Vydání 6/2013

(...) Rozhodnutí vydané žalovaným musí obsahovat náležitosti v souladu s § 122 odst. 1 zákona o utajovaných informacích, přičemž v odůvodnění se podle odstavce 3 citovaného ustanovení "[žalovaný] [žalovaný] ."

Zákon o utajovaných informacích tedy, právě s ohledem na zvláštní charakter daného řízení, předpokládá, že určité skutečnosti, byť byly pro rozhodnutí podstatné, zůstanou účastníku řízení utajeny. Tomuto požadavku se musí přizpůsobit i hodnocení rozhodných důvodů. Je-li proti rozhodnutí o rozkladu podána žaloba, pak i soudu ukládá zákon o utajovaných informacích, aby při dokazování respektoval povinnost zachovávat mlčenlivost o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí zpravodajských služeb nebo policie (§ 133 odst. 2 zákona o utajovaných informacích).

V této souvislosti lze odkázat i na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 12. 1999, stížnost č. 28541/95, ve kterém tento soud vyslovil, že existuje-li u určitých specifických profesí (typicky příslušníků bezpečnostních sborů) prokazatelně zvláštní pouto důvěry a loajality vůči státu, lze připustit omezení, a až vyloučení jejich soudní ochrany, ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod (č. 209/1992 Sb.), jde-li o spory mezi těmito osobami a státem. Tato restrikce ovšem musí být vyhrazena jen pro zcela specifické případy a musí být založena na silných a racionálních důvodech sledujících elementární potřeby státu včetně jeho bezpečnosti. Soudní přezkum bezpečnostních prověrek (včetně osob nacházejících se v zaměstnaneckém či jiném obdobném postavení vůči státu) naší legislativou vyloučen není. Shora popsaná omezení v procesních právech dotčených osob, ať již v řízení správním či soudním, jsou však obhajitelná i z pohledu mezinárodně uznávaného standardu práva na soudní ochranu.

Skutečnost, že ve správním řízení zůstávají některé rozhodné skutečnosti účastníkům řízení utajeny a nelze je výslovně hodnotit ani ve vydaném rozhodnutí, může být vyvážena pouze v rámci soudního přezkumu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011-101, č. 2602/2012 Sb. NSS, - "běžném" "supluje" .

Skutečnost, že stěžovateli ve správním i soudním řízení zůstaly utajeny podstatné skutečnosti pro vydání negativního rozhodnutí, není postačujícím důvodem ke zrušení rozsudku městského soudu a z takového důvodu nemohl ani městský soud zrušit napadené správní rozhodnutí. Takový správní proces nicméně budí pochybnosti o zákonnosti rozhodnutí, a právě proto je nezbytný soudní přezkum. Je to také soud, který je zárukou řádného a úplného přezkumu důvodů rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že neznalost důvodů negativního rozhodnutí stěžovatele omezuje, či mu dokonce znemožňuje, aby proti rozhodnutí účinně argumentoval, je soud povinen zkoumat postup a důvody rozhodnutí v úplnosti, tedy i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Zjištěné skutečnosti ovšem i soud musí v odůvodnění svého rozhodnutí popsat jen v těch mezích, aby nepopřel smysl ochrany utajovaných skutečností. Hodnotit je však musí celistvě, důkladně a s velkou obezřetností. Tato obezřetnost, nezbytná při hodnocení utajovaných důkazů, se ovšem jeví shodně ve vztahu k oběma účastníkům soudního řízení. V případě, že by soud rozhodnutí žalovaného zrušil proto, že by utajované důkazy neshledal dostatečnými pro závěr o bezpečnostní nespolehlivosti, nemohl by jej rovněž dostatečně přesvědčivě odůvodnit.

Při respektování zákonných mezí nelze od městského soudu vyžadovat konkrétnější hodnocení, aby přitom nevyšly najevo utajované skutečnosti. Nicméně z odůvodnění jeho rozhodnutí musí být patrné, že se zabýval důvody, pro které bylo stěžovateli osvědčení odejmuto. Vedle toho je povinen i vyhodnotit důvodnost utajení utajovaných informací. Pokud by utajení nebylo nezbytné, pak by jistě byl povinen důkaz provést a v rozsudku výslovně vyhodnotit. Byť tak městský soud neučinil výslovně, v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že úvahy žalovaného o bezpečnostním riziku na straně stěžovatele mají oporu v obsahu spisového materiálu, který obsahuje dostatek poznatků a informací o konkrétních skutkových tvrzeních, v nichž žalovaný spatřuje naplnění zákonných znaků bezpečnostního rizika ve smyslu § 14 zákona o utajovaných informacích. Za obsah spisového materiálu lze přitom považovat jak část přístupnou, tak i část utajovanou. Městský soud tedy dospěl k závěru, že důvodnost utajení informací byla důvodná a že postup žalovaného je možno aprobovat jako celek. Tento jeho závěr je však nezákonný. Městský soud pominul, že rozhodnutí žalovaného je zatíženo vadou řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž v napadeném správním rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech. Základním a pro věc klíčovým skutkovým důvodem rozhodnutí žalovaného byly utajované informace zpravodajské služby týkající se zejména stěžovatelova chování popsaného ve zprávě zpravodajské služby. Vzhledem k povaze této informace nemůže Nejvyšší správní soud o ní sdělit nic bližšího než to, že v případě, že by byla pravdivá, jednoznačně by žalovaného opravňovala k závěru, že u stěžovatele existuje bezpečnostní riziko. Tato informace je pro účel bezpečnostního řízení i dostatečně konkrétní, ale zcela u ní absentuje cokoli, co by nezávislému příjemci informace umožnilo učinit si závěr o její věrohodnosti. Z toho, co je obsahem správního spisu, včetně jeho utajované části, nelze učinit žádný závěr, zda informace zpravodajské služby popisuje skutečný stav věcí, anebo zda se jedná o tvrzení zcela či zčásti smyšlené nebo zkreslené. Není z ní patrné, jakým způsobem byla získána a o jaká (a jak věrohodná) konkrétní skutková zjištění se opírá. Nezávislému příjemci informací, jímž je v daném případě soud, pak nezbývá nic jiného, než této informaci uvěřit, nebo neuvěřit. Takový podklad rozhodnutí není v právním státě přípustný, jestliže rozhodnutí správního orgánu, třebaže zcela legitimně podléhá vysokému stupni utajení, zasahuje do tak významných subjektivních práv stěžovatele, jakým je základní právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací (čl. 26 odst. 3 Listiny). Představa, že soud uvěří zpravodajské službě, aniž by měl možnost si ověřit, že její tvrzení spočívají na skutečných a pravděpodobně pravdivých informacích, by znamenala rezignaci na kontrolní funkci správního soudnictví vůči veřejné správě.

Po zpravodajské službě není pro účely bezpečnostního řízení žádána nepochybná jistota o pravdivosti jí poskytovaných informací. V již citovaném rozsudku čj. 7 As 31/2011-101 Nejvyšší správní soud vyslovil, že . Pro účely bezpečnostního řízení by tedy postačoval konkrétní popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Za těchto podmínek by si již soud mohl učinit úsudek, zda jsou natolik věrohodné, aby mohly zasáhnout do osudu jednotlivce tím, že na jejím základě ztratí způsobilost pro práci s utajovanými informacemi. Nejvyšší správní soud je si vědom nelehké úlohy, kterou zde má zpravodajská služba. Pokud uvolní konkréta o tom, jak informace získala, může tím, že se, byť i v režimu nakládání s utajovanými informacemi, k nim dostanou další subjekty, konkrétně příslušní soudci, potenciálně ohrozit zdroj informací či jiné důležité hodnoty či zájmy chráněné zpravodajskou službou, neboť každé rozšíření okruhu subjektů, které k utajované informaci mají přístup (i když jsou povinny s ní nakládat v režimu příslušného stupně utajení), zvyšuje riziko jejího vyzrazení. Na druhé straně, pokud tak zpravodajská služba neučiní, její informace nemohou být podkladem pro závěr o existenci bezpečnostního rizika. Pokud žalovaný nebude schopen existenci tohoto rizika dovodit i z jiných, na zjištěních zpravodajských služeb nezávislých, informací, může se stát, že nebude schopen unést své důkazní břemeno o existenci bezpečnostního rizika, a tedy rozhodnout např. o zrušení příslušného osvědčení pro práci s utajovanými informacemi, jak tomu je v případě stěžovatele. Tuto volbu však za žalovaného a s ním spolupracující zpravodajské služby nemůže vyřešit soud tím, že rezignuje na svoji kontrolní funkci, je-li mu zákonem na základě čl. 36 odst. 2 Listiny svěřena. Je na uvedených orgánech, aby zvážily, zda větším rizikem je poskytnutí příslušných informací soudu, anebo rezignace na jejich uplatnění v bezpečnostním řízení.

Pro upřesnění Nejvyšší správní soud dodává, že významným rysem případu stěžovatele je, že žalovaný považoval za bezpečnostní riziko především stěžovatelovo chování popsané ve zprávě zpravodajské služby. Ostatní jeho chování podřazené pod § 14 odst. 3 písm. d) zákona o utajovaných informacích označil žalovaný za způsobilé představovat bezpečnostní riziko právě v souvislosti s informacemi obsaženými ve zprávě zpravodajské služby. Pokud by existovaly důvody pro závěr o bezpečnostním riziku, které by byly zcela nezávislé na uvedené zprávě, tj. samy o sobě by ukazovaly, že stěžovatel není dostatečně spolehlivý či důvěryhodný), pak by mohly postačovat pro závěr o odejmutí osvědčení. V případě stěžovatele je však situace taková, že dílčí rysy nespolehlivosti a nedůvěryhodnosti (konkrétně pronájem bytu a okolnosti ohledně držení živnostenského listu) nabývají podle rozhodnutí žalovaného významu právě ve světle informace zpravodajské služby. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného pak není patrné, zda uvedené platí i pro bezpečnostní riziko podle § 14 odst. 3 písm. g) zákona o utajovaných informacích týkající se nenahlášení změn u finančních závazků stěžovatele, anebo zda tyto skutečnosti považuje žalovaný za samostatný, a na informaci zpravodajské služby nezávislý, důvod. Žalovaný v této souvislosti pouze uvedl, že bezpečnostní riziko ve stěžovatelově případě shledává zejména s ohledem na to, že si měl být své povinnosti neprodleného nahlášení změn vědom, jestliže působil jako bezpečnostní ředitel Ministerstva zemědělství. (...)

V dalším řízení městský soud vyzve žalovaného, aby opatřil informace, které by s dostatečnou mírou pravděpodobnosti umožnily soudu učinit si závěr o věrohodnosti popsané klíčové informace zpravodajské služby. Budou-li takové informace opatřeny a shledá-li je městský soud přesvědčivými, bude namístě žalobu zamítnout. Nebudou-li opatřeny nebo sice opatřeny budou, ale soud je neshledá dostatečně přesvědčivými, takže dospěje k závěru, že informace zpravodajské služby nemůže být stěžejním pilířem důvodů pro závěr o nedostatku bezpečnostní spolehlivosti, bude namístě zrušit rozhodnutí žalovaného a vrátit mu věc k dalšímu řízení.