plnění (zpracování návrhu územního plánu pro potřeby společného jednání do 3 měsíců od podpisu smlouvy, návrh územního plánu pro potřeby veřejného projednání do 2 měsíců od doručení podkladů po společném jednání, čistopis územního plánu do 4 týdnů od schválení návrhu územního plánu) a cenu díla (20 000 Kč za zpracování návrhu územního plánu pro potřeby společného jednání, 15 000 Kč za zpracování návrhu územního plánu pro potřeby veřejného projednání, 30 000 Kč za zpracování čistopisu územního plánu, celkem 78 000 Kč vč. DPH) a ujednání o smluvní pokutě. V této souvislosti je třeba podotknout, že posuzování platnosti či konkrétního data uzavření smlouvy, jež navrhovatel zpochybňuje, nebylo předmětem tohoto řízení. V rámci přípravy územního plánu v soudem zrušené části měla mimoto v předchozích dvou letech probíhat řada osobních a telefonických jednání mezi starostou odpůrce, Městským úřadem Lovosice a právním poradcem obce, ze spisu však není datování a obsah těchto jednání blíže doložitelný.

Jakkoliv lze konstatovat, že územní plán byl v části týkající se předmětného areálu soudem zrušen již ke dni 3. 9. 2008 a odpůrce mohl být při jeho znovupořizování aktivnější, je třeba rovněž zohlednit, že navrhovatel žádným způsobem nedoložil své aktivní vystupování v zájmu efektivního postupu odpůrce při vydání příslušné části územního plánu. Zejména soudu nedoložil žádnou písemnou či elektronickou komunikaci s odpůrcem dokládající, že by se například dotazoval na průběh vydávání územního plánu či odpůrce vyzýval k podnikání příslušných kroků, zajímal se o konání místního referenda a názory občanů obce na svůj záměr, popřípadě se snažil přiklonit mínění obyvatel obce na svoji stranu, například formou pořádání veřejných diskuzí.

V neposlední řadě nelze přehlédnout ani skutečnost, že osud územního opatření o stavební uzávěře vydaného dne 26. 3. 2009 zůstal nejistý až do rozhodnutí Ústavního soudu, který odmítl ústavní stížnost navrhovatele směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 1/2009-142, tedy do 6. 1. 2010. Tím nepochybně mohly být až do uvedeného data aktivity odpůrce při znovupořizování územního plánu utlumeny, neboť vyčkával výsledku tohoto řízení. Doba, po kterou mohl odpůrce vyvíjet svou činnost, se tak ještě o několik měsíců zkrátila. (...)