Vydání 2-3/2019

[22] Pravomoci Úřadu v oblasti regulace cen základních služeb upravuje § 34a zákona o poštovních službách. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení „“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „“ Podle § 3 odst. 2 písm. c) zákona o poštovních službách musí být základní služby poskytovány „“.

[23] Povinnosti držitele poštovní licence jsou stanoveny v § 33 zákona o poštovních službách. Podle § 33 odst. 5 tohoto zákona má držitel poštovní licence „“

[24] Podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách je držitel poštovní licence „“. Podle § 33 odst. 9 téhož zákona je držitel poštovní licence povinen oznámení podle odstavce 8 písm. a) „“.

[25] Podle § 37a odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách, ve znění účinném do 30. 9. 2013, se držitel poštovní licence „“. Za správní delikt podle citovaného ustanovení se podle § 37a odst. 4 písm. b) téhož zákona uloží pokuta do 2 000 000 Kč.

[26] Stěžovatel namítá, že zvýšení cen některých základních služeb nebylo žalobcem řádně oznámeno a že městský soud nehodnotil ustanovení zákona o poštovních službách komplexně, a opominul tak logický sled činností, které by stěžovatel měl podle tohoto zákona provádět.

[27] Ustanovení § 34a, kterým byla nově rozšířena Úřadu k regulaci cen v oblasti základních poštovních služeb, bylo do zákona o poštovních službách doplněno s účinností od 1. 1. 2013 tzv. liberalizační novelou [zákon č. 221/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony]. V souladu s § 34a odst. 2 zákona o poštovních službách může Úřad uplatnit regulaci cen vydáním rozhodnutí o ceně pouze v případě, zjistí-li, že ceny základních služeb nejsou poskytovány za , které umožňují využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob ve smyslu § 3 odst. 2 písm. c) zákona o poštovních službách. V této souvislosti Úřad sleduje a vyhodnocuje vývoj úrovně cen základních služeb a podle § 34a odst. 1 zákona o poštovních službách pravidelně přezkoumává jejich cenovou dostupnost zejména s ohledem na spotřebitelské ceny, inflaci a průměrnou mzdu.

[28] Zajištění dostupnosti cen základních služeb je tedy primárním úkolem Úřadu, který za podmínek stanovených zákonem může tuto dostupnost zajistit i pomocí regulace cen. Naproti tomu po držiteli poštovní licence zákon požaduje, aby základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, poskytoval nikoliv za dostupné ceny, nýbrž v souladu s § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách za ceny nákladově orientované. Nákladově orientovanou cenou se v intencích zákona o poštovních službách rozumí cena, která zahrnuje efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk a která se stanovuje tak, aby zajistila návratnost investic v přiměřeném časovém období a zohlednila příslušná rizika.

[29] Jak vyplývá z citovaného § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, uplatnění cenové regulace Úřadem podle § 34a zákona o poštovních službách představuje [společně s § 33 odst. 6 a § 3 odst. 1 písm. f) zákona, na něž § 33 odst. 5 v této souvislosti rovněž odkazuje] výjimku z povinnosti držitele poštovní licence poskytovat základní služby, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, za nákladově orientované ceny. Jak uvádí důvodová zpráva k liberalizační novele v souvislosti s § 34a zákona o poštovních službách, „[p]“

[30] V souvislosti s povinnostmi držitele poštovní licence, které jsou upraveny v § 33 zákona o poštovních službách, důvodová zpráva k liberalizační novele současně uvádí: „.“

[31] Zákon o poštovních službách tedy předpokládá, že držitel poštovní licence písemně oznámí úřadu zvýšení cen základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci [viz § 33 odst. 8 písm. a)], a to alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého hodlá tyto ceny základních služeb zvýšit (viz § 33 odst. 9). V návaznosti na toto oznámení Úřad ověřuje, zda nové ceny základních služeb jsou v souladu s § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách nákladově orientované. V případě, že nákladově orientované ceny základních služeb, za které je povinen tyto služby sjednávat držitel poštovní licence, nejsou cenově dostupné, může Úřad podle § 34a odst. 2 zákona o poštovních službách přistoupit k jejich cenové regulaci.

[32] Nejvyšší správní soud tedy souhlasí se stěžovatelem v tom směru, že zákon o poštovních službách předpokládá určitou časovou souslednost a provázanost úkonů jak držitele poštovní licence, tak i samotného Úřadu. Současně je však třeba zdůraznit, že zákon o poštovních službách rovněž stanoví, jakým způsobem může Úřad v každém konkrétním případě reagovat a vymoci po držiteli poštovní licence splnění jeho zákonných povinností.

[33] Z § 37a odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách v rozhodném znění vyplývá, že držitel poštovní licence se dopustí správního deliktu (podle stávající právní úpravy přestupku) mj. tím, že poruší některou z povinností podle § 33 odst. 5, 8 nebo 9. Každé z těchto odkazovaných ustanovení přitom zakládá samostatnou skutkovou podstatu a je nutno zdůraznit, že stěžovatel shledal v postupu žalobce porušení § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách, tj. porušení jeho povinnosti učinit oznámení podle odstavce 8 písm. a) téhož zákona alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého hodlá zvýšit ceny základních služeb.

[34] V této souvislosti je dále nutno podotknout, že zákon o poštovních službách v § 32a stanoví rovněž informační povinnost provozovatele poštovních služeb. Podle § 32a odst. 1 tohoto zákona je provozovatel povinen „“ Podle § 32a odst. 4 zákona o poštovních službách může Úřad provést kontrolu takto předložených informací, údajů a podkladů.

[35] Z důvodové zprávy k liberalizační novele k § 32a zákona o poštovních službách vyplývá, že toto ustanovení „“ Nesplnění informační povinnosti bylo v rozhodné době rovněž správním deliktem (a nyní je přestupkem) podle § 37a odst. 2 písm. n) zákona o poštovních službách a v souladu s § 37a odst. 4 písm. c) téhož zákona může být za něj uložena pokuta do výše 1 000 000 Kč. Porušení informační povinnosti žalobce však stěžovatel v projednávané věci neshledal.

[36] Nejvyšší správní soud proto předně souhlasí se závěrem městského soudu, podle něhož argumentace stěžovatele odkazující na skutečnost, že přinejmenším některé nové ceny základních služeb nebyly podle jeho názoru, který žalobci sdělil ve svém stanovisku ze dne 2. 4. 2013, nákladově orientované, nemůže mít vliv na posouzení splnění povinnosti žalobce podle § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách. Tento závěr může mít význam pouze pro posouzení splnění povinnosti podle § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, tedy povinnosti držitele poštovní licence poskytovat základní služby za nákladově orientované ceny. Obdobné je to i s jednáními mezi žalobcem a stěžovatelem, která byla zaměřena pouze na zjištění, zda jsou oznámené ceny nákladově orientované. Porušení § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách však stěžovatel v projednávané věci rovněž neshledal a spáchání správního deliktu žalobcem spatřoval toliko v porušení povinnosti stanovené v § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách.

[37] Klíčovým v projednávané věci je tedy pouze posouzení, zda oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách bylo v souladu s § 33 odst. 9 téhož zákona učiněno alespoň 90 dnů přede dnem, od kterého žalobce hodlal zvýšit ceny některých základních služeb.

[38] Jak vyplývá ze shora citované právní úpravy a důvodové zprávy, smyslem a účelem oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách je seznámení Úřadu s novými cenami základních služeb tak, aby mohl následně posoudit, zda tyto ceny jsou nákladově orientované a v případě, že by tyto ceny nákladově orientované nebyly, aby zahájil správní řízení o správním deliktu (přestupku) podle § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, a dále, aby mohl posoudit, zda základní služby jsou cenově dostupné a případně uplatnil cenovou regulaci podle § 34a odst. 2 téhož zákona. Jak rovněž vyplývá z důvodové zprávy, aby Úřad mohl účinně dohlížet na poskytování a zajišťování základních služeb ve stanovené kvalitě a za dostupné ceny, musí mít informace k dispozici včas. Za účelem přezkumu zvýšení cen základních služeb proto zákon o poštovních službách v § 33 odst. 9 stanoví delší (konkrétně 90denní) lhůtu, ve které Úřad může případně uplatnit cenovou regulaci.

[39] Nejvyšší správní soud tedy souhlasí se závěrem městského soudu, že je nezbytné, aby oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách obsahovalo výši zamýšlených cen základních služeb. Splnění této povinnosti samo o sobě nebrání skutečnost, že uvedené ceny budou pouze maximálními cenami, neboť stěžovatel mohl a měl posoudit uvedené ceny tak, že ceny uvedené žalobcem jsou cenami novými, i když byly uvedeny pouze jako maximální.

[40] Navíc Nejvyšší správní soud podotýká, že žalobce v projednávané věci stěžovateli ve výsledku zjevně neoznámil toliko maximální nové ceny. Jak vyplývá ze stanoviska stěžovatele ze dne 2. 4. 2013, v průběhu ledna až března roku 2013 žalobce zaslal stěžovateli další podklady týkající se nákladové kalkulace základních služeb; v únoru téhož roku se rovněž za účasti zástupců žalobce a stěžovatele uskutečnila pracovní schůzka za účelem objasnění předložených údajů. Stěžovatel si tyto podklady od žalobce vyžádal podle § 32a odst. 1 zákona o poštovních službách, jak však již Nejvyšší správní soud výše konstatoval, stěžovatel porušení informační povinnosti žalobce, které toto ustanovení upravuje, v projednávané věci neshledal.

[41] Stěžovatel v této souvislosti dále namítá, že městský soud opomněl, že za zákonem stanovenou povinností držitele poštovní licence uplatňovat na trhu soustavně jen takové ceny základních služeb, které jsou nákladově orientované, je zájem jak na ochraně koncových spotřebitelů (před nadnákladovými cenami), tak i na ochraně konkurenčních poskytovatelů a tím i soutěžního prostředí (před podnákladovými cenami). Tato průběžná ochrana však může být podle stěžovatele zajištěna jen tehdy, pokud Úřad vyhodnotí nákladovou orientaci nově navržených cen základních služeb ještě před jejich uplatněním ze strany držitele poštovní licence a toto řádné vyhodnocení pak zase závisí na včasném oznámení záměru zvýšit ceny, tj. alespoň 90 dní před zvýšením. Informaci o zvýšení ceny bez přesného určení její budoucí výše a termínu jejího uplatnění, kterou poskytl žalobce, proto podle stěžovatele nelze považovat za úplnou.

[42] Nejvyšší správní soud na tomto místě předně zdůrazňuje, že skutková podstata správního deliktu (přestupku) podle § 37a odst. 3 písm. d) ve spojení s § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách míří na to, aby držitel poštovní licence Úřadu cen základních služeb, a skutková podstata správního deliktu podle § 37a odst. 3 písm. d) ve spojení s § 33 odst. 9 tohoto zákona pak na to, aby toto oznámení bylo učiněno základních služeb. Tyto zákonné podmínky byly v projednávané věci splněny.

[43] Argumentuje-li stěžovatel, že smyslem právní úpravy je nejen ochrana koncových spotřebitelů, ale i ochrana konkurenčních poskytovatelů a soutěžního prostředí, pak Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že ze zákona o poštovních službách výslovně nevyplývá, že by to měl být právě stěžovatel, který by měl dohled v oblasti ochrany hospodářské soutěže vykonávat. Pokud by smyslem oznamovací povinnosti podle § 33 odst. 8 a 9 zákona o poštovních službách mělo být i to, aby Úřad měl možnost posoudit nové ceny rovněž z hlediska jejich případné podnákladovosti, pak by nepochybně dávalo smysl, aby zákon o poštovních službách od držitele poštovní licence vyžadoval oznámení Úřadu nejen zvýšení, ale i snížení cen základních služeb. Takovou povinnost však uvedený zákon držiteli poštovní licence nestanoví. Ověřování, zda držitel poštovní licence poskytuje základní služby za nákladově orientované ceny podle § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách, navazuje primárně na § 3 odst. 2 písm. c) téhož zákona, tj. na obecný požadavek, aby základní služby byly poskytovány za umožňující využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob. S tímto požadavkem pak rovněž souvisí oprávnění Úřadu pravidelně přezkoumávat cenovou dostupnost základních služeb podle § 34a odst. 1 zákona o poštovních službách, jakož i jeho oprávnění ceny základních služeb postupem podle § 34a odst. 2 téhož zákona regulovat.

[44] Shodně s městským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že ke zvýšení cen žalobcem od 1. 8. 2013 došlo ve zjevné časové návaznosti na oznámení ze dne 29. 1. 2013 a zcela jistě i v 90denní lhůtě podle § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že žalobce oznámil plánované navýšení cen původně od 1. 5. 2013, avšak k reálnému navýšení došlo až od 1. 8. 2013. Jak správně uvedl městský soud, nepochybně není možné učinit oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) zákona o poštovních službách a pak kdykoli v budoucnu přistoupit ke zvýšení cen s odkazem na toto oznámení. Zásadní je posouzení časové návaznosti zvýšení cen základních služeb na učiněné oznámení. Z okolností projednávané věci je přitom zjevné, že žalobce původně sice předpokládal zvýšení cen od 1. 5. 2013, avšak i s ohledem na jednání se stěžovatelem v lednu až březnu roku 2013 k dodržení tohoto termínu nedošlo a ceny základních služeb žalobce zvýšil až od 1. 8. 2013. Učinil tak však v intencích svého oznámení ze dne 29. 1. 2013 a více než 90 dnů přede dnem, od kterého tyto ceny základních služeb zvýšil.

[45] Na splnění oznamovací povinnosti podle § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách v projednávané věci nemělo vliv ani doplnění oznámení o zvýšení cen základních služeb ze dne 25. 6. 2013. V tomto doplnění žalobce v návaznosti na oznámení ze dne 29. 1. 2013 stěžovateli sdělil, že od 1. 8. 2013 zvýší ceny základních služeb s tím, že u části z nich budou nové ceny stanoveny pod úrovní maximálních cen, které žalobce stěžovateli oznámil již dne 29. 1. 2013, a u ostatních základních služeb tyto nové ceny odpovídají cenám uvedeným v původním oznámení.

[46] Stěžovatel v této souvislosti namítá, že městský soud redukoval smysl povinnosti podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách primárně jen na ověření cenové dostupnosti, když konstatoval, že doplnění ze dne 25. 6. 2013 již nemohlo z povahy věci negativně (ve smyslu zhoršení cenové dostupnosti) ovlivnit to, co je smyslem uvedené oznamovací povinnosti, tedy umožnit stěžovateli, aby v reálném čase (zákon za něj považuje stanovenou 90denní lhůtu) posoudil cenovou dostupnost daných poštovních služeb ještě před zvýšením cen.

[47] Nejvyšší správní soud s námitkou stěžovatele nesouhlasí. Jednak městský soud na jiném místě svého rozsudku současně konstatoval, že smyslem oznamovací povinnosti je především seznámení žalovaného Úřadu s novými cenami základních služeb tak, aby mohl posoudit, zda jsou tyto ceny nákladově orientované, a aby v případě, že by tyto ceny nákladově orientované nebyly, zahájil správní řízení o správním deliktu, popř. uplatnil cenovou regulaci, pokud základní služby nejsou cenově dostupné. A jednak – jak Nejvyšší správní soud vyložil již v bodech [42] a [43] výše – celý proces, na jehož začátku je oznámení zvýšení cen podle § 33 odst. 8 a 9 zákona o poštovních službách, má primárně směřovat právě k posouzení cenové dostupnosti základních služeb ve smyslu § 3 odst. 2 písm. c) a § 34a odst. 1 tohoto zákona, neboť pouze v případě, že základní služby nejsou poskytovány za , může Úřad přikročit k jejich cenové regulaci podle § 34a odst. 2 zákona o poštovních službách. V těchto intencích je tedy třeba rozumět odůvodnění rozsudku městského soudu.

[48] Nejvyšší správní soud sice souhlasí se stěžovatelem v tom směru, že než Úřad přikročí k cenové regulaci za účelem zajištění dostupnosti cen základních služeb, měl by se nejdřív pokusit zjistit, zda ceny těchto základních služeb jsou nákladově orientované (viz důvodová zpráva k liberalizační novele citovaná výše, podle níž může Úřad k cenové regulaci přistoupit pouze v případě, že nákladově orientované ceny základních služeb nebude možné považovat za cenově dostupné). Avšak z pouhé oznamovací povinnosti týkající se zvýšení cen základních služeb podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách nelze dovodit požadavek na to, jakými konkrétními podklady má být toto zvýšení cen držitelem poštovní licence doloženo (ostatně tyto podklady k prokázání nákladové orientace nových zvýšených cen se mohou lišit například i podle toho, o jaký typ základních služeb se bude jednat atd.). K jejich specifikaci a doložení může navíc Úřad využít jiných prostředků, konkrétně trvat na splnění informační povinnosti provozovatele poštovních služeb podle § 32a zákona o poštovních službách.

[49] V neposlední řadě Nejvyšší správní soud podotýká, že v případě ověřování nákladové orientace cen, k jejichž zvýšení má dojít teprve v budoucnu, se vždy bude jednat pouze o odhad. Ostatně sám stěžovatel ve své kasační stížnosti uvedl, že „[p].“ Jelikož v případě nákladové orientace cen, k jejichž zvýšení má dojít teprve v budoucnu, půjde do určité míry vždy pouze o předpoklad, stěží může Úřad ověření dostupnosti těchto cen podmiňovat tím, že bude mít nejdříve zcela najisto postaveno, zda tyto nové zamýšlené ceny jsou nákladově orientované. V tomto směru je tedy nutno přisvědčit městskému soudu, který konstatoval, že doplnění ze dne 25. 6. 2013, které žalobce zaslal Úřadu, nemohlo z povahy věci negativně ovlivnit to, co je smyslem uvedené oznamovací povinnosti. Smyslem a účelem oznámení podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách je především seznámení Úřadu s novými cenami základních služeb tak, aby Úřad mohl posoudit cenovou dostupnost základních služeb podle § 3 odst. 2 písm. c) a § 34a zákona o poštovních službách ještě před zamýšleným zvýšením cen.

[50] Nejvyšší správní soud uzavírá, že pokud držitel poštovní licence v případě postupu podle § 33 odst. 8 písm. a) a § 33 odst. 9 zákona o poštovních službách zvolí méně výhodnou variantu, tj. Úřadu oznámí pouze maximální nové ceny základních služeb, jejichž ceny hodlá v dohledné době (nejdříve však 90 dnů od oznámení) zvýšit, aniž by jejich zvýšení blíže odůvodnil, a neučiní tak ani k výzvě Úřadu, nepochybně se vystavuje riziku, že bude v budoucnu nucen nést důsledky nepřesně nebo nesprávně stanovených cen (shledá-li v budoucnu Úřad, že nové zvýšené ceny nejsou nákladově orientované ve smyslu § 33 odst. 5 zákona o poštovních službách); případně se vystavuje sankci pro porušení informační povinnosti podle § 32a zákona o poštovních službách. O žádnou z těchto situací se však v projednávané věci nejednalo.