Vydání 3/2005

Rozhodnutím ze dne 30. 8. 2002 stanovil žalovaný žalobci výši platby na účet univerzální služby tak, že prokazatelnou ztrátu akciové společnosti Č. z poskytování univerzální služby za rok 2001 stanovil ve výši 264 657 721 Kč. V příloze tohoto rozhodnutí pak žalovaný určil, že výše příspěvku na univerzální služby činí v případě žalobce 58 444 046 Kč. Rozhodnutím ze dne 4. 9. 2002 pak žalovaný vyzval žalobce k zaplacení příspěvku.

Proti oběma rozhodnutím podal žalobce dne 20. 9. 2002 odvolání, jež doplnil dne 10. 10. 2002. Na to reagoval žalovaný přípisem ze dne 2. 12. 2002, v němž označil za nesprávný žalobcův závěr, že výše příspěvku na univerzální služby je stanovena ve správním řízení. Při ověření ztráty z univerzální služby žalovaný nepostupuje podle správního řádu, ale pouze provádí kroky, jež jsou dány zákonem o telekomunikacích a vyhláškou č. 235/2001 Sb. (dále též "vyhláška"); proto žalovaný v takové věci nevydává rozhodnutí, a nerozhoduje tedy ani o odvolání.

Žalobce se domáhal ochrany žalobou proti nečinnosti u Městského soudu v Praze. Ten svým rozsudkem ze dne 2. 4. 2004 uložil žalovanému povinnost vydat do třiceti dnů ode dne nabytí právní moci rozsudku rozhodnutí o odvolání žalobce proti rozhodnutí ze dne 30. 8. 2002. V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že oba odvoláním napadené akty vydané žalovaným dne 30. 8. 2002 a dne 4. 9. 2002 mají povahu rozhodnutí. Stanovením výše příspěvku na účet univerzální služby bylo nepochybně zasaženo do právní sféry žalobce. Celková částka stanovená žalovaným pak nepřímo ovlivňuje i výslednou povinnost žalobce; proto její nesprávné stanovení má prokazatelně dopad na práva a povinnosti žalobce, neboť mu vznikne povinnost k zaplacení finančního příspěvku. Výzva k zaplacení poplatku je tedy rozhodnutím potenciálně způsobilým zasáhnout do práv a povinností žalobce. Podle názoru soudu je rozhodující věcný obsah rozhodnutí, a nikoliv jeho formální označení. V daném případě bylo autoritativním způsobem zasaženo do právní sféry žalobce, a proto je nutné napadený správní akt pokládat za rozhodnutí bez ohledu na to, jak je nazván. Z postupu žalovaného je navíc patrné, že se žalobcem bylo zacházeno jako s účastníkem řízení, neboť mu byly doručeny nejen správní dokumenty, ale i urgence týkající se splnění uložené povinnosti, a neadekvátním způsobem bylo reagováno i na žalobcovo odvolání. Městský soud v Praze dále uvedl, že žalobce byl oprávněn podat odvolání a předseda Českého telekomunikačního úřadu se jím měl zabývat. Postup žalovaného, který na odvolání žalobce zareagoval neformálním dopisem, soud označil za nedostatečný. Soud se neztotožnil s názorem žalovaného, že žalobce měl možnost podat v případě pochybností tzv. žádost o vysvětlení, která v daném případě nahrazuje opravný prostředek, neboť takovou žádostí se zabývá orgán, který rozhodnutí vydal, a omezí se tak jen na jeho interpretaci, aniž by směřoval k případné změně rozhodnutí z podnětu účastníka řízení.

Proti tomuto rozsudku podal žalovaný jako stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž uvedl, že v dané věci nelze dospět k závěru, že by jeho postup byl správním řízením. Výše příspěvku se totiž podle § 5 vyhlášky č. 235/2001 Sb. stanoví výpočtem podle vzorce stanoveného v příloze č. 2 této vyhlášky bez možnosti odchylky od takového postupu. Podle § 7 vyhlášky vyzve žalovaný držitele licence k provedení platby vypočtené podle stanoveného vzorce na účet univerzální služby. Žalobce však podle sdělení žalovaného nepřispěl ani částí z úhrnné částky. Žalovaný dále uvedl, že podle § 32 odst. 4 zákona o telekomunikacích odpovídají za správnost zúčtování finančního příspěvku a výše prokazatelné ztráty výhradně držitelé telekomunikačních licencí. Žalovaný tudíž nebyl oprávněn vést ve věci správní řízení ani vydávat správní rozhodnutí. Žalovaný má za to, že jeho akt není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a navrhl, aby Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozsudku Městského soudu v Praze odmítl podanou žalobu.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že klíčovou se jeví být otázka právní povahy výše uvedených aktů vydaných žalovaným. Žalobce je přesvědčen o tom, že jak správní akt žalovaného vydaný dne 30. 8. 2002, tak i výzva k úhradě finančního příspěvku ze dne 4. 9. 2002 jsou svou povahou rozhodnutí správního orgánu. Žalobce uvedl, že zákon neupravuje konkrétní výši finančního příspěvku nebo způsob určení jeho výše, a proto je určení konkrétní výše příspěvku svěřeno žalovanému tím, že aplikuje vzorec výpočtu finančního příspěvku uvedený v příloze č. 2 vyhlášky č. 235/2001 Sb. Tím je žalovaný oprávněn k celé řadě úkonů, při nichž může dojít k pochybení, a určení výše příspěvku má tedy charakter v tom smyslu, že konkretizuje výši finančního příspěvku na účet univerzální služby. Žalobce dále uvedl, že povinnost zaplatit konkrétní finanční příspěvek je subjektivní povinností držitelů telekomunikační licence, jež je nepochybně vymahatelná prostřednictvím výkonu rozhodnutí. Autoritativní ověření prokazatelné ztráty a stanovení výše finančních příspěvků držitelů telekomunikační licence zasahuje velmi výrazným způsobem do právní sféry poskytovatele univerzální služby i držitelů telekomunikačních licencí. Žalobce uvedl, že proces ověření výše prokazatelné ztráty je velmi podobný procesu vyměření daně z příjmů, kde také povinnost zaplatit daň vyplývá ze zákona a zákon stanoví jen způsob výpočtu daně z příjmů. Bylo by se domnívat, že daňový platební výměr, proti němuž je přípustné odvolání, není konstitutivním rozhodnutím, nýbrž jen jakousi deklarací existující zákonné povinnosti. Žalobce dále citoval odbornou literaturu vymezující rozhodnutí správního orgánu, z čehož mj. vyplynulo, že není rozhodující formální označení aktu správního orgánu, ale skutečnost, zda jím správní orgán autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl sféry fyzické nebo právnické osoby. Tomu, že uvedené správní akty mají povahu rozhodnutí, přisvědčil podle sdělení žalobce i Ústavní soud rozhodující o ústavní stížnosti směřující proti těmto správním aktům, jenž ve svém rozhodnutí označil oba napadené správní akty za rozhodnutí způsobilá zásahu do základních práv a svobod.

Žalobce dále poukázal na okruh účastníků správního řízení vymezený v § 14 spr. ř. s tím, že práva držitelů telekomunikačních licencí byla dotčena ověřením výše prokazatelné ztráty. Žalobce uvedl, že předložil žalovanému řadu dokladů, které je nutné považovat za důkazy a k nimž měl žalobce mít možnost se vyjádřit a porovnat je s předloženými podklady. Žalovaný nemůže prokazatelnou ztrátu vypočítanou poskytovatelem univerzální služby pouze mechanicky dosadit do vzorce pro výpočet finančních prostředků. Předmětem správního řízení tedy nemá být pouze vyžádání výkazu a rozvahy žalobce obsahující vlastní údaje žalobce, nýbrž i ověření výše prokazatelné ztráty a stanovení výše finančních příspěvků držitelů telekomunikačních licencí. Žalobce proto navrhl, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze; dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a zamítl ji.