Vydání 10/2020

[14] Nejvyšší správní soud nemohl dát stěžovateli za pravdu v tom, že by snad žalovaný měl povinnost spojené územní a stavební řízení přerušit kvůli tomu, že probíhal proces změny územního plánu stěžovatele, jež měla přípustnost projednávaného záměru v dané ploše bez jakýchkoliv pochyb vyloučit. Pro takový postup naprosto chybí zákonná opora. Výsledek projednání změny územního plánu nelze považovat za předběžnou otázku ve smyslu § 57 správního řádu, a to z více důvodů.

[15] Za prvé, územní plán je opatřením obecné povahy, které reguluje využití příslušného území plošně a dopadá na veškeré rozhodování stavebního úřadu v něm. Nejde tedy o individuální správní rozhodnutí, jímž by se řešila jednotlivá otázka významná pro konkrétní správní řízení, jak to má na mysli § 57 odst. 1 správního řádu. Tento problém by se zajisté dal ještě překonat rozšiřujícím výkladem, pokud by pro to byly dostatečně silné argumenty, neboť opatření obecné povahy je hybridem, který leží na pomezí mezi správním rozhodováním a normativní činností, a lze jej tak podle okolností řadit k obojímu (srov. Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. . Praha : Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 888). Správní řád však také požaduje, aby o dané otázce „nebylo dosud pravomocně rozhodnuto“. To v daném případě splněno není, neboť stěžovatel územní plán měl, a využití daného území tedy podléhalo platné regulaci, z níž mohl (a musel) stavební úřad i žalovaný vycházet. Ostatně, i z hlediska požadavku právní jistoty je nemyslitelné, aby adresát státní správy požádal o povolení, které je podle stávajícího právního stavu (v podobě územního plánu) možné udělit, a státní správa namísto toho přerušila řízení a vyčkávala na změnu tohoto právního stavu, která jí umožní žádost zamítnout.

[16] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v minulosti připustil, že je možné přerušit řízení o dodatečném povolení nelegální stavby v případě, kdy proces změny územního plánu, jež má vydání dodatečného povolení umožnit, je již v dostatečně pokročilé fázi (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. prosince 2015, čj. 3 As 35/2015-32). Učinil tak ovšem jen v hypotetické rovině, neboť v daném případě se proces změny územního plánu v dostatečně pokročilé fázi nenacházel. Nelze přehlédnout, že tehdy rozhodující třetí senát neopíral možnost přerušení řízení o žádné konkrétní zákonné ustanovení, tím méně pak o § 57 správního řádu upravující řešení předběžných otázek. Nyní rozhodující šestý senát tak považuje úvahu třetího senátu za argumentačně pouze načrtnuté . Koneckonců, s opačným názorem, totiž že řízení o dodatečném stavebním povolení kvůli probíhající změně územního plánu přerušit v žádném případě nelze, se lze setkat jak v judikatuře správních soudů (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. října 2017, čj. 30 A 79/2017-67), tak i ve stanoviscích veřejného ochránce práv (Varvařovský, P., a kol. . Sborník stanovisek veřejného ochránce práv, Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s nakladatelstvím Wolters Kluwer, 2013, s. 158, obdobně i zpráva o šetření ze dne 3. června 2016 sp. zn. 4591/2015/VOP/JCZ).

[17] I kdyby se však šestý senát s výše nastíněnou úvahou třetího senátu ztotožnil, nebránilo by mu to v přijetí odlišného názoru, neboť nyní projednávaná kauza je typově zásadně odlišná. Přerušení řízení v případě nepovolené stavby má zabránit tomu, aby musel stavební úřad nařídit odstranění stavby, u které má v krátké době díky změně územního plánu odpadnout jediná překážka bránící z hlediska ochrany veřejného zájmu jejímu dodatečnému povolení. Takový postup lze odůvodnit zásadami racionálního výkonu státní správy a hospodárnosti, tj. šetření nákladů státu i účastníků řízení. Je zbytečné likvidovat ekonomické hodnoty v situaci, kdy s velkou pravděpodobností bude možné je zachovat (byť právně čistší cestou by zřejmě bylo vydat po schválení změny územního plánu nové rozhodnutí, jímž úřad vyhoví dříve zamítnuté žádosti o dodatečné povolení). V duchu této judikatorní linie by bylo možné uvažovat o přerušení řádného územního řízení pouze v zájmu žadatele, a to v případě, že by územní plán umístění stavby neumožňoval, ale jeho brzká změna by měla tuto překážku odstranit. Naproti tomu v nyní projednávaném případě by mělo dojít podle představ stěžovatele k přerušení řízení v neprospěch žadatele o stavební povolení. Takový zásah do práva vlastnit a užívat majetek (zde zemědělský pozemek) by musel mít jednoznačný zákonný podklad a nelze jej opírat jen o výše zmíněné zásady výkonu státní správy. Potřebný zákonný podklad pro přerušení řízení a vyčkávání na změnu územního plánu přitom nalézt nelze, jak šestý senát vysvětlil výše ve vztahu k právní úpravě předběžných otázek.

[18] Krajský soud zcela správně ve svém rozsudku uvedl, že stěžovatel je oprávněn hájit pouze svá práva, nikoli práva ostatních účastníků spojeného územního a stavebního řízení. Soudní řád správní je obrannou, nikoliv kontrolní normou, slouží tudíž k tomu, aby žalobce či navrhovatel mohl chránit proti zásahům orgánů veřejné moci svou vlastní, nikoliv cizí právní sféru. Podat tzv. žalobu ve veřejném zájmu () ve prospěch jiných osob umožňuje soudní řád správní pouze zákonem stanoveným subjektům, konkrétně nejvyššímu státnímu zástupci a veřejnému ochránci práv. Tyto obecné zásady uznává dlouhodobě jak Nejvyššího správního soudu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. března 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS), tak i odborná literatura (srov. např. Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. . Praha : Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 523).

[19] Pokud stěžovatel poukazuje na to, že je obcí a že součástí výkonu samosprávy je i hájení práv jeho občanů, lze s tím souhlasit v tom smyslu, že stavební zákon (obdobně jako předchozí stavební zákon z roku 1976) přiznává obci, na jejímž území se má umisťovaný záměr uskutečnit, postavení účastníka řízení dokonce i tehdy, jestliže jím její vlastní pozemky či stavby nemají být nijak dotčeny [§ 85 odst. 1 písm. b) stavebního zákona]. Z toho Nejvyšší správní soud vyvodil v minulosti následující závěry (srov. rozsudek ze dne 19. dubna 2017, čj. 7 As 201/2016-36, s odkazy na předchozí judikaturu): „.“

[20] V nyní projednávaném případě ovšem krajský soud vůbec neupíral stěžovateli právo vznášet i takové námitky, které se nedotýkají jeho hmotných práv, ale práva jeho občanů na příznivé životní prostředí. Právě naopak, u veškerých městysem uplatněných námitek proti záměru věcně posoudil, jak se s nimi vyrovnaly správní orgány. Krajský soud ale správně odmítl zabývat se tvrzením, že žalovaný údajně nedostatečně vypořádal námitky uplatněné jinými účastníky řízení. I kdyby snad šlo o občany městyse, stěžovatel si nemůže osobovat právo hájit jejich práva procesní, jako by byl jejich právním zástupcem. To mu ani z titulu výkonu obecní samosprávy nepřísluší. Takovéto procesní pochybení se totiž vždy týká výhradně jen té osoby, vůči níž se ho správní orgán dopustil, nikoliv též práv obce jako územního samosprávného celku, a právě jen dotčená osoba proto musí aktivně činit kroky k odstranění takového procesního pochybení.

[21] Dlužno doplnit, že v nyní projednávaném případě se ostatní účastníci spojeného územního a stavebního řízení (fyzické osoby) proti vydanému rozhodnutí žalobou nebránili. Mohlo to být jistě způsobeno nedostatkem finančních prostředků nebo únavou z již uskutečněných jednání. Nelze však ani vyloučit, že důvodem mohlo být smíření se s výsledkem řízení – pro účastníka mohl spor ztratit na významu, protože se například se stavebníkem dohodl na nějaké formě nebo se z místa odstěhoval, nebo jej jednoduše způsob vypořádání jeho námitek správními orgány mohl přesvědčit o jejich nedůvodnosti. Pokud by přes tento postoj mohl stěžovatel porušení účastníkových procesních práv v řízení namítat, hrozilo by, že správní soudy povedou „spor pro spor“, v němž ničí práva, ba ani oprávněné zájmy chránit nebudou. I z tohoto důvodu nelze stěžovatelově kasační námitce přitakat. Jeho úkolem jakožto obce je hájit hmotná práva svých občanů (což v daném případě učinil tím, že podal námitky týkající se narušení pohody bydlení v obci), nikoliv zastupovat bez jakéhokoliv zplnomocnění své občany ve správních řízeních a soudních sporech.

(…)

[34] Klíčovou námitku stěžovatele motivující jeho odpor proti povolení stavebníkova záměru představují negativní vlivy chovu ovcí na okolní obytnou zástavbu (jak tu existující, tak i územním plánem předpokládanou) a následné snížení ceny okolních pozemků. Tyto vlivy, v daném případě zápach, hluk a obtěžování hmyzem, se v právu označují jako . Jejich regulací se zabývá zejména občanské právo, konkrétně § 1013 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, upravující tzv. sousedská práva. Jde tedy o námitky převážně soukromoprávní povahy, nicméně stavební zákon ukládá stavebnímu úřadu, aby se i s tímto typem výhrad proti stavebnímu záměru vypořádal (v podrobnostech srov. Spáčil, J. Projednávání námitek účastníků územního nebo stavebního řízení, týkajících se budoucích imisí, podle nového stavebního zákona. , 2010, č. 9, s. 305; Černín, K. Účinná soudní obrana proti vzniku stavby. , 2017, č. 5, s. 36).

[35] Správný postup by měl být takový, že stavební úřad nejprve občanskoprávní námitku, na jejímž řešení se účastníci nedokázali dohodnout, posoudí z hlediska veřejného práva, tj. „“ (§ 89 odst. 6 věta první a § 114 odst. 3 věta první stavebního zákona). Pokud neshledá rozpor s veřejným právem, který by bránil umístění stavby do území nebo jejímu povolení, učiní si následně o důvodnosti občanskoprávní námitky úsudek, aby mohl rozhodnout ve věci samé (§ 89 odst. 6 věta druhá a § 114 odst. 3 věta druhá stavebního zákona). Stavební zákon neuvádí, podle jakých dalších kritérií si má stavební úřad svůj úsudek učinit, nicméně je nasnadě a vyplývá to i z výše citované odborné literatury, že stavební úřad musí zahrnout do své úvahy i soukromoprávní hlediska. V první řadě se nabízí aplikovat analogicky výše citovaný § 1013 občanského zákoníku, byť ten striktně vzato dopadá jen na již existující (tj. reálně působící), nikoliv na budoucí (tj. jen předpokládané). Úkolem stavebního úřadu tudíž je, jakkoliv se jedná o orgán státní správy a nikoliv obecný soud, aby na základě námitky uplatněné v řízení o umístění či povolení stavby posoudil, zda stavebník nehodlá přivádět přímo na pozemek jiného vlastníka (tzv. přímé ), což § 1013 odst. 1 občanského zákoníku výslovně zapovídá. Zejména pak musí zvážit, zda nehrozí, že budou na pozemek jiného vlastníka vnikat samovolně (tzv. nepřímé ) v míře nepřiměřené místním poměrům, přičemž budou podstatně omezovat obvyklé užívání sousedního pozemku. Stavbu, která by měla takto intenzivní negativní účinky na okolí, by stavební úřad do území neměl vpustit nebo by měl ke snížení těchto dopadů stanovit omezující podmínky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. února 2006, čj. 2 As 44/2005-116, č. 850/2006 Sb. NSS).

[36] Žalovaný v napadeném odvolacím rozhodnutí ohledně námitek týkajících se imisí odkázal na str. 9-14 svého předchozího odvolacího rozhodnutí ze dne 7. března 2017, kde se těmto otázkám podrobně věnoval. Zde sice nerozlišil zřetelně jednotlivá hlediska, na jejichž základě uplatněné námitky posuzoval, to mu však lze jen těžko vytýkat. Kritéria pro úsudek stavebního úřadu o občanskoprávní námitce v praxi do značné míry splývají s posuzováním zachování kvality prostředí (dříve „pohody bydlení“) podle § 20 a § 25 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využití území, ve znění pozdějších předpisů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 1/2007-104 ze dne 25. července 2007 nebo čj. 8 As 27/2012-113 ze dne 1. listopadu 2012, č. 2776/2013 Sb. NSS). Povinnost zachovat kvalitu prostředí je sice povšechný veřejnoprávní požadavek zahrnující celé okolí stavby a projevující se zejména v odstupech od okolních staveb, jejichž dodržení musí stavební úřad hodnotit z moci úřední (tedy i bez námitky účastníka řízení), zatímco možný negativní vliv stavebního záměru na způsob užívání konkrétní sousední nemovitosti zkoumá stavební úřad pouze na základě občanskoprávní námitky dotčeného vlastníka, nicméně i tak je zjevné, že veřejnoprávní a soukromoprávní hlediska při posuzování budoucích stavebních záměrů vykazují jistý překryv. Nelze tedy požadovat po stavebních úřadech, aby je striktně odlišovaly. Podstatné je, zda se s nimi k námitce účastníka věcně vypořádají, což se v daném případě stalo.

[37] Z hlediska veřejnoprávního poukázal žalovaný v předchozím odvolacím rozhodnutí na to, že stávající chov ovcí, o jehož rozšíření se v daném případě jedná, je umístěn na okraji obce, kde zástavba obytných stavení s hospodářským zázemím postupně přechází do volné krajiny. Jedná se o plochu, na níž platný územní plán stěžovatele počítá s „intenzivním hospodařením na zemědělské půdě“ jako s hlavním způsobem využití. Pokud jde o zachování kvality prostředí, vyšel žalovaný z toho, že stávající chov ovcí čítá podle evidence veterinární správy 115 kusů živých zvířat, tudíž plánované navýšení na 140 kusů není z hlediska dopadů na okolí nikterak významné a nedosahuje stále ani zdaleka rozměrů velkochovu. Na základě obav účastníků také stavebník vypustil z projektu přívod vody a elektrické energie, čímž by mělo být zaručeno, že stavba bude vskutku užívána pouze jako sezónní přístřeší pro chovaná zvířata, jako tomu bylo u dosavadního dřevěného přístřešku.

[38] Z hlediska soukromoprávního se žalovaný zabýval zejména mírou imisí přiměřenou místním poměrům. Vyšel z toho, že místní část N. je venkovským prostředím, kam chov hospodářských zvířat obecně náleží. Zcela logicky konstatoval, že hlasové projevy zvířat (jakkoliv soud uznává, že mohou být obtěžující) jsou přirozenou součástí takového prostředí. Pokud jde o zápach, ten by podle návrhu ochranného pásma zpracovaného Ing. V., vycházejícího z obecně uznávané metodiky a dat o směru proudění vzduchu od Českého hydrometeorologického ústavu, neměl vůbec zasáhnout stávající obytnou zástavbu – jediný stavební pozemek, jenž by mohl být ovlivněn zápachem, je ve vlastnictví stavebníka. Za účelem snížení zápachu začlenil stavebník do projektu betonovou vanu, která má umožnit chov ovcí v hluboké podestýlce, což je běžný způsob chovu ovcí. Pravidelné vyvážení podestýlky bude součástí povinností provozovatele dle provozního řádu. Také velikost přístřešku a jeho vzdálenost od okolní obytné zástavby se podle žalovaného místním poměrům nijak nevymyká, neboť hospodářská stavení okolních statků, jež také umožňují chov hospodářských zvířat, těsně navazují na jejich obytné části. Vizuální dopad haly na její okolí by měl být minimální, neboť jde o stavbu přízemní, umístěnou v terénním zářezu pod horizontem stávající vesnické zástavby, její provedení s červenou sedlovou střechou a dřevěným obkladem pláště by mělo zapadnout do okolní zástavby, a nadto bude pohledově odcloněná pásem zeleně. I to by mělo přispět k tomu, že hodnota okolních nemovitostí se v důsledku jejího umístění nijak nesníží.

[39] Nejvyšší správní soud nemá těmto úvahám co vytknout. Součástí každého urbanizovaného prostředí jsou určité typické rušivé vlivy, které tím či oním způsobem znesnadňují žití v něm, a zároveň spoluvytvářejí ony „místní poměry“, o nichž hovoří § 1013 občanského zákoníku. Jiné činnosti proto budou přípustné v lázeňské či rekreační lokalitě a jiné v běžně zatížené městské či venkovské zástavbě, byť by třeba šlo v obou případech o zástavbu obytnou (obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. dubna 2015, sp. zn. 22 Cdo 3940/2014). Stavební záměr lze hodnotit jako nepřiměřený místním poměrům tehdy, jestliže se jeho očekávané negativní vlivy na okolí mají vymykat ustáleným poměrům buď svou intenzitou, nebo druhově. Zatímco pro městské prostředí jsou typické z automobilové dopravy a v průmyslových čtvrtích k nim přibývají exhalace z tovární výroby, venkovské prostředí je charakteristické imisemi ze zemědělské produkce, k níž lze řadit i chov hospodářských zvířat a s ním související zápach a zvýšený výskyt hmyzu. To platí i pro „současnou vesnickou zástavbu“, jak ji označuje stěžovatel. Typově tedy z chovu ovcí do venkovského prostředí patří, přičemž správní orgány nezjistily nic, co by v případě řešeného záměru svědčilo o jejich nadměrné intenzitě. Stavebník za tímto účelem obstaral řadu odhadů a studií nad rámec svých zákonných povinností (z ustanovení stavebního zákona citovaných stěžovatelem žádná povinnost předložit hlukovou ani pachovou studii neplyne). Tyto podklady zpracovaly odborně způsobilé osoby, což by mělo být dostatečnou zárukou jejich objektivity. Je zcela běžné, že investor stavby nejrůznější posudky jejího dopadu na okolí objednává a platí, a nikterak to jejich věrohodnost samo o sobě nesnižuje. Stěžovatel naproti tomu sám žádné důkazy svědčící o oprávněnosti jeho obav či fundovaně zpochybňující podaná odborná vyjádření nepředložil (např. jím objednanou a zaplacenou pachovou či akustickou studii).

[40] Lze jen dodat, že samotná stavba žádné působit nemá (např. stíněním apod.). Zdrojem rušivých vlivů má být výhradně jen její užívání pro chov ovcí, který stavebník provozuje – v poněkud menší intenzitě – již nyní. Pokud by se přese všechny předpoklady projevovaly v budoucnu dopady užívání stavby na okolí jako mimořádně obtěžující, má stále stěžovatel, resp. sousedé obecnou možnost bránit se proti tomu občanskoprávní žalobou; pro tyto případy tedy nemá uzavřenou cestu k účinné soudní obraně.

(…)