Vydání 7/2023

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2023, čj. 3 As 374/2021-63)

Předsedkyně Rady žalovaného dne 21. 12. 2020 rozhodla podle § 141 odst. 7 správního řádu ve spojení s § 34 zákona o poštovních službách, na návrh osoby zúčastněné na řízení (Česká pošta, s. p.) ve věci sporu o uzavření dodatku č. 4 ke smlouvě o přístupu k prvkům poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury č. 2015/596 ze dne 22. 5. 2015, ve znění dodatku č. 1 ze dne 22. 5. 2015, dodatku č. 2 ze dne 13. 3. 2017, a dodatku č. 3 ze dne 14. 3. 2018 (dále jen „smlouva o přístupu“) tak, že navrhovatel – Česká pošta – je oprávněn vyzvat žalobkyni k uzavření dodatku ve znění uvedeném v tomto rozhodnutí. Žalobkyně prvostupňové rozhodnutí napadla rozkladem a současně žalovanému zaslala také návrh na prohlášení nicotnosti prvostupňového rozhodnutí dle § 77 správního řádu. Rada žalovaného však neshledala důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti prvostupňového rozhodnutí, a důvodným neshledala ani rozklad žalobkyně, který rozhodnutím ze dne 3. 6. 2021 zamítla.

Proti rozhodnutí o rozkladu podala žalobkyně u Městského soudu v Praze žalobu s návrhem na vyslovení jeho nicotnosti. Městský soud ji svým rozsudkem ze dne 8. 11. 2021, čj. 14 A 138/2021-103, jako nedůvodnou zamítl.

Nejprve uvedl, že žalobkyně i Česká pošta jsou soukromoprávními subjekty, které mají zákonnou povinnost spolu uzavřít soukromoprávní smlouvu, na jejímž základě vznikne soukromoprávní vztah. Na tom nic nemění, že tyto subjekty nemají kontraktační volnost, neboť zákon může regulovat jak obsah soukromoprávní smlouvy, tak i povinnost jejího uzavření. Aby bylo právo na uzavření smlouvy možné realizovat, zákon o poštovních službách stanovil také správní orgán – žalovaného, aby rozhodoval o sporných částech a tím smlouvu „dotvořil“. Soud rozhodující ve správním soudnictví v zásadě není oprávněn takováto rozhodnutí žalovaného přezkoumávat, nýbrž žalobu odmítne podle § 46 odst. 2 s. ř. s. Posouzení otázky nicotnosti však správním soudům náleží.

Městský soud dále s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu vyložil pojem nicotnosti. Žalobkyně totiž tvrdila, že napadená rozhodnutí jsou nicotná z důvodu věcné nepříslušnosti, resp. chybějící pravomoci žalovaného k jejich vydání. Konkrétně měla za to, že žalovanému chybí pravomoc rozhodovat o uzavírání dodatků ke smlouvám (zatímco vlastní pravomoc k rozhodování o uzavření smlouvy o přístupu nerozporovala).

Městský soud uvedl, že § 34 odst. 5 zákona o poštovních službách řeší spor održitele poštovní licence (v dané věci České pošty) a provozovatele poštovních služeb (v dané věci žalobkyně), týkající se podmínek přístupu k prvkům poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury, případně ceny za přístup k poštovní infrastruktuře. Připustil, že toto ustanovení by bylo možné vyložit doslovně, tj. že nezakládá pravomoc žalovaného pro rozhodování o uzavírání dodatků ke smlouvám. Podle městského soudu by však takový výklad byl v rozporu s účelem právní úpravy. Zákonodárce nemínil, že jednou uzavřená smlouva o přístupu má být navždy neměnná. Takový výklad by pomíjel proměnlivost vnějších i vnitřních vlivů na práva a povinnosti smluvních stran, a zároveň by nedůvodně omezoval vůli smluvních stran. V průběhu doby mohou nastat okolnosti, které povedou jednu ze stran smlouvy o přístupu k potřebě upravit dosavadní smluvní ujednání.

Podle městského soudu pravomoc žalovaného zůstává v případě posuzování nové smlouvy i dodatku ke stávající smlouvě totožná; spočívá v povinnosti posoudit stanovení vzájemných práv a povinností dle nových okolností. Bylo by neúčelné odlišovat spory o znění nové smlouvy a o znění změn původní smlouvy. Opačný výklad by byl také v rozporu s principy hospodárnosti, neboť by nutil nespokojenou stranu smlouvy k vypovězení původní smlouvy a k iniciaci sporu o celé nové smlouvě podle § 34 odst. 5 zákona o poštovních službách, ačkoli by bylo hospodárnější řešit pouze ty její části, jejichž úpravu jedna ze stran požaduje.

Dále městský soud nesouhlasil se žalobkyní, že je ve věci určení obsahu změny smlouvy (dodatku) dána pravomoc soudů v občanském soudním řízení. Jestliže zákon svěří správnímu orgánu pravomoc rozhodovat o věcech vyplývajících z občanskoprávních vztahů, je správní orgán oprávněn rozhodovat i o těch právech a povinnostech účastníků daného sporného správního řízení, které jsou od hlavního občanskoprávního vztahu přímo odvislé. A takto lze rozhodování o změně původně uzavřené smlouvy o přístupu považovat za související rozhodování ohledně původně stanovených práv a povinností.

Městský soud nepovažoval za přiléhavý odkaz žalobkyně na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2021, sp. zn. 23 Cdo 1416/2021. Nejvyšší soud se tehdy zabýval výkladem § 17 odst. 7 písm. a) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), dle kterého Energetický regulační úřad (ERÚ) rozhoduje . Nejvyšší soud v tomto rozsudku dospěl k závěru, že toto kompetenční ustanovení nezakládá pravomoc ERÚ rozhodovat o změnách již uzavřené smlouvy. Podle městského soudu je však znění § 17 odst. 7 písm. a) energetického zákona odlišné od § 34 odst. 5 zákona o poštovních službách, neboť § 17 odst. 7 písm. a) energetického zákona výslovně hovoří o . Proto také Nejvyšší soud v citovaném rozsudku výslovně uvedl, že v dané věci je třeba vyložit, jaké spory lze zahrnout pod pojem „spor o uzavření smlouvy“, s nímž citované ustanovení energetického zákona pracuje. Zákon o poštovních službách však stanoví, že je žalovaný oprávněn rozhodnout (§ 34 odst. 5 věta první). V tomto ohledu je tedy vymezení působnosti žalovaného značně odlišné a nelze jej ztotožňovat s postavením ERÚ dle § 17 odst. 7 písm. a) energetického zákona.

Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Namítla, že městský soud otázku nicotnosti posoudil nesprávně. Obsah smlouvy o přístupu byl již jednou rozhodnutím žalovaného určen. Zákon však nestanoví pravomoc žalovaného toto rozhodnutí měnit. Stěžovatelka poukázala na zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí a odkázala na čl. 2 odst. 3 Ústavy a § 10 správního řádu. Správní rozhodnutí nelze měnit jen proto, že se situace změnila. Zákon o poštovních službách nestanoví žádná kritéria, na jejichž základě by žalovaný mohl posuzovat, zda došlo k významné změně okolností, odůvodňující nutnost změnit smlouvu. Stěžovatelka dále poukázala na zásadu (smlouvy mají být plněny). Tu lze prolomit jen postupem dle § 1766 občanského zákoníku, tedy pouze v řízení před soudem a z důvodů uvedených v § 1765 odst. 1 občanského zákoníku. Žalovaný podle tohoto ustanovení postupovat nemůže.

Stěžovatelka se také znovu dovolávala rozsudku sp. zn. 23 Cdo 1416/2021 a citovala z něj pasáže, v nichž Nejvyšší soud dovodil příslušnost civilních soudů (a nikoli ERÚ) pro rozhodování o změně smlouvy o dodávce tepelné energie. V tomto rozsudku Nejvyšší soud též zdůraznil pravidlo restriktivního výkladu výluk z rozhodovací pravomoci soudů ve prospěch správních orgánů.

Za nepřípadný považovala stěžovatelka odkaz městského soudu na § 36a odst. 3 zákona o poštovních službách. Městský soud nerespektoval znění tohoto ustanovení, neboť podle něj předseda Rady žalovaného rozhoduje ve sporech o k poštovní infrastruktuře podle § 34 zákona o poštovních službách. Z tohoto ustanovení je zřejmé, že žalovaný může rozhodovat pouze o novém přístupu, nikoli o změně podmínek přístupu.

Stěžovatelka nesouhlasila ani s tím, že výklad městského soudu je v souladu s principem hospodárnosti řízení v porovnání s vypovězením smlouvy o přístupu. Podle § 34 odst. 2 zákona o poštovních službách je to Česká pošta, kdo vyhotovuje návrh smlouvy o přístupu, a nic jí nebránilo, aby do návrhu pojala inflační doložku, indexační mechanismus či právo na výpověď při neakceptování návrhu na zvýšení ceny apod. Závěr městského soudu o hospodárnosti stěžovatelka považovala za , protože městský soud vytvořil alternativu k postupu, jenž zákon nepředvídá, tj. zákon neumožňuje, aby si Česká pošta vynucovala změnu smluvních podmínek.

Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem. Nesouhlasil s výkladem § 1766 občanského zákoníku předloženým stěžovatelkou. Podle žalovaného, svěří-li zákonodárce namísto soudu rozhodování o soukromém právu správnímu orgánu, tento správní orgán má k dispozici v zásadě stejná práva a povinnosti, která by měl k dispozici soud. Žalovaný proto měl pravomoc rozhodovat namísto soudu dle § 1766 občanského zákoníku o.

Žalovaný měl dále za to, že na věc nedopadá rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 1416/2021, neboť tehdy posuzovaná zákonná úprava byla odlišná od právní úpravy posuzované v této věci. Odmítal též, že by § 36a zákona o poštovních službách dopadal jen na spory o „novém“ přístupu k poštovní infrastruktuře, a nikoli na změny v podmínkách přístupu. Na žalovaného je oprávněna obrátit se kterákoli smluvní strana, což stanoví § 34 odst. 5 uvedeného zákona, tedy i držitel poštovní licence (zde Česká pošta), a nikoli jen stěžovatelka jako slabší strana.

Závěrem žalovaný poukázal na to, že právní předchůdkyně stěžovatelky podala žalovanému návrh na rozhodnutí sporu o uzavření dodatku č. 2 ke smlouvě o přístupu, a na jeho základě žalovaný uložil České poště povinnost uzavřít tento dodatek. Účelovost nynější argumentace stěžovatelky podtrhovala skutečnost, že ve věci dodatku č. 2 příslušné rozhodnutí žalovaného nepovažovala za nicotné.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí Rady Českého telekomunikačního úřadu zrušil. Dále rozhodl, že rozhodnutí předsedkyně Rady Českého telekomunikačního úřadu je nicotné.