Vydání 9/2006

Kasační stížnost byla podána ze dvou důvodů. V první řadě byl uplatněn důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel zde vytýká krajskému soudu nezákonnost jeho rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky, zda je stěžovatel účastníkem řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona. V návaznosti na to pak stěžovatel uplatňuje též důvod kasační stížnosti podle písm. b) shora uvedeného ustanovení. Podle stěžovatele byl při zjišťování skutkové podstaty, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a sice tím, že správní orgán neprovedl stěžovatelem navrhovaný důkaz, případně jiný důkaz k ověření skutečného stavu dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny v řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona, a naopak se bez dalšího přiklonil k závěru žalovaného, že tyto zájmy dotčeny nejsou, a s návrhy stěžovatele se nevypořádal. Pro tuto stěžovatelem vytýkanou vadu měl krajský soud napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit.

Nejvyšší správní soud považuje za nutné předeslat, že zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny samozřejmě mohou v řízení podle § 84 stavebního zákona v případě zkušebního provozu jaderné elektrárny být dotčeny, neboť skutečně již uvádění jaderných zařízení, jejichž součástí je jaderný reaktor využívající štěpnou řetězovou reakci [§ 2 písm. h) bod 1 atomového zákona], do provozu a jejich provoz samy o sobě vzhledem k notoricky známým potenciálním rizikům nezvládnutí štěpné reakce jsou rizikem pro životní prostředí, tedy i pro přírodu a krajinu jako jeho významné složky. Právě z těchto důvodů ostatně v právním řádu existuje atomový zákon jako zvláštní zákon podřizující mírové využívání jaderné energie velmi přísným bezpečnostním požadavkům. V tomto bodu je proto třeba stěžovateli přisvědčit. Otázku jeho účastenství ve správním řízení je tudíž nutno zodpovědět na základě jiných kritérií, a to výkladem příslušných ustanovení zákona č. 50/1976 Sb. a zákona č. 114/1992 Sb. a posouzením jejich vzájemného vztahu.

Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění, upravuje ve své části druhé oddílu sedmém, označeném nadpisem "Užívání staveb", postup vedoucí k umožnění trvalého užívání staveb nebo jejich částí, případně prostor, na nichž byly prováděny terénní úpravy, těžební a jim podobné nebo s nimi související práce. Procesní postup podle stavebního zákona, který k povolení k tomuto trvalému užívání vede, zákon nazývá kolaudačním řízením (viz § 76 až § 77 stavebního zákona). Stavební zákon pak v § 78 odst. 1 definuje okruh účastníků kolaudačního řízení, kterými jsou a) stavebník, b) vlastník stavby, c) uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, d) vlastník pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno (speciální rozšířený okruh účastníků podle § 78 odst. 2 stavebního zákona není v projednávaném případě zjevně dán, a proto není důvodu se tímto ustanovením podrobně zabývat). Není pochyb o tom, že definice podle § 78 odst. 1 stavebního zákona je definicí , tedy uzavřenou, jež jinou osobu, než která bude odpovídat rozsahu této definice, jako účastníka kolaudačního řízení nepřipouští. Definice okruhu účastníků uvedená v § 78 odst. 1 stavebního zákona je nepochybně speciální úpravou ve vztahu k úpravě účastenství uvedené v § 14 odst. 1 správního řádu. To ostatně vyslovil již Ústavní soud v odůvodnění svého nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/99, zveřejněného pod č. 95/2000 Sb. (též zveřejněno jako nález č. 42 ve svazku 17 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu).

Pokud by tedy měl být účastníkem kolaudačního řízení ještě někdo jiný než subjekty uvedené v § 78 odst. 1 stavebního zákona, muselo by tak stanovit ustanovení zákona, které by bylo ve vztahu k tomuto paragrafu ustanovením speciálním. Na první pohled by se takovým ustanovením mohl jevit § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve spojení s odst. 2 téhož paragrafu, podle něhož je občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, pokud má právní subjektivitu (dále jen "ekologická občanská sdružení"), oprávněno účastnit se správního řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona na ochranu přírody, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu státní správy, který řízení zahájil; v tomto případě má postavení účastníka řízení (§ 14 spr. ř.). Již Vrchní soud v Praze v rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002 ve věci sp. zn. 5 A 175/2000 (zveřejněném v Soudní judikatuře č. 4/2002, str. 329, též zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 1006/2002) uvedl, že zákon o ochraně přírody a krajiny je sice zvláštním zákonem, který při splnění podmínek svého § 70 přiznává postavení účastníka řízení občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu, toto postavení jim však podle uvedeného rozhodnutí přísluší (za podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny) toliko v těch správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec (§ 14 odst. 1 správního řádu) anebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - - tak vylučuje kohokoli jiného, aby takové postavení měl. Ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona je (podobně jako to v citovaném judikátu Vrchního soudu v Praze byl § 14 odst. 1 atomového zákona) takovýmto ustanovením zvláštního zákona. Jak bylo výše zmíněno, podle jeho dikce není pochyb, že výčet účastníků kolaudačního řízení je zde . Smyslem a účelem zvláštního ustanovení o okruhu účastníků je stanovit tento okruh relativně restriktivně, rozhodně restriktivněji, než jak to činí ustanovení § 59 odst. 1 stavebního zákona ve vztahu k účastníkům řízení stavebního. V tomto smyslu je § 78 odst. 1 stavebního zákona obdobou ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona, třebaže na rozdíl od věty druhé tohoto ustanovení atomového zákona výslovně neříká, že takto definovaní účastníci jsou "jedinými" účastníky kolaudačního řízení.

Odlišné znění § 59 odst. 1 a § 78 odst. 1 stavebního zákona, včetně toho, že v § 78 odst. 1 chybí poznámka pod čarou (jakkoli sama o sobě nemá normativní povahu) odkazující na zákon o ochraně přírody a krajiny, podle něhož se (konkrétně podle jeho § 70) zakládá účastenství ekologických občanských sdružení, je dalším argumentem pro přijetí výkladu, že tato občanská sdružení účastníky kolaudačního řízení nejsou. Pokud by totiž zákonodárce chtěl, aby ekologická občanská sdružení účastníky kolaudačních řízení mohla být, zvolil by jistě dikci ustanovení § 78 odst. 1 stavebního zákona obdobnou, jakou použil v jeho § 59 odst. 1. Zvolil-li však oproti tomu dikce různé, je třeba mít za to, že tím také zamýšlel dosáhnout různých účinků právních úprav.

Další otázkou, kterou je třeba stran účastenství ekologických občanských sdružení v řízení podle § 84 stavebního zákona zodpovědět, je posouzení vztahu řízení podle tohoto ustanovení k "obecnému" kolaudačnímu řízení. Podle § 84 stavebního zákona Z citovaného ustanovení je zřejmé, že řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu připadá v úvahu jen u některých staveb, a to v závislosti na jejich povaze. Smyslem a účelem prozatímního užívání stavby ke zkušebnímu provozu je ověření jejích funkčních parametrů, zejména v režimu blížícím se předpokládanému trvalému provozu, a tím získání informací pro rozhodnutí o kolaudaci stavby. Prozatímní užívání stavby ke zkušebnímu provozu je tedy v případech, kde je ho třeba, integrální součástí kolaudačního řízení a předpokladem řádného prozkoumání skutečností podle § 81 stavebního zákona. Prozatímní užívání stavby ke zkušebnímu provozu proto nelze vyčleňovat z kolaudačního řízení, takže nelze ani mít za to, že by okruh účastníků řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu měl být jiný, než jak je definován v § 78 odst. 1 (příp. odst. 2) stavebního zákona.

Zákonodárce tedy zajišťuje ochranu přírody a krajiny v kolaudačním řízení a v řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu jako jeho součásti (na rozdíl např. od stavebního řízení) - a to i v případě jaderných zařízení, jejichž součástí je jaderný reaktor využívající štěpnou řetězovou reakci - jiným způsobem než účastí ekologických občanských sdružení na řízení, zejména pak kooperací stavebního úřadu s tzv. dotčenými orgány státní správy (viz § 80 odst. 1 a 2, § 84 věta druhá stavebního zákona). Tato zákonná úprava nevyvolává žádných pochyb o své ústavní konformitě; soudu, který je vázán zákonem, posuzování její věcné vhodnosti nepřísluší.

Z výše uvedeného plyne, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení podle § 84 stavebního zákona, neboť nebyl žádným ze subjektů uvedených v § 78 odst. 1 stavebního zákona, který definuje okruh účastníků řízení i pro případy řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu. Krajský soud proto správně rozhodl o zamítnutí žaloby proti správnímu rozhodnutí žalovaného a správně posoudil právní otázku, zda je stěžovatel účastníkem řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona.

Tím je zároveň vyvrácena i stěžovatelova námitka spočívající v tom, že stěžovatel jakožto občanské sdružení, jehož členy jsou fyzické osoby - vlastníci pozemků v okolí jaderné elektrárny T. - chrání v řízení podle § 84 též vlastnická práva těchto členů sdružení. Stěžovatel by totiž mohl být účastníkem řízení podle § 84 stavebního zákona jen tehdy, pokud by on sám byl některým ze subjektů definovaných jako účastníci řízení v § 78 odst. 1 (příp. odst. 2) stavebního zákona. Tak tomu však v daném případě zjevně není a stěžovatel to ostatně ani netvrdí.

Krajský soud neměl důvodu rozhodnutí správního orgánu zrušovat ani proto, že správní orgán neprovedl stěžovatelem navrhovaný důkaz, případně jiný důkaz k ověření skutečného stavu dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny v řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona, neboť pro posuzování účastenství stěžovatele v tomto řízení to bylo nerozhodné. Pokud tedy správní orgán ohledně toho, zda v řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu mohou být zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny dotčeny či nikoli, dospěl k závěru, že zájmy ochrany přírody a krajiny zde dotčeny nejsou, pochybil sice v posouzení dílčí právní otázky, nepochybil však, jak shora podrobně vyloženo, v posouzení věci samé jako celku a rozhodl v souladu se zákonem. Skutečnost, že správní orgán neprováděl podle požadavků stěžovatele dokazování ohledně možnosti dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny, nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu, neboť nezávisle na výsledku tohoto dokazování bylo třeba účast stěžovatele v řízení o prozatímním užívání stavby ke zkušebnímu provozu zamítnout. Proto krajský soud i z tohoto důvodu zcela správně rozhodnutí správního orgánu nezrušil a žalobu stěžovatele zamítl a sám ohledně možnosti dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny dokazování neprováděl.