Vydání 12/2009

(...) Nejvyšší správní soud především odkazuje na rozsudky zdejšího soudu ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 31/2007-107, a ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 41/2007-58, v nichž bylo vysloveno, že v soudním řízení lze zásadně provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností. To neplatí jen výjimečně, a to v případě, kdy by seznámení účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých státních zájmů. Nejvyšší správní soud si je ovšem vědom toho, že v těchto případech se jednalo o řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi a o řízení o vydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, zatímco v dané věci bylo o bezpečnostní způsobilosti stěžovatele rozhodováno podle zákona o ochraně utajovaných informací. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je problematika dokazování ohledně obsahu utajovaných informací v zákoně o ochraně utajovaných informací účinném od 1. 1. 2006 upravena v souladu s tím, jak Nejvyšší správní soud vyložil ustanovení dřívějšího předpisu za použití ústavně konformního výkladu v citovaných rozsudcích.

Podle § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací se dokazování v soudním řízení provádí tak, aby byla šetřena povinnost zachovávat mlčenlivost o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí zpravodajských služeb nebo policie. K těmto okolnostem lze provést důkaz výslechem jen tehdy, byl-li ten, kdo povinnost mlčenlivosti má, této povinnosti příslušným orgánem zproštěn; zprostit mlčenlivosti nelze pouze v případě, kdy by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie; přiměřeně se postupuje i v případech, kdy se důkaz provádí jinak než výslechem. Úřad označí okolnosti uvedené v odstavci 2, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mlčenlivosti, a předseda senátu rozhodne, že části spisu, k nimž se tyto okolnosti váží, budou odděleny, jestliže činnost zpravodajských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně narušena; do oddělených částí spisu účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné na řízení nahlížet nemohou. V ostatním nejsou ustanovení zvláštního právního předpisu (soudní řád správní) o dokazování, označování částí spisu a nahlížení do něj dotčena.

Podle § 45 odst. 3 s. ř. s. při předložení spisu správní orgán vždy označí ty části spisu, které obsahují utajované informace chráněné zvláštním zákonem, a předseda senátu tyto části spisu vyloučí z nahlížení. V odst. 4 citovaného ustanovení je stanoveno, že nelze z nahlížení vyloučit části spisu uvedené v odstavci 3, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem.

Z posledně uvedeného ustanovení lze proto vyvodit, že respektuje v neprospěch ochrany utajovaných informací práva účastníka řízení ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť ve své podstatě upravuje jeho oprávnění a oprávnění jeho zástupce nahlížet do částí spisu, jež obsahují utajované informace a jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Účelu zajištění ochrany utajovaných informací má být dosaženo tím, že předseda senátu poučí nahlížející osoby podle zvláštního zákona o trestních následcích porušení tajnosti utajovaných informací, jak vyplývá z § 45 odst. 6 s. ř. s. Podpisem protokolu o tomto poučení se poučené osoby stávají osobami určenými v rozsahu potřeby k seznámení se s utajovanou informací. S tím koresponduje i právní úprava obsažená v zákoně o ochraně utajovaných informací, který v § 58 odst. 4 odkazuje na zvláštní právní předpis (v daném případě s. ř. s.), který stanoví, které fyzické osoby a za jakých podmínek mají přístup k utajované informaci bez platného osvědčení fyzické osoby v trestním řízení, v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním, a to v rozsahu nezbytném pro uplatnění svých práv a k plnění povinností v těchto řízeních.

Z citovaných ustanovení tedy vyplývá, že při soudním přezkumu nelze obecně vyloučit dokazování obsahu utajovaných informací; pro zajištění ochrany utajovaných informací musí být ovšem stanoveny zvláštní podmínky. Mezi tyto podmínky lze zařadit nutnost poučení předsedou senátu, nutnost zproštění mlčenlivosti či dokonce vyloučení možnosti dokazování, pokud by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie. Závěr městského soudu, že dokazování ohledně věcného obsahu utajovaných informací nepřipadá v úvahu, není správný.

Pokud městský soud podle § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací oddělil části spisu s utajovanými informacemi, do níž nemohl stěžovatel nahlížet, přičemž vycházel ze sdělení NBÚ, nemohl Nejvyšší správní soud přezkoumat, zda byl tento postup v souladu se zákonem. Citované ustanovení stanoví dvě podmínky pro vyloučení dokazování ve věci. První podmínkou je, že NBÚ označí okolnosti, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mlčenlivosti. Tato podmínka byla v daném případě splněna. Druhou podmínkou je, že předseda senátu rozhodne o oddělení těch částí spisu, kterých se tyto okolností týkají, jestliže činnost zpravodajských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně narušena. Předseda senátu musí vždy podle konkrétních okolností (především podle obsahu a charakteru utajované skutečnosti, podle jejich vztahu k účastníkům řízení či dalším v řízení vystupujícím osobám a podle toho, jaký význam ony informace pro dotyčné osoby mají) posoudit, zda lze zajištění ochrany utajovaných skutečností v daném případě dosáhnout prostředky, jež procesní práva prověřovaných osob omezí v menší míře, než je vyloučení dokazování věcného obsahu utajovaných skutečností, anebo zda je třeba vyloučit dokazování věcného obsahu z důvodu, že by seznámení účastníků řízení s utajovanými informacemi vedlo k výraznému ohrožení nebo váženému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie. Tato druhá podmínka však splněna nebyla, neboť ve spise nejsou v utajované části založeny podklady, na základě kterých by mohl být vyvozen závěr, zda by seznámení účastníků řízení s utajovanými informacemi vedlo k ohrožení nebo váženému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie. V daném případě si NBÚ vyžádal písemný souhlas stěžovatele se šetřením příslušné zpravodajské služby (§ 109 odst. 2 a § 107 zákona o ochraně utajovaných informací), který byl následně udělen. Ve spise ale není založena zpráva o výsledcích šetření zpravodajských služeb, neboť ze sdělení zpravodajských služeb nevyplývá žádná informace o výsledcích šetření, nýbrž pouze názor zpravodajských služeb o spolehlivosti stěžovatele. I když není vyloučeno, že tento názor je odůvodněný, nelze jej považovat za zprávu o výsledcích šetření. Podle § 107 odst. 4 zákona o ochraně utajovaných informací jsou zpravodajské služby a policie povinny žádosti NBÚ o šetření vyhovět a podat zprávu o výsledcích provedených šetření. Toto ustanovení je podle názoru Nejvyššího správního soudu vůči § 8 odst. 3 zákona č. 153/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zpravodajských službách"), které stanoví, že zpravodajské služby předávají státním orgánům a policejním orgánům informace o zjištěních, která náleží do oboru jejich působnosti; to neplatí, jestliže by poskytnutí ohrozilo důležitý zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou. Obě ustanovení sice upravují součinnost orgánů z hlediska "", ustanovení zákona o ochraně utajovaných informací je však v daném kontextu a jeho úprava má přednost před zákonem o zpravodajských službách jako zákonem obecným (). V zákoně o zpravodajských službách je součinnost orgánů upravena obecně pro všechny státní orgány a pro všechny případy, kdy je této součinnosti třeba, naopak v zákoně o ochraně utajovaných informací je vymezena součinnost konkrétně pro účely bezpečnostního řízení prováděného NBÚ, které má řadu specifik, zejména to, že NBÚ zásadním způsobem zasahuje do ústavně zaručených práv osob a jeho rozhodnutí determinuje, a to nezřídka na dlouhou dobu či dokonce na celý život, možnost těchto osob vykonávat určité povolání či veřejnou funkci. Z hlediska povahy bezpečnostního řízení je přitom logické, a samo o sobě zcela legitimní, že NBÚ využívá i výsledků šetření zpravodajských služeb, k jejichž provedení jsou zpravodajské služby oprávněny používat specifické prostředky, zpravodajské prostředky nebo prostředky k získávání informací podle zákonů, které upravují činnost jednotlivých zpravodajských služeb. Za provedení a výsledek bezpečnostního řízení však odpovídá NBÚ. Proto je v zákoně stanoveno oprávnění vyžadovat součinnost jiných orgánů, které jsou povinny žádosti vyhovět. Zpráva o výsledcích požadovaných šetření proto musí obsahovat konkrétní informace či takový jejich souhrn, že to NBÚ, a následně případně i soudu v přezkumném řízení, umožní účinně ověřit relevanci zjištění zpravodajských služeb, tj. zejména věrohodnost jimi zjištěných informací, jejich vyváženost a vztah k otázkám rozhodným pro bezpečnostní řízení. Jen tak lze v dostatečné míře zajistit vyloučení libovůle u zpravodajských služeb i NBÚ, k níž by velmi jednoduše mohlo dojít, pokud by se NBÚ, a následně i případný soudní přezkum, musel spokojit s tím, že zpravodajským službám se "", aniž by jejich informace mohly být podrobeny kognici. Pokud by informace zpravodajských služeb nebyly výše uvedeným způsobem přezkoumatelné, znamenalo by to, že o bezpečnostní způsobilosti by fakticky rozhodoval jiný orgán než NBÚ, což by bylo v rozporu s § 81 zákona o ochraně utajovaných informací.

Nejvyšší správní soud si je vědom, že v bezpečnostním řízení že nutno najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými zájmy. Na jedné straně zájmem na zajištění spravedlivého procesu pro toho, jehož bezpečnostní způsobilost je zkoumána, na druhé straně zájmem na utajení informací potřebných k ochraně veřejného zájmu. Této rovnováhy však v žádném případě nelze dosáhnout, pokud nebude zajištěna účinná soudní, a tedy na exekutivě nezávislá a ve sporu mezi účastníkem řízení a exekutivou nestranná, kontrola relevance informací, na základě nichž je v bezpečnostním řízení rozhodováno. Tím však není vyloučeno, právě kvůli nutnosti najít rovnováhu mezi oběma protichůdnými legitimními zájmy, že i když v rámci soudního přezkumu ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení, musí mít za účelem jejich přezkumu přístup soud, může být tento přístup v nezbytných případech odepřen účastníkům řízení či dalším na řízení participujícím osobám (zástupcům účastníků, zúčastněným osobám aj.). Ostatně právě proto mají také soudci podle § 58 odst. 1 písm. e) a odst. 2 zákona o ochraně utajovaných informací přístup k utajovaným informacím všech stupňů utajení bez platného osvědčení ode dne jmenování do funkce po dobu jejího výkonu a v rozsahu nezbytném pro její výkon. Soudní kontrola, které nemůže být za žádných okolností přístup k informacím relevantním pro výsledek bezpečnostního řízení odepřen, tak může v míře ještě dostačující zajistit vyloučení libovůle u zpravodajských služeb a NBÚ při zachování utajení té nezbytné části informací relevantních pro bezpečnostní řízení, jejichž poskytnutí účastníkům řízení by bylo v rozporu s veřejným zájmem na utajení takových informací. má tedy za určitých okolností právo tomu, kdo je podrobován bezpečnostní prověrce, výjimečně neříci, z jakých konkrétních skutkových důvodů nebyl shledán bezpečnostně způsobilým. Je však vždy povinna, chce-li, aby její rozhodnutí obstálo při soudní kontrole, umožnit v plném rozsahu, tedy zejména ve skutkové rovině, přezkum těchto důvodů soudem. Toho nelze dosáhnout jinak, než že informace, o něž se rozhodnutí v bezpečnostním řízení opírá, musí být součástí spisu NBÚ, spolu s ním musí být poskytnuty soudu v rámci přezkumu a soud z úřední povinnosti, i nad rámec žalobních námitek, přezkoumá relevanci těch informací, jež účastníkovi řízení nebyly zpřístupněny a ve vztahu k nimž je mu znemožněno, či přinejmenším zásadně omezeno právo namítat jejich nezákonnost, věcnou nesprávnost či relevanci pro řízení. To znamená, že NBÚ může ve správním rozhodnutí své závěry opřít výlučně o informace, jež byly součástí spisu, a pokud jeho rozhodnutí stojí i na jiných informacích, je v tomto rozsahu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stiženo vadou řízení spočívající v tom, že nemá oporu ve spisech. Dále to pro soudní přezkum znamená, že ve vztahu k informacím, jež nejsou účastníku řízení zpřístupněny, neplatí, že se tento zásadně drží pouze v mezích žalobních bodů. Ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s. je proto v daném případě nepoužitelné, neboť jeho aplikací by v daném případě došlo k faktickému odepření soudní ochrany - účastník řízení nemůže efektivně namítat nezákonnost určitých zjištění, neví-li ani, co je jejich obsahem. V této specifické situaci to naopak musí být soud, který "supluje" aktivitu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví důležitými.

Zákon o ochraně utajovaných informací přitom obsahuje opatření pro zajištění dostatečné ochrany informací ze zprávy o výsledcích požadovaných šetření. Podle § 89 odst. 7 mají účastník řízení a jeho zástupce právo nahlížet do bezpečnostního svazku a činit si z něj výpisy, s výjimkou té jeho části, která obsahuje utajovanou informaci. Podle § 124 odst. 3 a 4 zákona o ochraně utajovaných informací je možné údaje uvedené v bezpečnostním svazku využívat pouze pro potřeby plnění úkolů podle tohoto zákona. Zaměstnanci NBÚ, kteří provádějí řízení, jsou povinni zachovávat mlčenlivost o údajích uvedených v bezpečnostním svazku, se kterými se seznámili při provádění tohoto řízení nebo v souvislosti s ním. Podle § 122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací platí, že, jsou-li některé z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. Úvahy, kterými se NBÚ řídil při jejich hodnocení, a důvody vydání rozhodnutí se uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi. Konečně i § 133 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací je dostatečným prostředkem k ochraně informací zpravodajských služeb, neboť právě při rozhodování o vyloučení dokazování předseda senátu zkoumá, zda zpřístupněním informací může být činnost zpravodajských služeb ohrožena nebo vážně narušena, tedy i to, zda by jejich zpřístupnění ohrozilo důležitý zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou.

Ústavní soud v nálezu ze dne 25. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, č. 322/2001 Sb, k bezpečnostnímu řízení vyslovil, že "". Ústavní soud rovněž v plenárním rozhodnutí ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 11/2004, č. 220/2005 Sb., konstatoval, že ""

Nejvyšší správní soud i s ohledem na judikaturu Ústavního soudu dospěl k závěru, že pokud by informace zjištěné zpravodajskými službami nebyly založeny v bezpečnostním spise, ale bylo by na jejich základě rozhodováno, nebyla by zaručena reálná soudní ochrana. Soud by totiž byl v takovém případě ve skutkové rovině "slepý", musel by se spolehnout pouze na správnost názoru zpravodajských služeb a přezkoumával by pouze procesní námitky. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu však vyplývá, že z hlediska ochrany základních práv a svobod nemůže být veřejný zájem na utajování při přezkumu rozhodnutí, které v přímém důsledku omezuje možnost vykonávat určité konkrétní povolání, důvodem k vynětí tohoto rozhodnutí z aplikačního záběru čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jež zakotvují právo na soudní ochranu. Procesní práva účastníků řízení mohou být v daném typu řízení omezena, ale pouze tak, aby byla zaručena reálná, a nikoli pouze fiktivní, soudní ochrana.

S ohledem na výše uvedené nemohl Nejvyšší správní soud v daném případě přezkoumat, zda městský soud vyloučil dokazování v dané věci v souladu se zákonem. Informace zjištěné zpravodajskými službami nebyly založeny v bezpečnostním spise a spoléhat pouze na názor zpravodajských služeb ohledně spolehlivosti stěžovatele nelze. Stížní námitka stěžovatele je tudíž s ohledem na § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. důvodná, neboť řízení před NBÚ bylo stiženo vadou spočívající v tom, že napadené správní rozhodnutí nemá oporu ve spisech.

Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že rozhodnutí NBÚ jen proto, že v něm nejsou uvedeny utajované důvody, pro které byl stěžovatel shledán bezpečnostně nezpůsobilým, nelze považovat za nepřezkoumatelné. NBÚ totiž postupoval v souladu s § 122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací, podle kterého, jsou-li některé z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. K tomu lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04, ve kterém tento soud vyslovil, že "". Je totiž třeba vzít v potaz legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných informací a neuvádět do rozhodnutí takové důvody, jejichž zveřejnění by takový zájem ohrožovalo. V tomto smyslu tedy rozhodnutí, u něhož nejsou v souladu s § 122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací uvedeny důvody proto, že jde o utajované informace, jen proto za nepřezkoumatelné považovat nelze, neboť zákon zde výjimečně umožňuje v rozhodnutí tyto důvody neuvádět. Přezkoumatelnost rozhodnutí je pak zajištěna, byť nepochybně obtížněji než u "běžných" správních rozhodnutí tím, že orgán, jenž má pravomoc správní rozhodnutí přezkoumávat (tj. v první řadě soudy ve správním soudnictví) musí mít plný přístup k podkladům rozhodnutí obsaženým ve správním spisu. V daném případě NBÚ ve svém rozhodování vycházel ze skutkových okolností, které nemají oporu ve správním spisu, což je vada řízení před NBÚ, ovšem nikoli vada spočívající v nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí.