Vydání 5/2023

[19] Námitce pravé retroaktivity Nejvyšší správní soud nepřisvědčuje. Pravá typicky spočívá v tom, že účinnost právního předpisu začne dříve než jeho platnost, zákon tedy působí zpětně. Účinnost novely v projednávané věci nepředcházela její platnosti a o pravou retroaktivitu se tedy nejedná. Nicméně stěžovatel má pravdu v tom, že napadeným rozsudkem bylo nepřípustným způsobem zasaženo do jeho práv, jak je podrobně vyloženo níže.

[20] V době rozhodování žalovaného po zrušujícím rozsudku krajského soudu trval procesněprávní vztah mezi ním a stěžovatelem založený odvoláním z roku 2016. Žalovaný aplikoval právní úpravu účinnou v době svého rozhodování a postupoval tedy v souladu se zásadou nepravé retroaktivity, dle které se novou právní normou od její účinnosti řídí i právní vztahy vzniklé dle dřívější právní normy, nestanoví-li zákon jinak.

[21] Krajský soud vyšel z toho, že žádné přechodné ustanovení novely neupravuje situaci, kdy dojde ke zrušení rozhodnutí správního orgánu správním soudem po účinnosti novely, a proto se musí uplatnit obecný princip nepravé retroaktivity procesních předpisů.

[22] O odvolání z roku 2016 bylo třeba rozhodnout. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že spornou situaci skutečně žádné ustanovení novely neupravuje. Čl. II. bod 10 novely na věc přímo nedopadá, protože se uplatní na správní řízení, která nebyla pravomocně ukončena přede dnem nabytí účinnosti novely. Řízení o odvolání stěžovatele ale pravomocně skončeno bylo a nic na tom nemění ani skutečnost, že pravomocné rozhodnutí krajský soud následně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Hypotéza normy tedy není naplněna, a proto ji nelze přímo aplikovat.

[23] V projednávané věci nelze místo chybějícího přechodného ustanovení subsidiárně užít obecnou právní úpravu. Český právní řád v zákonné rovině neobsahuje obecná přechodná ustanovení. Nelze použít ani přechodná ustanovení základních odvětvových právních předpisů, ať už správního řádu či stavebního zákona, protože jejich přechodná ustanovení se týkají jen vztahu pozdější konkrétní právní úpravy k dřívější právní úpravě a nemají obecnou platnost.

[24] Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi obecně vychází ze zásady nepravé retroaktivity procesních norem, a to jak v řízení před soudy (rozsudek ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 Azs 55/2006-60, č. 1349/2007 Sb. NSS), tak před správními orgány (rozsudek NSS ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS). Uvedenou otázkou se zabýval předně ve spojitosti s přechodem působnosti správního orgánu během řízení před soudem (viz rozsudek ze dne 28. 8. 2013, čj. 8 Afs 48/2013-31, nebo ze dne 1. 9. 2022, čj. 6 Afs 89/2022-28) nebo během správního řízení (viz rozsudek NSS ze dne 31. 12. 2009, čj. Komp 6/2009-35, č. 2021/2010 Sb. NSS). Stejně tak zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, dospěl ke shodným závěrům týkajícím se přechodu působnosti ze soudů na správní orgány (usnesení ze dne 6. 2. 2004, čj. Konf 15/2003-24, č. 189/2004 Sb. NSS) či změny místní příslušnosti soudu (usnesení ze dne 17. 6. 2009, čj. Konf 104/2008-7, č. 1907/2009 Sb. NSS). Rovněž dle Ústavního soudu platí v civilním i trestním procesu princip, dle něhož nestanoví-li zákon jinak, soud postupuje podle procesní úpravy platné a účinné v době rozhodování (nález ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01, č. 424/2001 Sb.).

[25] Nicméně již v nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., Ústavní soud uvedl, že i nepravá může být ústavněprávně nepřípustnou. Dle nálezu ze dne 13. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 574/03, č. 80/2005 Sb. ÚS, je nutno v době podstatných proměn práva „“. Tento závěr zopakoval Ústavní soud rovněž v nálezu ze dne 13. 2. 2007, sp. zn. IV. ÚS 356/04, č. 28/2007 Sb. ÚS.

[26] V nálezu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 38/06, č. 84/2007 Sb., Ústavní soud konstatoval, že v případě absence výslovných intertemporálních ustanovení, tj. za situace, kdy zákonodárce mlčí jak k otázce, zda je nárok podle předchozí úpravy zachován, tak k aplikovatelnosti nové úpravy, je třeba přijmout takový výklad (nálezy ze dne 30. 6. 2005, sp. zn. II. ÚS 444/03, č. 134/2005 Sb. ÚS, ze dne 30. 6. 2005, sp. zn. II. ÚS 37/04, č. 135/2005 Sb. ÚS, ze dne 22. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 287/04, č. 174/2004 Sb. ÚS, ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 344/04, č. 191/2004 Sb. ÚS, ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 178/04, č. 18/2005 Sb. ÚS), který „“ V dané věci pak Ústavní soud v otázce intertemporality nalezl právo pomocí metody . V nálezu ze dne 5. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 314/09, č. 110/2009 Sb. ÚS, Ústavní soud aplikoval výše uvedené závěry na oblast procesního práva a analogicky aplikoval dosavadní právní úpravu.

[27] Nejvyšší správní soud výše uvedenou judikaturu vykládá tak, že obecně platí zásada nepravé retroaktivity procesních norem, ale její aplikace není automatická, přičemž nesmí zasáhnout nepřípustným způsobem do chráněných práv. Úvaha o zvoleném řešení při absenci zákonného ustanovení musí zohlednit ústavněprávní limity retroaktivity a práva účastníků řízení. Pokud tedy přechodná ustanovení neupravují konkrétní situaci, jedná se o mezeru v zákoně, kterou je v zásadě nutno vyplnit buď aplikací obecné zásady nepravé retroaktivity procesních norem, nebo dotvořením práva pomocí analogie.

[28] Problematikou mezer v zákoně a dotvářením práva se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS. Uvedl, že mezera v zákoně nastává tehdy, když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy či argumenty, které jsou vlastní právnímu řádu jako celku. Lze jí rozumět rozpor s teleologickým pozadím celého právního řádu. Teleologická mezera v zákoně obecně připouští její vyplnění, a to podle charakteru mezery buď analogií, nebo teleologickou redukcí. Je také nutné rozlišovat mezi tzv. mezerou pravou a nepravou. O pravou mezeru se jedná, pokud aplikace jedné právní normy logicky předpokládá jinou právní normu, která však chybí a bez jejíhož doplnění je dané ustanovení neaplikovatelné (usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, č. 2838/2013 Sb. NSS). Obsahem nepravé mezery je neúplnost psaného práva ve srovnání s explicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu principu rovnosti anebo z pohledu obecných právních principů (nález ÚS ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb.). V neposlední řadě je taktéž nutno rozlišovat mezi mezerou vědomou a nevědomou. O vědomou mezeru se jedná, je-li právní úprava zákonodárcem koncipována s vědomím teleologického rozporu. Shrnuto, mezerou v zákoně, kterou lze řešit cestou dotváření práva, se rozumí protiplánová neúplnost zákona.

[29] V projednávané věci je hmotné právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; dále jen „Listina“) a procesní práva, která měl stěžovatel dle dosavadní právní úpravy. Zároveň je třeba připomenout zásady právní jistoty a ochrany nabytých práv, které stojí proti retroaktivnímu uplatňování práva, a zjednodušeně říkají, že během hry se pravidla k újmě účastníků měnit nemají.

[30] Smyslem a účelem účasti občanských sdružení podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebních řízeních bylo, aby kvalifikovaně hájila dotčené (veřejné) zájmy ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných veřejných zájmů a zájmů soukromých (rozsudek NSS ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52, č. 2393/2011 Sb. NSS). Spolky měly rovněž právo na věcné vypořádání svých námitek, pokud se týkaly zájmů, které občanské sdružení ve správním řízení hájí, tj. pokud souvisejí s ochranou přírody a krajiny (rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 As 2/2009-80, č. 2061/2010 Sb. NSS). Námitky musel správní orgán posoudit v souladu s hmotným právem, a správní soud následně přezkoumával i hmotněprávní podmínky správního úkonu a rozpor s hmotněprávní úpravou (rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2012, čj. 7 As 144/2012-53). Občanská sdružení neměla pouze žalobní legitimaci dle § 65 odst. 2 s. ř. s., tedy vycházející z jejich účastenství na správním řízení, ale mohla mít i žalobní legitimaci dle § 65 odst. 1 s. ř. s., pokud hájila práva svých sdružených členů (nález ÚS ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS). Ještě vstřícněji se k této otázce Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3572/14, č. 185/2015 Sb. ÚS, v něm ve vztahu k aktivní legitimaci odmítl civilistický přístup, podle něhož je smyslem ekologických spolků pouze vystupovat ve jménu sdružených jednotlivců, a uvedl, že práva komunity mohou být dotčena šířeji.

[31] Zákonodárce se rozhodl novelou spolky ze správních řízení vyloučit, přičemž tato úprava obstála i před Ústavním soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17). Ústavní soud však současně potvrdil, že pokud se spolky cítí být na svých právech zkráceny, mohou žalovat dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (bod 84 uvedeného nálezu). Je nepochybné, že tak tomu bude v případě, že jsou dotčena práva jejich členů (nález ÚS sp. zn. I. ÚS 59/14), což bude typicky při místní zakotvenosti spolku, přičemž vliv může mít i šíře dopadů záměru (rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2015, čj. 1 As 13/2015-295) či význam chráněných hodnot (rozsudek NSS ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 As 182/2016-28).

[32] V nyní projednávané věci jde o stavbu rodinného domu v katastrálním území Habrovice, které je součástí území obce Ústí nad Labem. Stěžovatel má sídlo v Ústí nad Labem a nikdy jej neměl jinde. Všichni zakládající členové spolku bydleli v Ústí nad Labem a v současné době zde stále bydlí dva členové jeho statutárního orgánu. Nejvyššímu správnímu soudu je rovněž z jeho úřední činnosti známo, že stěžovatel vykonává svou činnost v obdobných věcech právě v obvodu tohoto města a jeho blízkém okolí (např. věci sp. zn. 1 As 326/2016, 2 As 227/2020, 6 As 373/2021 nebo sp. zn. 4 As 278/2022). Občané Ústí nad Labem mají právo na příznivé životní prostředí v Ústí nad Labem, a to mohou hájit samostatně či naopak prostřednictvím spolku, do něhož jsou sdruženi (nález ÚS sp. zn. I. ÚS 59/14). Nejvyšší správní soud již obdobně hmotné právo spolků zakládající žalobní legitimaci uznal ve věcech zásahových žalob (např. v rozsudku ze dne 20. 2. 2023, čj. 9 As 116/2022-166) nebo ve věcech návrhů na zrušení opatření obecné povahy (např. rozsudek ze dne 20. 12. 2017, čj. 6 As 288/2016-146, č. 3696/2018 Sb. NSS). Lze tedy uzavřít, že stěžovatel je jako spolek místně zakotven a hájí hmotné právo svých členů na příznivé životní prostředí.

[33] V projednávané věci tak jde jak o procesní práva, která měl spolek dle předcházející právní úpravy, tak o hmotná práva jeho členů, což musí Nejvyšší správní soud při posuzování věci zohlednit.

[34] Ustanovení čl. II. bodu 10 sice výslovně dopadá jen na správní řízení, která nebyla pravomocně ukončena přede dnem nabytí účinnosti novely, nicméně pokud by nebylo vztaženo i na situaci stěžovatele, který se materiálně nachází ve zcela obdobné situaci (odvolání podané podle staré právní úpravy), byl by zbaven přístupu do správního řízení i přístupu k soudu a zůstal by v právem neupravené normativní mezeře. Nejvyšší správní soud proto hledal takové řešení, které bude umožňovat stěžovatelova procesní i hmotná práva uplatnit, a zároveň nebude zasahovat do jejich smyslu. Takovým řešením by bylo analogické uplatnění čl. II. bodu 10 novely. Jde o ustanovení, které upravuje v právně relevantních aspektech nejpodobnější situaci. Týká se stejného časového okamžiku, stejného typu řízení a stejných subjektů.

[35] Nejvyšší správní soud se s ohledem na výše uvedená obecná východiska zabýval otázkou, zda se v projednávané věci jedná o mezeru, kterou lze vyplnit analogickým dotvořením práva. Procesní právo ze své podstaty užití analogie nevylučuje. Jedná se o mezeru nepravou, protože zde chybí právní úprava ve srovnání s úpravou obdobných případů v čl. II. bodu 10 novely. Zároveň se jedná o mezeru nevědomou, protože důvodová zpráva k novele se o této situaci nijak nezmiňuje, a zákonodárce ji nekoncipoval s vědomím teleologického rozporu. Z těchto důvodů může Nejvyšší správní soud v projednávané věci postupovat dle .

[36] Analogické užití čl. II. bodu 10 novely umožňuje stěžovateli uplatnit procesní práva a hájit hmotné právo, naopak užití zásady nepravé retroaktivity by nepřípustně zasahovalo do procesních práv, jejichž smyslem je účinně chránit hmotné právo na příznivé životní prostředí, a zprostředkovaně by tedy zasahovalo i do tohoto chráněného práva. Z výše uvedené judikatury Ústavního soudu pak plyne, že takovýto důsledek soudy připustit nesmí, pokud jej zákon jednoznačně nestanoví. V projednávané věci tomu ale tak není a v zákoně je mezera.

[37] Závěr krajského soudu ve svém důsledku znamená, že časový sled nezákonného rozhodnutí žalovaného, účinnosti novely, prvního rozsudku krajského soudu a druhého rozhodnutí žalovaného by vedl k odepření práva na přístup k soudu. Stěžovatel měl v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/17 přímo žalovat rozhodnutí o umístění stavby a stavebním povolení. V době vydání tohoto rozhodnutí ale platila právní úprava, dle které měl postavení účastníka správního řízení a žalobu mohl podat až po vyčerpání řádného opravného prostředku před správním orgánem. Pokud by žalobu skutečně podal, byla by nepřípustná ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. Jako opomenutý účastník řízení totiž mohl a měl podat odvolání, což také učinil. Po změně právní úpravy by ale žaloba byla naopak opožděná, protože původní rozhodnutí je z roku 2016 a uplynutí dvouměsíční žalobní lhůty dle § 72 odst. 1 s. ř. s. nelze dle odst. 4 téhož ustanovení prominout. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu nemůže být dokonce žalobci lhůta k podání žaloby prominuta či „navrácena“ ani v případě, že po uplynutí této lhůty Ústavní soud označí zákonnou výluku ze soudního přezkumu za protiústavní (rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2017, čj. 4 Afs 157/2017-37, č. 3688/2018 Sb. NSS). Ani změna judikatury, byť by se týkala otázky přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nemůže vést k tomu, že by za včasnou měla být považována žaloba, která byla podána po uplynutí zákonné lhůty (rozsudek NSS ze dne 23. 6. 2011, čj. 5 Afs 11/2011-79, č. 2409/2011 Sb. NSS).

[38] Stěžovatel se v důsledku závěru krajského soudu dostal do situace, kdy nemá soudní ochranu, což je v přímém rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny.

[39] Tento závěr nepřímo potvrzuje i odborná literatura. Komentář k § 179 správního řádu uvádí, že podle úpravy starého správního řádu se „.“ (Vedral, J. . Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1424). Právě takovou situaci nyní Nejvyšší správní soud posuzoval.

[40] Nad rámec výše uvedeného lze uvést, že krajský soud zrušil první rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost. Bylo tedy pravomocně postaveno na jisto, že stěžovatel měl být účastníkem stavebního řízení. Pokud by správní orgán nerozhodl nezákonně, řízení o odvolání by začalo před účinností novely a i v případě, že by probíhalo po 1. 1. 2018, tak by se dle čl. II bodu 10 novely řídilo dosavadní právní úpravou. Při aplikaci zásady nepravé retroaktivity procesních norem by ztráta účastenství byla způsobena nikoli po právu novou právní úpravou účinnou od 1. 1. 2018, ale nezákonným rozhodnutím správního orgánu, což se příčí individuální spravedlnosti. Navíc by docházelo k nedůvodnému rozdílnému zacházení u subjektů nacházejících se ve srovnatelné situaci, tedy u subjektů, kterým svědčí zákonné účastenství, avšak uplatnění jejich zákonných práv závisí na zákonnosti či nezákonnosti postupu správního orgánu. Není tu žádný rozumný důvod, který by toto rozdílné zacházení ospravedlňoval.

[41] Navíc lze dodat, že po prvním zrušujícím rozsudku krajského soudu a zamítnutí kasační stížnosti žalovaného měl stěžovatel postaveno na jisto, že má být účastníkem řízení. Jeho očekávání, že se vyřčeným právním názorem bude správní orgán řídit, pak nebylo překonáno jasnou právní úpravou, což je v rozporu s principem právní jistoty.