Vydání 2/2012

(...) S navrhovateli nelze souhlasit v tom, že by odpůrce neměl pravomoc regulovat využití území kraje v Zásadách. Tato jeho pravomoc vyplývá zejména z § 5 odst. 4 a dále z § 18, § 19 a § 36 stavebního zákona. Z judikatury Nejvyššího správního soudu, na kterou poukazoval odpůrce (rozsudek NSS ze dne 3. 7. 2009, čj. 5 Ao 1/2009-186), pak vyplývá, že větrné elektrárny jsou zpravidla stavbami nadmístního významu. U větrných elektráren se typicky jedná o několik desítek metrů vysoké stožáry s velkoprůměrovými vrtulemi většinou o menším počtu listů (obvykle tří), které již pro své rozměry, a také často proto, že jsou umisťovány na větrně exponovaných, tedy většinou vyvýšených místech, jsou vidět z větší dálky. Pro tuto jejich vlastnost – vliv na pohledový charakter krajiny, tj. na její estetickou stránku, projevující se ve velkém (často vícekilometrovém) okruhu okolo nich – je třeba takové stavby zásadně považovat za stavby nadmístního významu, a tedy způsobilé předměty regulace v zásadách územního rozvoje. Vliv větrných elektráren na krajinu je nepochybně takový, že posilují její technický a „“ a naopak oslabují její přírodní a „“ charakter. Jsou-li v provozu a jejich vrtule se otáčejí, mohou být také významným pohyblivým, a tedy „“ a dynamizujícím, prvkem krajiny. Pokud tedy odpůrce v Zásadách stanovil určitá pravidla pro stavbu větrných elektráren, činil tak v rámci své věcné působnosti. To však ještě neznamená, že svoji pravomoc užil v mezích daných zákonem.

V moderních západních společnostech dochází k dynamickému střetu a zároveň souhře dvou v zásadě protichůdných tendencí. Na jedné straně autonomie jedince projevující se v jeho svobodné vůli a v tom, že má sféru základních práv, kterou jiní jedinci či stát zásadně nemají právo narušit, a na straně druhé rozhodováním většiny, projevujícím se v tom, že v jisté míře může být autonomie jednotlivce potlačena v důsledku rozhodnutí většiny zasahující do jeho právní sféry. Všechny nástroje právní regulace, od ústavních pravidel přes zákony, podzákonné právní předpisy, hybridní akty typu opatření obecné povahy až po rozhodnutí či jiné individuální akty aplikace práva, v sobě tento střet svobody jednotlivce a demokraticky vyjádřené vůle většiny implicitně obsahují. Právě proto je jedním ze základních ústavních požadavků na právní regulaci to, aby byla prováděna podle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce, tedy tak, aby omezení svobody jednotlivce rozhodnutími většiny byla pokud možno zdrženlivá a založená na vážných a racionálních důvodech, a pokud již je k nim přikročeno, aby byla provedena tím nejšetrnějším rozumně dosažitelným způsobem.

To platí i pro regulaci pomocí hierarchického systému nástrojů územního plánování, mezi nimi i pro zásady územního rozvoje. Nejvyšší správní soud k tomu ve své judikatuře (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS) vyslovil následující úvahy: „ Vlastnictví a svoboda

– – [...]

– – [...] ,de minimis‘ „“

V kontextu uvedeného názoru rozšířeného senátu je pak třeba vnímat jak navrhovateli, tak odpůrcem zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, v němž se uvádí: „ [...] – vejde‘ “

Úkolem soudu při přezkumu Zásad tedy je posoudit, zda odpůrce nevybočil ze zákonných mantinelů zákonných pravidel územního plánování, včetně prověření, zda zásahy do vlastnického práva byly provedeny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.

Z důkazu provedeného při ústním jednání (tzv. GAP analýza rychlosti větru a regulace větrných elektráren) vyplývá, že z území Moravskoslezského kraje s dostatečným potenciálem větru pro provoz větrných elektráren se nachází pouze 9 % mimo oblast, v níž je stavba těchto elektráren buď přímo vyloučena (tato regulace je dále označována jako „“ regulace) nebo podmíněna velmi přísnými a z povahy věci jen obtížně splnitelnými podmínkami („“ regulace). To znamená, že jakkoli v případě regulace provedené v Zásadách nejde o bezvýjimečné a nepodmíněné vyloučení stavby větrných elektráren na území Moravskoslezského kraje, fakticky se jedná o takovou regulaci, která drtivé většině vlastníků pozemků v lokalitách, kde by stavba větrné elektrárny byla z technického hlediska vhodná, tento způsob využití jejich majetku znemožňuje. Kraj má jistě právo na samosprávu a v rámci něho může v určité míře stanovovat pravidla výkonu určitých činností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, např. i s ohledem na charakter krajiny a její estetické hodnoty, bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání vztahů v území. Pokud však odpůrce přistoupil k takto silné regulaci, týkající se podstatné části území Moravskoslezského kraje, musel pro to mít obzvláště závažný důvod. Takovým důvodem však nemůže být samo o sobě politické rozhodnutí, že Moravskoslezský kraj na svém území větrné elektrárny, až na výjimky, nechce. Kraj má jistě právo na samosprávu a v rámci něho může v určité míře stanovovat pravidla výkonu určitých činností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, např. i s ohledem na charakter krajiny a její estetické hodnoty, bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání vztahů v území.

Ve vztahu k legislativním aktům obcí formuloval Ústavní soud svoji doktrínu ohledně ústavně vymezeného rozsahu práva na samosprávu takto (viz nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, č. 218/2007 Sb. ÚS, č. 20/2008 Sb.): „ [...] [...] “

Výše uvedené závěry jsou v podstatné míře přenositelné i na oblast územního plánování v případech vydávání zásad územního rozvoje. Ty vydává zastupitelstvo kraje v samostatné působnosti podle § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Stavební zákon přitom poměrně konkrétně stanovuje cíle územního plánování (§ 18) i jeho úkoly (§ 19). Tato ustanovení nedávají samosprávě na území kraje právo stát se prostřednictvím zásad územního rozvoje jakýmsi krajským zákonodárcem, který rozhodne o tom, jaké ekonomické či stavební aktivity jsou na území kraje přípustné, a jaké učiní nepřípustnými, ať již formou „“ či silné „“ regulace. Naopak, pro všechny kraje platí podle uvedeného zákona zásadně stejná pravidla pro to, jaké hodnoty mají nástroje územního plánování chránit. Kraj může v zásadách územního rozvoje nepochybně stanovit pravidla, na základě nichž s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám kraje (např. charakteru krajiny, hustotě osídlení, zastavěnosti a protknutí civilizačními vlivy apod.) budou hodnoceny stavební záměry z hlediska jejich dopadu na zákonem chráněné hodnoty. Vybočí však z mezí daných požadavkem subsidiarity a minimalizace zásahu do práv jednotlivců, pokud znemožní určitý legální typ ekonomické či stavební aktivity, který za srovnatelných podmínek jinde na území České republiky je běžně provozován a připuštěn. Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika mimo jiné jednotný stát. Znamená to, že ústavně zaručené právo krajů a obcí na samosprávu nemá takovou kvalitu, rozsah a sílu, jaká je u autonomie dílčích politických jednotek obvyklá, například u federativních států či dokonce u nadstátních integračních uskupení. Samospráva obcí a krajů je z ústavního hlediska pouze jedním z prvků dělby moci mezi ústředními ústavními orgány a orgány samosprávy a projevem principu subsidiarity, z něhož vyplývá, že věci místního významu mají být v té míře, v níž mají vskutku specificky místní povahu, svěřeny regulaci na této úrovni systému veřejné správy. Proto samospráva nemůže mít takový dosah, aby místními či regionálními regulacemi fakticky rozdrobila jednotný právní a ekonomický prostor, jímž podle jednoho ze základních článků Ústavy má Česká republika být, na oblasti, v nichž budou platit zásadně odlišná pravidla. Jednotný právní a ekonomický prostor unitárního státu je totiž podle Ústavy přinejmenším stejně důležitou, spíše však důležitější, ústavní hodnotou než právo obcí a krajů na samosprávu.

Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že požadavek elementární jednotnosti podmínek pro život jednotlivců, včetně jejich ekonomických aktivit, neznamená, že by v různých regionech nemohly být stanoveny různé (různě přísné) podmínky pro regulaci takových aktivit, např. stavebních. Tato regulace však musí mít objektivně existující důvod vycházející z takových podmínek daného regionu, jimiž se tento liší od jiných regionů nebo od jakého „“ stavu z pohledu celostátního.

Z normativních částí Zásad ani z jejich odůvodnění není patrné, že by důvodem „“ a „“ regulace větrných elektráren byly zvláštnosti, jimiž se ty části Moravskoslezského kraje, na nichž z technických hledisek stavba větrných elektráren připadá v úvahu, v podstatné míře liší od jiných krajů na území České republiky. Spíše je tomu naopak, protože podstatnou část, zejména příhraničních oblastí, ale i vnitrozemí (např. Českomoravská vrchovina) České republiky, tvoří hornatiny, vrchoviny či pahorkatiny, často zalesněné, a že se v tomto typu krajiny větrné elektrárny běžně budují, a to i na pohledově značně exponovaných místech.

Není věcí Nejvyššího správního soudu, aby posuzoval, zda budování dotovaných větrných elektráren je z celospolečenského pohledu, nikoli z pohledu konkrétního investora, vhodné jako racionální zdrojů a zda přínosy těchto elektráren (výroba elektrického proudu za určitých nákladů a vyhnutí se negativním vedlejším projevům výroby proudu jinými způsoby) převažují nad negativními externalitami samotné jejich existence a provozu a nad náklady ušlých příležitostí využít zdroje účinněji. Tuto otázku vyřešil svým politickým rozhodnutím zákonodárce tím, že vytvořil systém dotací na výrobu elektrické energie z tzv. obnovitelných zdrojů. To znamená, že stavba větrných elektráren je z pohledu konkrétního jednotlivce za stávajících politicky nastavených rámcových podmínek ekonomicky racionálním způsobem využití pozemků v jeho vlastnictví. Je-li tomu tak, pak tuto aktivitu nelze znemožnit a prostřednictvím zásad územního rozvoje či územních plánů omezovat bez důvodů opřených o konkrétní podmínky míst, kde by se dané elektrárny měly budovat. Takové jednání by bylo možno přirovnat k absolutnímu či faktickému zákazu provozu automobilů na podstatné části území určitého kraje či znemožnění na něm provozovat např. průmyslovou činnost, restaurační zařízení nebo jiné aktivity, které tím či oním způsobem ovlivňují charakter krajiny, životní prostředí či podmínky života jednotlivců.

Navrhovateli napadená ustanovení územního plánu představují ve svém celku, vzájemné provázanosti a „“ účinku na záměry budovat větrné elektrárny právě takové nepřípustné vyloučení.

V části E.I, bodu 74 přílohy č. 1 Zásad je obecný legitimní cíl chránit pohledový obraz krajiny v její dimenzi přírodní konkretizován natolik striktními podmínkami, že fakticky vylučuje možnost stavět větrné elektrárny. Striktní povaha omezení je dána kombinací:

a) území dotčeného takto přísnou ochranou, jež je vymezeno ve výkresu A.3b v grafické části Zásad a jež zahrnuje, jak již výše uvedeno, převážnou většinu území kraje vhodného z technických hledisek pro stavbu větrných elektráren,

b) přísného a bezvýjimečného zákazu umisťovat na tomto území stavby, které svými plošnými nebo vertikálními parametry vytvářejí nové pohledové bariéry a dominanty v krajině. Takto striktně a široce pojatý záměr chránit krajinu před vizuálními změnami je neproporcionálním omezením vlastnického práva majitelů dotčených pozemků, neboť jim v podstatě znemožňuje na takových pozemcích budovat cokoli, co by oproti současnému stavu krajinu vizuálně změnilo. Vizuální změna krajiny je přitom logickým důsledkem celé řady stavebních aktivit, mezi nimi pak zejména stavby větrných elektráren. „“ účinky uvedeného pravidla tak nerespektují protichůdné legitimní zájmy a práva a jednostranně upřednostňují jednu z více si konkurujících hodnot a zájmů před ostatními. Uvedený bod Zásad navíc obsahuje absolutní zákaz stavby větrných elektráren v územních pásech vymezených určitou vzdáleností od různých typů území chráněných podle zákona o ochraně přírody a krajiny (viz tabulka v tomto bodě Zásad). Uvedené vzdálenosti jsou stanoveny v podstatě libovolně na celé tisíce či v některých případech stovky metrů, a zejména nepřipouštějí výjimku v případech, kdy by záměr stavět například větrnou elektrárnu měl být realizován uvnitř území takto vymezeného, avšak s ohledem na konkrétní podmínky dané lokality tak, že by krajina stavbou nebyla neúnosně vizuálně znehodnocena.

S ohledem na to Nejvyšší správní soud zrušil zmíněné pasáže části E.I, bodu 74 přílohy č. 1 Zásad a spolu s nimi i na ně logicky a obsahově navázanou pasáž přikazující větrné parky vymezovat v co nejmenších plochách a dodržovat přiměřené vzájemné odstupy ploch větrných parků s cílem nenarušení migrační propustnosti území. Tuto pasáž by samu o sobě nebylo možno považovat za neproporcionální, avšak pro svoji svázanost s dalšími, již nezákonnými pasážemi nemohla ve stávající podobě být v Zásadách zachována. však nic nebrání tomu, aby se součástí Zásad v rámci případných nových pravidel pro stavby větrných elektráren, která kritériu proporcionality vyhoví, stala.

Z obdobných důvodů pak Nejvyšší správní soud zrušil v části E.II, bodu 76 přílohy č. 1 Zásad odkaz na vymezení území, na němž je specifickým způsobem chráněn pohledový obraz kulturně historických dominant nadregionálního významu a zákaz umisťovat v tomto území stavby, které svými plošnými nebo vertikálními parametry vytvářejí nové pohledové bariéry v krajině. Nevyhověl však návrhu navrhovatele na zrušení pravidla, že stavby je třeba umisťovat přednostně mimo pohledově exponovaná území a toto pravidlo pouze s ohledem na předcházející zrušenou pasáž textově modifikoval vypuštěním slova „“ tak, aby se vztahovalo na všechny stavby. Uvedené pravidlo totiž samo o sobě požadavkům proporcionality vyhovuje, neboť užitím slova „“ umožňuje vážit mezi konkurujícími si zájmy a v případech, v nichž zájem na nové stavbě bude silnější než zájem na zachování nezměněného vizuálního charakteru krajiny, připouští dát přednost stavební činnosti.

V části E.II, bodu 76 přílohy č. 1 Zásad pak Nejvyšší správní soud zrušil také ustanovení o povinnosti toho, kdo zamýšlí postavit větrnou elektrárnu, prokázat, že záměr není v pohledovém kontrastu s kulturně historickými hodnotami území do 5 km od plochy uvažovaného záměru. Uvedené pravidlo kombinací důkazního břemene na straně toho, kdo zamýšlí postavit větrnou elektrárnu, a nepodmíněné dikce (záměr nesmí za žádných okolností být v pohledovém kontrastu s kulturně historickými hodnotami území ve vymezené vzdálenosti) je neproporcionální, neboť neumožňuje vážit navzájem konkurující hodnoty a v případě, že zájem na výstavbě převažuje nad zájmem na pohledové ochraně kulturně historických hodnot území, stavbu větrné elektrárny uskutečnit. Z obdobných důvodů Nejvyšší správní soud zrušil i vybrané pasáže v části E.III, bodu 78 přílohy č. 1 Zásad.

Rovněž pak v části F, bodech 89 a 91 přílohy č. 1 Zásad Nejvyšší správní soud zrušil pasáže nařizující nevytvářet nové pohledové bariéry, neboť i ony jsou svojí nepodmíněností neproporcionálním omezením práva dotčených vlastníků pozemků nakládat podle své libosti vlastním majetkem.

Logickým důsledkem výše uvedených úvah o nepodmíněnosti a kategoričnosti, a tedy neproporcionalitě omezení zabraňujících stavbě větrných elektráren pak bylo zrušení výkresu A.3b v grafické části Zásad, který geograficky vymezuje lokality zasažené takto nepřípustným omezením vlastnických práv. (...)

Nejvyšší správní soud se naopak neztotožnil s navrhovatelem ohledně požadavku zrušit v části E.II, bodu 76 přílohy č. 1 Zásad pasáže ukládající

– chránit historické architektonické a urbanistické znaky památkově chráněných sídel včetně jejich vnějšího obrazu,

– při umisťování staveb v okolí památkově chráněných objektů respektovat „“ daného místa, chránit místní kulturně historické dominanty, zejména sakrální a historické stavby, a

– chránit historické krajinné struktury (plužina, kamenice, kamenné zídky).

Uvedené pasáže formulují pravidla chování chránící legitimní hodnoty krajiny. Sama o sobě tato pravidla nejsou neproporcionální, neboť nejsou kategorická a nepodmíněná, takže v případě střetu protichůdných zájmů či hodnot umožňují mezi nimi vážit a dát v určitých případech přednost jiné hodnotě (jinému zájmu) před zájmem na zachování pohledových a historických hodnot území. Ani skutečnost, že uvedená pravidla chování používají neurčité, odborné či jinak na první pohled možná ne zcela jednoznačné nebo obsahově zřejmé pojmy, není důvodem, pro který by bylo možno dovodit jejich nezákonnost. Právní pravidla často obsahují takové pojmy a je zcela běžné, že jejich obsah a význam je určován výkladem za pomoci jejich obecného jazykového významu, významu přisuzovaného v odborných kruzích, jde-li o odborné pojmy, a s přihlédnutím ke kontextu užití daného pojmu a smyslu a účelu právní úpravy, v níž se objevuje. Takový výklad je možný i v případě uvedených pasáží Zásad. Například pojem „“ je pojmem obecně užívaným pro označení specifické atmosféry či specifických, někdy jedinečných, podmínek určitého místa. Rovněž pojmy „“ či „“ jsou v kruzích odborně se zabývajících historií zemědělství a jeho vlivem na uspořádání krajiny pojmy významově zřetelnými a srozumitelnými.

Stejně tak nevyhověl Nejvyšší správní soud návrhu navrhovatele na zrušení části F. v bodech 89 a 91 přílohy č. 1 Zásad pasáže ukládající chránit harmonické měřítko krajiny a pohledový obraz významných krajinných horizontů a krajinných dominant, neboť samy o sobě zakotvují zcela legitimní ochranu určitých krajinných hodnot. Neproporcionální, a tedy nezákonný, byl v těchto bodech toliko nepodmíněný a kategorický zákaz vytvářet nové pohledové bariéry.

Závěrem Nejvyšší správní soud opakovaně zdůrazňuje, že právní názor vyjádřený v tomto rozsudku nebrání odpůrci stanovit pravidla pro umisťování větrných elektráren a rovněž mu nebrání, aby tato pravidla byla nastavena tak, že budou chránit pohledové či jiné hodnoty krajiny, takže mimo jiné v určitých případech či v určitých typech lokalit nebude možno větrné elektrárny stavět. Taková pravidla však zásadně nemohou být kategorická, nepodmíněná a neumožňující v určitých případech dát přednost jiným hodnotám než ochraně vizuálních hodnot krajiny. Konkrétních lokalit se regulace musí týkat pro jejich specifický charakter, který je v poměrech české a středoevropské krajiny (zpravidla osídlené a v určité míře protkané stavbami nejrůznějšího druhu) při uvážení konkurujících si legitimních zájmů natolik hodnotný, že kvůli němu je proporcionální takovým způsobem omezit vlastnická práva osob, na jejichž pozemcích by jinak větrné elektrárny mohly být vybudovány. Míra přísnosti regulace pak musí u konkrétních lokalit odpovídat cennosti hodnot, které mají být regulací chráněny. Důvodem pro stanovení omezujících pravidel pro stavbu větrných elektráren zkrátka nemůže být jen to, že je vůlí aktuální většiny v zastupitelstvu dané politické jednotky (Moravskoslezského kraje) větrné elektrárny na území kraje v zásadě nepřipustit.