4598/2024
Územní a stavební řízení: umístění veřejně prospěšné stavby, plochy nezbytné k zajištění výstavby veřejně prospěšné stavby, souhlas vlastníka k vyvlastnění
Územní a stavební řízení: umístění veřejně prospěšné stavby, plochy nezbytné k zajištění výstavby veřejně prospěšné stavby, souhlas vlastníka k vyvlastnění
k § 170 odst. 1 a 2 a § 184a odst. 1 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)1)
Pro naplnění podmínky možnosti vyvlastnění podle § 170 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, je nutno respektovat přesně tu plochu, která byla územně plánovací dokumentací pro veřejně prospěšnou stavbu vymezena.
Výjimku představují plochy nezbytné k zajištění výstavby veřejně prospěšné stavby řádného užívání pro stanovený účel [§ 170 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona], případně vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě (§ 170 odst. 2 téhož zákona). Hodlá-li správní orgán z takové nezbytnosti při svém rozhodnutí vycházet, musí provést ve svém rozhodnutí jasnou, srozumitelnou a přezkoumatelnou úvahu, která ho k závěru o nezbytnosti vedla. V ostatních případech je souhlas vlastníka s umístěním veřejně prospěšné stavby na jeho pozemku podle § 184a odst. 1 a 3 citovaného zákona nutný.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 3. 2024, čj. 25 A 119/2022-79)
Prejudikatura:
č. 1383/2007 Sb. NSS.Věc:
Společnost s ručením omezeným REALRENT Morava proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, za účasti 1) CETIN a. s., 2) Statutárního města Ostravy o umístění záměru.Žalobkyně napadla žalobou u Krajského soudu v Ostravě rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 10. 2022, kterým změnil rozhodnutí Magistrátu města Ostravy (dále jen „magistrát“) ze dne 1. 2. 2022, jimž umístil záměr „
Přestupní uzel Ostrava-Hulváky, II. etapa, tramvajové zastávky
“. Umísťovaný záměr vybočoval z koridoru vymezeného Územním plánem Ostravy pro veřejně prospěšnou stavbu „
DK 167 přestavba tělesa ulice 28. října s tramvajovou tratí
“ na pozemky žalobkyně. Žalobkyně po celou dobu správního řízení namítala absenci svého souhlasu. S touto námitkou se správní orgány obou stupňů vypořádaly odkazem na § 170 odst. 1 písm. a) a § 184a stavebního zákona. Zdůraznily, že předmětem řízení je umístění stavby dopravní infrastruktury, neboť projednávaný záměr s názvem „Přestupní uzel Ostrava-Hulváky, II. etapa, tramvajové zastávky
“ řeší rozšíření a úpravy části silnice II/479 na ulici 28. října v úrovni stávajícího přestupního terminálu Hulváky. Pro umístění této stavby je v Územním plánu Ostravy graficky vyznačen koridor DK 167 a předmětný záměr je v závazné textové části tohoto územního plánu vymezen jako veřejně prospěšná stavba (VPS) pod názvem „Přestavba tělesa ulice 28. října s tramvajovou tratí
“. Koridor vymezený v územním plánu pro umístění této stavby dopravní infrastruktury slouží k umístění stavby hlavní a staveb vedlejších, které lze již na úrovni územního plánu předpokládat. Správní orgány uvedly, že přesné vymezení jakékoliv veřejně prospěšné stavby, tj. stavby hlavní, nezbytných staveb vedlejších a staveb vyvolaných tímto souborem staveb, a s tím související výčet pozemků nebo částí pozemků potřebných pro jejich umístění, je řešeno (a tedy známo) až v rámci územního řízení. Vzhledem k tomu je nepochybné, že předmětná VPS byla v územním plánu vymezena a zakreslena v rozsahu plně postačujícímu míře podrobnosti územního plánu. To znamená, že koridor pro předmětnou VPS nemohl být již v územním plánu vyznačen či definován tak, aby zahrnoval všechny pozemky, k jejichž dotčení má umístěním záměru dojít, tedy i pozemky, jejichž dotčení umístěním staveb vedlejších bylo možno určit až po zpracování dokumentace pro územní rozhodnutí, tj. po podrobném zjištění všech skutečností podmiňujících či ovlivňujících umístění záměru v celém jeho rozsahu, včetně přeložek inženýrských sítí vyvolaných stavbou hlavní. Grafické vymezení hranic koridoru pro VPS v územním plánu neurčuje, co je nebo není součástí VPS. Rozhodující není ani výčet pozemků uvedený v odůvodnění Změny č. 2b Územního plánu Ostravy, neboť i ten je zpracován v rozsahu postačujícím míře podrobnosti územního plánu, přičemž se nejedná o jeho závaznou část. Výše uvedené závěry korespondují s obsahem Metodického sdělení k veřejně prospěšným stavbám vydaného Ministerstvem pro místní rozvoj pod č. j. MMR-34232/2019 s aktualizací ze dne 26. 7. 2019, a lze je dovodit rovněž z § 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, podle něhož platí, že
práva k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření podle tohoto zákona, lze odejmout nebo omezit, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde-li o veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel
. Odvolací námitky, v nichž žalobkyně poukazovala na umístění stavby mimo koridor DK 167 a z tohoto důvodu dovozovala rozpor záměru s územním plánem, odvolací orgán s odkazem na uvedené skutečnosti posoudil jako nedůvodné.Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě.
Jádrem žalobní argumentace bylo, že ačkoli se jedná o veřejně prospěšnou stavbu, která byla vymezena koridorem obsaženým v Územním plánu Ostravy, umístění této stavby vybočuje i mimo tento koridor na pozemky ve vlastnictví žalobkyně, přestože stavebník v řízení nepředložil její souhlas s umisťovaným záměrem.
V této souvislosti též namítala, že žalovaný se neřídil Metodickým sdělením k veřejně prospěšným stavbám dopravní infrastruktury čj. MMRF-34232/2019-81, podle něhož lze mimo koridor případně umísťovat toliko stavby vedlejší, zatímco zde byla mimo koridor umístěna i část stavby hlavní.
Žalovaný v replice odkázal na obsah napadeného rozhodnutí.
Krajský soud v Ostravě zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
C.
[9] Podle § 2 odst. 1 písm. n) stavebního zákona v tomto zákoně se rozumí
veřejně prospěšnou stavbou stavba pro veřejnou infrastrukturu určená k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo státu, vymezená ve vydané územně plánovací dokumentaci
.[10] Podle § 35b odst. 2 písm. b) stavebního zákona
textová část územního rozvojového plánu obsahuje zejména vymezení veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření, staveb a opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti státu a vymezených asanačních území, pro která lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit
.[11] Podle přílohy 7 části I. odst. 1 písm. g) vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti,
textová část územního plánu obsahuje vymezení veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření, staveb a opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti státu a ploch pro asanaci, pro které lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit
.[12] Podle přílohy 7 části I. odst. 4 písm. c) vyhlášky č. 500/2006 Sb.
grafická část územního plánu obsahuje výkres veřejně prospěšných staveb, opatření a asanací
.[13] Podle části 7 Územního plánu Ostravy
plochy pro veřejně prospěšné stavby a veřejná prostranství jsou vymezeny v textové části ÚPO, v následujících tabulkách a v grafické části ÚPO ve výkresech: V3 - Veřejně prospěšné stavby, opatření a asanace
. Při vymezení ploch byla zohledněna nejistota plošného nároku staveb, proto jsou plochy přiměřeně zvětšeny.
Přesné vymezení ploch pro stavby bude řešeno územním rozhodnutím, nebo návrhem pozemkových úprav.
Výpis pozemků veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a ploch pro asanaci se nachází v Příloze č. III odůvodnění ÚPO.
[14] Podle bodu 7.1 Územního plánu Ostravy plochy pro veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury (včetně ploch nezbytných k zajištění výstavby a řádného užívání pro stanovený účel) jsou vymezeny v grafické části ÚPO – výkres V3 - Veřejně prospěšné stavby, opatření a asanace a uvedeny v textové části v následující tabulce:
Tabulka č. 17 – Plochy pro veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury
Plochy pro veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury, včetně ploch, zařízení a souvisejících staveb nezbytných k zajištění výstavby a řádného užívání pro stanovený účel
Ozn. plochy koridoru dle výkresu: V3
Popis veřejně prospěšné stavby
Stavbou dotčené katastrální území
(…)
DK 167
přestavba tělesa ulice 28. října s tramvajovou tratí
Zábřeh - Hulváky, Mariánské Hory
(…)
[15] Podle § 184a odst. 1 stavebního zákona věty prvé
není-li žadatel vlastníkem pozemku nebo stavby a není-li oprávněn ze služebnosti nebo z práva stavby požadovaný stavební záměr nebo opatření uskutečnit, dokládá souhlas vlastníka pozemku nebo stavby
.[16] Podle § 184a odst. 3 stavebního zákona
souhlas se nedokládá, je-li pro získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě pro požadovaný stavební záměr nebo opatření stanoven účel vyvlastnění zákonem
. [17] Podle § 170 odst. 1 stavebního zákona
práva k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření podle tohoto zákona, lze odejmout nebo omezit, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde-li o
a) veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel.
D.
[18] Krajský soud zastává názor, že účelem shora citovaných ustanovení je mj. „zakotvit“ námitky účastníků řízení v jediném k tomu určeném postupu řízení tak, aby nemusely být v navazujících řízeních vypořádávány tytéž námitky opakovaně.
[19] Krajský soud současně pokládá za neudržitelné, aby výklad uvedených ustanovení vedl k závěru, že žalobkyni nepřísluší uplatňovat námitky plynoucí z jeho vlastnického práva vůbec, tj. v žádném řízení či postupu.
[20] V nyní posuzovaném případě připadají pro uplatnění námitek vycházejících z vlastnického práva žalobkyně tato řízení a postupy:
a) proces přijímání územního plánu,
b) řízení o umístění stavby a
c) řízení o vyvlastnění.
[21] S ohledem na obsah Územního plánu Ostravy žalobkyně nemohla být při přijímání územního plánu s nyní uplatňovanými námitkami úspěšná, neboť plochy určené pro veřejně prospěšnou stavbu DK167 nikterak nevybočovaly z koridoru vytýčeného územním plánem. Námitka zasažení pozemků mimo tento koridor by z podstaty věci (pozemky mimo koridor nebyly územním plánem zasaženy) nemohla být úspěšná ani při správním či soudním přezkumu územního plánu.
[22] Podle judikatury soudů rozhodujících ve správním soudnictví pak možnost efektivní obrany žalobkyni neposkytuje ani řízení o vyvlastnění, neboť „
ve vyvlastňovacím řízení není prostor pro posuzování, zda existují alternativní varianty řešení stavebního záměru, a pokud měl vlastník pozemků námitky vůči trase stavby, měl je uplatnit v územním řízení.
[…] Předmět vyvlastňovacího řízení, kterým je odnětí či omezení vlastnického práva za účelem uskutečnění veřejně prospěšné infrastrukturní stavby je tak ve značné míře vymezen právě onou veřejně prospěšnou infrastrukturní stavbou, jejíž parametry jsou závazně stanoveny v územním rozhodnutí a stavebním povolení.
“ (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 9. 2023, čj. 2 As 181/2023-57).[23] Z právě uvedeného plyne, že jediným zbývajícím řízením, v němž může žalobkyně efektivně uplatňovat své námitky proti umístění stavby, je právě řízení o umístění stavby.
[24] Právě v řízení o umístění stavby se totiž stavba závazně umísťuje do území, kdy jedním z účelů posuzování záměru v řízení o umístění stavby je i šetrnost k zájmům vlastníků sousedních nemovitostí (§ 76 odst. 2 stavebního zákona).
[25] Krajský soud současně zastává názor, že souhlas vlastníka pozemku se stavbou umísťovanou na jeho pozemku se v případě možnosti vyvlastnění nevyžaduje (§ 184a odst. 3 stavebního zákona) jen proto, že vlastník pozemku mohl své námitky uplatnit již při přijímání územního plánu, aby zabránil závaznému určení jeho pozemku k zastavění veřejně prospěšnou stavbou.
[26] To ovšem mohla žalobkyně v nyní posuzovaném případě učinit jen ve vztahu k těm ze svých pozemků, které určoval k zastavění veřejně prospěšnou stavbou právě územní plán. Žalobkyně při přijímání územního plánu nemohla domýšlet (snad až věštit), které další pozemky budou k realizaci veřejně prospěšné stavby nakonec potřebné.
[27] Jakkoli tedy na první pohled znějí definice veřejně prospěšné stavby [§ 2 odst. 1 písm. n) stavebního zákona] a možnosti vyvlastnění (§ 170 odst. 1 stavebního zákona) co do požadavků na vymezení v územně plánovací dokumentaci obdobně („stavba vymezená ve vydané územně plánovací dokumentaci“ vs. „stavby, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci“), skutečný obsah těchto zákonných ustanovení je odlišný.
[28] Jakkoli co do definice veřejně prospěšné stavby [§ 2 odst. 1 písm. n) stavebního zákona] lze s argumentací správních orgánů souhlasit v tom, že veřejně prospěšnou stavbou nepřestávají být ani ty její části, které vybočí z ploch vymezených pro tuto stavbu v územně plánovací dokumentaci, tento závěr už neplatí beze zbytku pro naplnění podmínky možnosti vyvlastnění podle § 170 odst. 1 stavebního zákona, kde je nutno trvat na tom, že pro možnost vyvlastnění je nezbytné respektovat přesně tu plochu, která byla územně plánovací dokumentací pro veřejně prospěšnou stavbu vymezena.
[29] Ocitla-li se tedy nyní umisťovaná stavba mimo koridor vymezený pro ni územním plánem, nelze absenci souhlasu vlastníka pozemku s umístěním stavby na tomto pozemku odbýt odkazem na územní plán. Takový výklad by mohl vést k závěru, že pro veřejně prospěšnou stavbu lze vyvlastnit i pozemky vzdálené desítky kilometrů od ploch určených pro veřejně prospěšnou stavbu územně plánovací dokumentací, což je závěr zcela neudržitelný.
ad absurdum
[30] Výjimku z kategorického závěru vysloveného v bodě [28] tohoto odůvodnění přestavují plochy
nezbytné
k zajištění výstavby veřejně prospěšné stavby a řádného užívání pro stanovený účel [§ 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona], případně vytvoření podmínek pro nezbytný
přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě (§ 170 odst. 2 stavebního zákona). Zde ovšem musí být naplněn znak nezbytnosti
. Hodlá-li správní orgán z takové nezbytnosti při svém rozhodnutí vycházet, musí provést ve svém rozhodnutí jasnou, srozumitelnou a přezkoumatelnou úvahu, která ho k závěru o nezbytnosti vedla.[31] Jakkoli by se mohlo zdát, že žalovaný se v nyní přezkoumávaném rozhodnutí otázkou nezbytnosti pozemků žalobkyně k zajištění výstavby veřejně prospěšné stavby nebo k jejímu řádnému užívání pro stanovený účel zabýval, opak je pravdou, jelikož jediným textem, který k této otázce navazuje, je zopakování již vyřčeného slovy: „
Z uvedené citace je patrné, že v případě předmětné části VPS lze vyvlastnit právo
[…] včetně dalších pozemků (ploch) mimo rámec tohoto koridoru, na nichž je nutno umístit vedlejší stavby, jež jsou vyvolané konkrétním řešením VPS a jsou pro její realizaci a řádné užívání nezbytné
.“ Proč je přitom zastavění pozemků žalobkyně nezbytné, již nelze z napadeného rozhodnutí vyčíst, natož aby se jednalo o úvahu naplňující požadavky uvedené v poslední větě bodu [30] tohoto odůvodnění.E.
[32] Navíc je vskutku z napadeného rozhodnutí patrné, že jakkoli žalovaný připouští, že mimo koridor vymezený územně plánovací dokumentací se ocitly i dílčí části stavby hlavní, následně vyjadřuje toliko závěr o tom, že vyvlastnit lze případné nezbytné plochy, na nichž je možno umístit vedlejší stavby, tj. otázku umístění části hlavní stavby mimo koridor žádným způsobem nevyhodnocuje.
[33] Podle Metodického sdělení k veřejně prospěšným stavbám dopravní infrastruktury Ministerstva pro místní rozvoj čj. MMR-34232/2019-81 (zveřejněno 23. 7. 2013, aktualizováno 28. 2. 2019 a 28. 7. 2019) platí: „.“
Vedlejší stavby nebo jejich části, jež přesáhnou přes hranice koridoru
(‚obalové plochy‘),
nepřestávají být součástí VPS
a není důvod, aby byly vyčleněny ze souboru staveb, který dohromady tvoří funkční celek.
[…] Skutečnost, že některé vedlejší stavby
vymezené územním
rozhodnutím jsou umísťovány mimo koridor vymezený v územním plánu
pro příslušnou dopravní nebo technickou infrastrukturu automaticky neznamená,
že se jedná o nesoulad s ÚP
. Je třeba dbát na to, aby stavby vedlejší, které by mohly ‚vyběhnout‘ mimo koridor vymezený v územním plánu pro příslušnou dopravní nebo technickou infrastrukturu,
nebyly v navazujících plochách s rozdílným způsobem využití podmínkami nepřípustného využití těchto ploch vyloučeny
[34] Podle uvedeného metodického sdělení tak platí, že toto metodické sdělení připouští vybočení z koridoru toliko pro stavby vedlejší, nikoli pro stavbu hlavní.
[35] Pokyny ministerstev jsou interními předpisy, které upravují a sjednocují praxi správních orgánů. Přestože pokyny ministerstev nejsou obecně závaznými právními předpisy, správní orgány mají povinnost se jimi ve své právní praxi řídit, což neplatí pouze v případě, že by se taková praxe neslučovala s obecně závaznými právními předpisy. Nejvyšší správní soud se povahou metodických pokynů a závazností správní praxe správních orgánů zabýval již v několika svých rozhodnutích, na základě kterých je možné stručně definovat závaznou správní praxi pomocí:
1. kritéria zákonnosti – musí se jednat výhradně o praxi (činnost, příp. nečinnost), která je stanovena v souladu se zákonem, resp. vytvořena na základě zákonem svěřené pravomoci, přičemž nesmí zasahovat do zákonem zaručených práv soukromých osob, a
2. kritéria předvídatelnosti – praxe je ze strany příslušných správních orgánů všeobecně přijímána a dodržována, je možné legitimně očekávat stejný postup v podobných případech.
„
Jestliže se takováto praxe vytvořila, správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila
“ (srov. rozsudky NSS ze dne 16. 8. 2010, čj. 2 Afs 53/2010-63, ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-55, ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS aj.)[36] Z napadeného rozhodnutí tak není zjevné, jak vyhodnotil žalovaný skutečnost, že se mimo koridor vymezený územně plánovací dokumentací ocitala i stavba hlavní (jak v napadeném rozhodnutí sám připouští), zda se pak při hodnocení této situace řídil uvedeným metodickým pokynem, případně zda shledal důvody pro odchýlení se od něj a proč.
F.
[37] Krajský soud proto uzavírá, že pro naplnění podmínky možnosti vyvlastnění podle § 170 odst. 1 stavebního zákona je nutno respektovat přesně tu plochu, která byla územně plánovací dokumentací pro veřejně prospěšnou stavbu vymezena. Výjimku přestavují plochy nezbytné k zajištění výstavby veřejně prospěšné stavby a řádného užívání pro stanovený účel [§ 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona], případně vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě (§ 170 odst. 2 stavebního zákona). Hodlá-li správní orgán z takové nezbytnosti při svém rozhodnutí vycházet, musí provést ve svém rozhodnutí jasnou, srozumitelnou a přezkoumatelnou úvahu, která ho k závěru o nezbytnosti vedla. V ostatních případech je souhlas vlastníka s umístěním veřejné prospěšné stavby na jeho pozemku podle § 184a odst. 1, 3 stavebního zákona nutný.
[38] Současně je povinností správních orgánů řídit se metodickými pokyny ministerstev a případnou odchylku od nich řádně a přezkoumatelně odůvodnit.
1) S účinností od 1. 1. 2024 zrušen a nahrazen zákonem č. 283/2021 Sb., stavební zákon.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.