3558/2017
Územní a stavební řízení: podmínky pro vyvlastnění
Územní a stavební řízení: podmínky pro vyvlastnění
k § 170 zákona č. 183/2006 Sb., o územním řízení a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
V územním řízení je nutné posoudit, zda je teoreticky možné vyvlastnit pozemek, k němuž žadatel nemá žádný majetkoprávní titul. Jednotlivé podmínky pro vyvlastnění podle § 170 stavebního zákona z roku 2006 se však posuzují v samostatném řízení o vyvlastnění.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, čj. 10 As 294/2016-29)
Prejudikatura: č. 1600/2008 Sb. NSS a č. 3207/2015 Sb. NSS.
Věc: Miroslav H. proti Krajskému úřadu Kraje Vysočina, za účasti akciové společnosti E.ON Distribuce o zřízení věcného břemene, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce je vlastníkem pozemku, orné půdy, v katastrálním území Suchá u Havlíčkova Brodu. Pozemek žalobce protíná několik tras nadzemního elektrického vedení o napětí 110 kV. V roce 2014 požádala osoba zúčastněná na řízení žalobce o uzavření smlouvy o zřízení práva věcného břemene k umístění stavby na pozemku žalobce. Záměrem společnosti je na pozemku žalobce provést přeložku nadzemního elektrického vedení ve dvou stávajících trasách, a to z důvodu návaznosti těchto tras na plánovanou výstavbu vedení přenosové soustavy V413-V416 smyčka Havlíčkův Brod - Mírovka. Konkrétně má přeložka spočívat v tom, že u nadzemního vedení V1317-V1318 společnost demontuje stávající stožár (podpěrný bod 16) a umístí na totožné místo nový podchodový stožár. Dále u nadzemního vedení V1389-1390 společnost vloží mezi stávající stožáry nový podchodový stožár (podpěrný bod 2A) a zároveň zde vymění fázové vodiče a kombinované zemnicí lano za nové. U obou stožárů budou vodiče dosahovat nižší výšky nad terénem.
Žalobce se zřízením věcného břemene k umístění dvou výše popsaných stožárů nesouhlasil. Uvedl, že pozemek užívá k podnikatelským aktivitám v zemědělství a že umístění každého dalšího stožáru mu ztěžuje obdělávání pozemku. Navíc žalobce poukázal na to, že snížení výšky, ve které se nadzemní vedení bude nacházet, ohrozí jeho bezpečnost. Při práci na poli totiž používá těžkou zemědělskou techniku.
Dne 27. 11. 2014 podala osoba zúčastněná na řízení žádost na Městský úřad Havlíčkův Brod o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby na pozemku žalobce. Městský úřad rozhodnutím ze dne 8. 4. 2015 umístění stavby povolil. Proti uvedenému rozhodnutí se žalobce odvolal. V odvolání zejména namítal, že se stavbou na pozemku, který je v jeho výlučném vlastnictví, nesouhlasil. Osoba zúčastněná na řízení neprokázala, že by k pozemku měla zřízené věcné břemeno, a nepředložila ani žádný jiný právní titul, na základě kterého by byla oprávněna k umístění stavby. Prokázání této skutečnosti je zákonnou povinností, nicméně městský úřad se jí nezabýval.
Žalovaný v rozhodnutí o odvolání konstatoval, že na stávající vedení je třeba nahlížet ve smyslu zákona č. 79/1957 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě elektřiny (elektrizační zákon), jelikož dle § 98 odst. 4 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), zůstávají veškerá oprávnění k cizím nemovitostem vyplývající z předchozích právních předpisů zachována. Dále uvedl, že i podle současné právní úpravy v energetickém zákoně je provozovatel distribuční soustavy oprávněn na cizích nemovitostech zřizovat a provozovat zařízení distribuční soustavy. Přestože věcné břemeno nebylo zřízeno smluvně s vlastníkem nemovitosti podle § 25 odst. 4 energetického zákona, lze pozemek žalobce vyvlastnit. V souladu s § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 proto nebyl souhlas vlastníka v daném případě podmínkou vydání územního rozhodnutí.
Žalobce se bránil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové. V žalobě se soustředil na pouze na posouzení § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. Uvedl, že podmínky pro vyvlastnění nebyly splněny a že žalovaný se jejich posouzením vůbec nezabýval. V takovém případě nebylo dle jeho názoru možné územní rozhodnutí vydat.
Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 27. 10. 2016, čj. 30 A 91/2015-41. V rozsudku zdůraznil, že žalobce nezpochybnil závěry žalovaného, podle nichž byla stávající vedení povolena za platnosti elektrizačního zákona. Dále krajský soud uzavřel, že na umístění stavby je nutné pohlížet jako na pouhou stavební změnu. Z toho dle krajského soudu vyplývá, že osoba zúčastněná na řízení je ke změně stavby oprávněna přímo na základě elektrizačního zákona, a proto nemusela dokládat dle § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 žádná oprávnění a v úvahu nepřichází ani vyvlastňovací řízení. Námitky žalobce o nutnosti přezkumu jednotlivých podmínek pro vyvlastnění v územním řízení proto nejsou pro posouzení věci
relevantní
.Krajský soud dále podotkl, že i kdyby se snad případ posoudil jako nová stavba, nemovitost lze vyvlastnit, a proto udělení souhlasu nebylo třeba dokládat. Městský úřad by nebyl povinen zkoumat existenci konkrétních podmínek pro vyvlastnění již v rámci řízení o vydání územního rozhodnutí.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítl v ní, že oprávnění k provedení nyní plánované stavby nevyplývá přímo ze zákona. Elektrizační zákon založil pouze jednorázové právo ke zřízení stavby, oprávnění k jakýmkoliv změnám z něho neplyne. Nadto v rámci soudního řízení nebylo prokázáno, zda stávající vedení bylo vůbec povoleno v režimu elektrizačního zákona, případně realizováno v souladu s tímto povolením. Navíc žádný subjekt oprávněný ze zrušeného elektrizačního zákona již neexistuje. Závěry krajského soudu proto nejsou správné. Pokud jde o povolení stávajícího vedení, považuje stěžovatel rozsudek v této části rovněž za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti opětovně vyslovil nesouhlas s posouzením podmínek pro doložení souhlasu v § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. Dle jeho názoru bylo nutné zkoumat konkrétní podmínky vyvlastnění.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že realizací stavby bude omezeno jeho vlastnické právo a na celou věc je nutné dívat se z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Právní předpisy by v případě pochybností měly být vyloženy způsobem neomezujícím vlastnické právo.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [18] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatele, že oprávnění k provedení nyní plánovaného záměru přeložky vedení nemůže vyplývat z elektrizačního zákona. Dle stěžovatele není v elektrizačním zákoně zakotveno oprávnění k jakýmkoliv změnám stavby.
[19] Nejvyšší správní soud předně nepřisvědčil tvrzení krajského soudu, podle něhož „[t]
ím, že byla stavba hodnocena jako pouhá stavební změna již existujícího vedení, bylo zároveň žalovaným vycházeno ze skutečnosti, že je tato stavba spojena s oprávněními, vyplývajícími z § 22 odst. 1“ elektrizačního zákona
. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného nevyplývá, že stavba byla hodnocena jako pouhá změna již existujícího vedení, na kterou by se vztahovala oprávnění vyplývající z elektrizačního zákona. Byť se žalovaný v rozhodnutí věnoval také úpravě v elektrizačním zákoně, z celkového obsahu odůvodnění vyplývá, že na plánované přeložky elektrického vedení vztáhl novou právní úpravu obsaženou v energetickém zákoně. Stěžovatel se v žalobě nebránil proti argumentaci, že oprávnění k umístění stavby plyne osobě zúčastněné na řízení přímo z elektrizačního zákona, nicméně vzhledem k argumentaci žalovaného tak ani činit nemusel (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Námitky stěžovatele proto Nejvyšší správní soud uznal jako relevantní
a přezkoumal je.[20] Podle § 22 odst. 1 písm. a) elektrizačního zákona příslušelo energetickým podnikům oprávnění „
stavět a provozovat na cizích nemovitostech v rozsahu vyplývajícím z povolené stavby elektrická vedení, jakož i malé stanice do rozlohy 30 m2, s příslušenstvím (dále jen ‚vedení‘), zejména zřizovat na nemovitostech podpěrné body, přepnout nemovitosti vodiči a umisťovat v nich vedení
“. Dle odstavce 5 tato povinnost vázla na dotčené nemovitosti jako věcné břemeno ze zákona. Podle § 98 odst. 4 energetického zákona „oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona, zůstávají nedotčena
“.[21] Podle Nejvyššího soudu, „[j] uzavřít, že elektrizační zákon založil pouze jednorázové právo ke zřízení stavby bez oprávnění k jakýmkoliv změnám.
estliže oprávnění zřídit a provozovat elektrické vedení na cizím pozemku vzniklo pro vedení určitého napětí a vymezenou trasu, přičemž vznik tohoto oprávnění vyplýval z veřejného zájmu na jeho existenci, nelze § 22 odst. 3 elektrizačního zákona, který stanoví, že oprávnění zaniká zrušením vedení, vyložit jinak, než že jde o situaci, kdy vedení nemá již nadále vůbec v takto vymezené kvalitě a trase existovat. Pak samotná skutečnost, že v původní trase došlo k výměně elektrického vedení téhož napětí, zánik oprávnění zřídit a provozovat vedení na cizím pozemku způsobit nemohla
“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 9. 2008, sp. zn. 22 Cdo 216/2006). V rozporu s tím, co tvrdí stěžovatel, proto nelze a priori
[22]
Judikatura
správních soudů však dále specifikovala, že oprávnění vzniklé energetickému podniku jako zákonné věcné břemeno dle elektrizačního zákona není přenosné pro další nové stavby elektrického vedení, byť nacházející se v trase dosavadního vedení (viz např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. 7. 2014, čj. 30 A 34/2013-127, č. 3207/2015 Sb. NSS). Pro posouzení nynější kauzy je proto zásadní, zda na přeložky elektrického vedení plánované osobou zúčastněnou na řízení na pozemku stěžovatele lze nahlížet jako na novou stavbu, či ne. V této souvislosti lze odkázat na rozhodnutí Městského soudu v Praze, který uzavřel, že „celá výměna stožárů, včetně zemních prací, zcela zjevně není pouhou úpravou stavby, neboť se tu postavila stavba zcela nová (nové stožáry s novým osazením)
. [...] Označit takovou novou stavbu stožárů elektrického vedení za stavební úpravy stavby dosavadní nikdy žádnou oporu ani v zákoně, ani v teoretické literatuře, nemělo
“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2006, čj. 7 Ca 1/2005-33, č. 1600/2008 Sb. NSS). K uvedeným závěrům se přiklonil i Nejvyšší správní soud (viz rozsudek ze dne 27. 11. 2014, čj. 10 As 167/2014-51, body 11-13).[23] V nynější kauze dle posouzení krajského soudu nejde o novou stavbu elektrického vedení (v jiné trase, na jiném místě), neboť linie elektrických vedení, včetně vedení samotných, zůstala zachována. S tím Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Je pravda, že trasa elektrických vedení zůstane zachována, ovšem výměnou či vložením stožárů bude snížena výška, ve které se vedení dosud nad pozemkem stěžovatele nacházelo. Dále na pozemku stěžovatele přibude navíc jeden stožár elektrického vedení. Plocha základů stožáru není zanedbatelná, podle projektové dokumentace má v úrovni terénu dosahovat až 5,8 m2 (s. 12 souhrnné technické zprávy). Nejedná se čistě o výměnu či pouhou úpravu stávající stavby.
[24] Případ je nutné posoudit v celém jeho kontextu. Jak sám stěžovatel uvedl v kasační stížnosti, další nová stavba stožáru a snížení výšky elektrického vedení má pro něj dopady při obhospodařování pozemku. Obhospodařování pozemku pomocí velkých zemědělských strojů v blízkosti stožárů může být složité a v důsledku snížení elektrického vedení rovněž nebezpečné. Závěr krajského soudu, že oprávnění k provedení přeložky vyplývá osobě zúčastněné na řízení přímo z elektrizačního zákona, by znamenal, že provozovatel distribuční soustavy vzniklé dle elektrizačního zákona by byl oprávněn k jakýmkoliv změnám stavby bez souhlasu vlastníka či bez posouzení veřejného zájmu na umístění stavby ve vyvlastňovacím řízení.
de facto
[25] Elektrizační zákon pochází z padesátých let minulého století. I přes pozdější změny zůstala logika jeho ochrany majetkových práv poplatná době komunistického režimu. Dle současné právní úpravy je standard ochrany práv vlastníka pozemku (článek 11 Listiny základních práv a svobod), na kterém má být stavba umístěna, vyšší. Dle § 25 odst. 3 písm. e) energetického zákona „
má provozovatel distribuční soustavy právo v souladu se zvláštním právním předpisem zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech zařízení distribuční soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči a umísťovat v nich vedení
“. Dle § 25 odst. 4 energetického zákona má provozovatel v takovém případě povinnost zřídit s vlastníkem cizího pozemku smluvně věcné břemeno; nedošlo-li k dohodě s vlastníkem a jsou-li dány podmínky pro omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě podle zvláštního právního předpisu, vydá příslušný vyvlastňovací úřad na návrh příslušného provozovatele distribuční soustavy rozhodnutí o zřízení věcného břemene umožňujícího využití této nemovitosti nebo její části. K tomu, aby provozovatel získal právo zřídit na cizí nemovitosti zařízení distribuční soustavy, je třeba získat příslušný soukromoprávní titul, ať již na základě smlouvy s vlastníkem nebo prostřednictvím expropriace
. Nedá-li vlastník souhlas, je dle současné právní úpravy třeba v každém jednotlivém případě prokazovat existenci veřejného zájmu (srov. Eichlerová, K. Energetický zákon: komentář
. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 499).[26] Lze proto uzavřít, že na plánovanou přeložku vedení osoby zúčastněné na řízení je třeba nahlížet jako na novou stavbu, na kterou se nevztahuje oprávnění ke stávajícímu vedení dle elektrizačního zákona. V tomto ohledu je proto nutné korigovat odůvodnění rozhodnutí krajského soudu. Nicméně jedná se pouze o dílčí vadu odůvodnění, která ve výsledku nemá vliv na zákonnost rozhodnutí o umístění stavby. Proto by nebylo v souladu se zásadou procesní ekonomie účelné rozsudek krajského soudu rušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (ostatně sám krajský soud správný výklad variantně uvedl).
[27] Jelikož Nejvyšší správní soud zastává názor, že v daném případě je nutné posoudit přeložky vedení jako novou stavbu, je
relevantní
také další námitka stěžovatele. Uzavřel-li správní orgán podle § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, že v daném případě lze pozemek stěžovatele vyvlastnit, bylo dle stěžovatele nutné zkoumat také konkrétní podmínky vyvlastnění dle zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění).[28] Podle § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 „[j]
estliže žadatel nemá vlastnické právo, smlouvu nebo doklad o právu provést stavbu nebo opatření k pozemku nebo stavbě, předloží souhlas jejich vlastníka; to neplatí, lze-li pozemek nebo stavbu vyvlastnit
“. Podle § 18 odst. 3 písm. b) zákona o vyvlastnění k žádosti vyvlastnitel připojí územní rozhodnutí, vyžaduje-li jeho vydání pro daný účel vyvlastnění zvláštní právní předpis a není-li stavební úřad, který je vydal, současně vyvlastňovacím úřadem.[29] Podle právní úpravy po 1. 1. 2013 postačuje ke zřízení nových vedení nadzemní přenosové nebo distribuční soustavy elektřiny pravomocné územní rozhodnutí. Stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu výše uvedené záměry nevyžadují (srov. § 103 stavebního zákona z roku 2006). Z výše citované právní úpravy přitom vyplývá, že územní rozhodnutí pro uvedené záměry je možné vydat bez prokázání věcněprávního vztahu k dotčeným nemovitým věcem (§ 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Současně je pravomocné územní rozhodnutí předpokladem pro následné zahájení vyvlastňovacího řízení. Odborná literatura dodává, že pokud „
bude smluvní ujednání s vlastníkem absentovat, bude možné se zřizováním zařízení na cizí nemovitosti započít teprve po nabytí právní moci vyvlastňovacího nálezu. V případě, že by bylo zařízení zřízeno na cizí nemovitosti bez korespondujícího věcněprávního vztahu, jednalo by se o stavbu neoprávněnou, a to se všemi konsekvencemi, které tato situace přináší
“ (Eichlerová, K., op. cit., s. 503).[30] Nejvyšší správní soud již dříve vysvětlil, že v územním řízení je nutné pouze posoudit, zda je teoreticky možné vyvlastnit pozemek, k němuž žadatel o vydání územního rozhodnutí nemá žádný majetkoprávní titul. Jednotlivé podmínky pro vyvlastnění se posuzují v samostatném řízení o vyvlastnění. Nejvyšší správní soud konkrétně uvedl, že „
žadatel o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby musí disponovat majetkoprávním titulem, popřípadě dokladem či smlouvou prokazujícími, že na příslušných pozemcích může stavět. To není potřeba, pokud lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit. O vyvlastnění však není rozhodováno v územním řízení, ale je o něm zahajováno samostatné vyvlastňovací řízení (srov. § 18 zákona o vyvlastnění). Pro účely územního řízení a aplikace § 86 odst. 3 část věty za středníkem stavebního zákona je tak pouze třeba posoudit předběžnou otázku, zda teoreticky lze pozemek, k němuž žadatel nemá majetkoprávní titul ani souhlas vlastníka, vyvlastnit. O takové předběžné otázce si přitom stavební úřad v územním řízení může v souladu s § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu sám učinit úsudek, čímž ovšem není nikterak předjímán výsledek případného vyvlastňovacího řízení. V otázce předběžného posouzení, zda lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit, je pro stavební úřad v územním řízení rozhodné zejména znění § 170 stavebního zákona a zde uvedené účely, pro které lze k vyvlastnění přistoupit. Zda je skutečně dán veřejný zájem na dosažení takového účelu a zda jsou naplněny ostatní v zákoně o vyvlastnění uvedené podmínky, ovšem není třeba v územním řízení zvláště zkoumat, neboť to není jeho předmětem
. [...] S ohledem na shora uvedené lze uzavřít, že krajský soud nepochybil, když se odmítl zabývat tím, zda byl v územním řízení prokázán veřejný zájem, a když zcela správně konstatoval, že otázka veřejného zájmu na realizaci stavby nebyla (a neměla být) předmětem posuzování žádosti osoby zúčastněné na řízení o vydání územního rozhodnutí. Taková otázka naopak bude stěžejní v řízení o vyvlastnění
“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2016, čj. 2 As 21/2016-83, bod [33] a [35]).[31] Městský úřad se v rozhodnutí o umístění stavby zabýval tím, zda v obecné rovině může být pozemek vyvlastněn. Na straně 6 rozhodnutí uzavřel, že záměr stavby „
se nachází v koridoru pro umístění veřejně prospěšných staveb, pro která lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit
“ a že stavba vyhovuje požadavkům na využívání území.[32] Dle § 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 „
práva k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření podle tohoto zákona, lze odejmout nebo omezit, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde-li o veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel
“. Sám energetický zákon v § 2 písm. a) přitom předpokládá, že distribuční soustava je zřizována ve veřejném zájmu. Správní orgány ani krajský soud proto nepochybily, pokud vyhodnotily, že pozemek lze v daném případě vyvlastnit.[33] Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí o umístění stavby v nynější kauze nevyžadovalo souhlas vlastníka pozemku. Nicméně Nejvyšší správní soud se neztotožnil s právním posouzením krajského soudu, že se jedná o pouhou změnu stavby. Oprávnění k umístění stavby proto nevyplývá z elektrizačního zákona. Jelikož stěžovatel neudělil souhlas s umístěním stavby, je nutné o věci zahájit vyvlastňovací řízení, ve kterém se bude vyvlastňovací úřad zabývat existencí veřejného zájmu na umístění stavby.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.