Vydání 8/2006

Ohledně prvé otázky, zda dodávka televizního signálu prostřednictvím sítě televizního kabelového rozvodu je telekomunikační službou či nikoliv, rozšířený senát zdůrazňuje, že je nezbytné důsledně rozlišovat mezi dodávkou signálu a dodávkou programů. Program a signál nejsou totožné, nýbrž jde o pojmy s odlišným obsahem. Televizní program je vymezen v § 2 odst. 1 písm. i) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání jako záměrné časové uspořádání jednotlivých televizních pořadů a dalších částí vysílání (lze tedy říci, že program je dopředu vytvořená nabídka pořadů a dalších částí vysílání); televizním pořadem je podle písm. h) téhož ustanovení obsahově souvislá, celistvá a časově ohraničená část televizního vysílání. Ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) a b) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání potom pojmy televizního vysílání a převzatého televizního vysílání vysvětluje vždy jako šíření rozhlasových a televizních programů veřejnosti mj. prostřednictvím kabelových systémů, resp. jako jejich přijímání a současné šíření veřejnosti. I přes evidentní tautologii, jíž se zákonodárce dopustil při definování pojmů programu, pořadu a vysílání, je zřejmé, že vysíláním televizních programů se adresátům tohoto vysílání předávají určité informace v podobě vnímatelné lidskými smysly, konkrétně zrakem a sluchem. Oproti tomu vysílání signálu samo o sobě takovou informační hodnotu pro adresáta nemá; tu má až program, jehož vysílání ovšem (zpravidla) předpokládá existenci signálu. S určitým zjednodušením je možno konstatovat, že program je dílo tvůrce - televizní stanice, a vysílání signálu je cestou, jíž se tento program komunikuje uživateli. Výjimku, u níž vysílání signálu není předpokladem přijímání programů - a která potvrzuje stanovisko, že dodávku programů a dodávku signálu je zapotřebí důsledně rozlišovat - představuje tzv. televize na přání , jejímž předpokladem je existence metalicko-optické sítě (tzv. HFC síť - ). V tomto případě zasílá distributor veškerou nabídku programů v určitou denní dobu uživateli, a ten má pak možnost vybrat si hodinu, kdy chce ten či onen program shlédnout.

Krom toho v dnešní době tzv. kabelová televize prostřednictvím televizního kabelového rozvodu nemusí vysílat pouze televizní signál, ale může být např. i poskytovatelem internetu, zajišťovat telefonní hovory atd.

Z těchto důvodů je nutno činit rozdíl mezi dodávkou televizního programu a dodávkou televizního signálu.

V projednávané věci položil předkládající první senát otázku, zda . Z obsahu správního spisu je ovšem zřejmé, že toto vymezení je nepřesné: žalobci nebyla uložena pokuta za to, že zneužil svého hospodářského postavení při sjednávání ceny za dodávku televizního signálu, nýbrž za zneužití hospodářského postavení při sjednávání ceny za prodej programové nabídky MINI a KLASIK, tedy televizních programů, šířených prostřednictvím kabelového rozvodu. Otázka tedy v souzené věci ve skutečnosti stojí tak, zda je dodávka televizního programu (a nikoliv televizního signálu) prostřednictvím sítě televizního kabelového rozvodu telekomunikační službou či nikoliv.

Telekomunikační službu charakterizuje zákon o telekomunikacích jako službu, . Podstatným znakem telekomunikační služby tedy je, že se jejím prostřednictvím sdělují třetím osobám informace, tj. že jde o takovou službu, která má pro svého adresáta určitou informační hodnotu. Veřejnou telekomunikační službou se potom rozumí telekomunikační služba, z jejíhož poskytování není předem vyloučen žádný zájemce o její využití.

Je nepochybné, že dodávka televizního signálu (o televizním programu viz níže) prostřednictvím sítě televizního kabelového rozvodu je telekomunikační službou. Kabelovým systémem je podle § 2 odst. 1 písm. s) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání soubor telekomunikačních zařízení, jejichž prostřednictvím provozovatel vysílání nebo provozovatel převzatého vysílání šíří programy předplatitelům za sjednanou cenu; kabelový systém zahrnuje televizní kabelové rozvody, mikrovlnné systémy šíření programů prostřednictvím vysílačů či jiných technických prostředků. Televizní kabelové rozvody lze z hlediska zákona o telekomunikacích charakterizovat jako veřejnou telekomunikační síť: telekomunikační sítí je podle § 2 odst. 2 tohoto zákona funkčně propojený soubor telekomunikačních zařízení k přepravě informací mezi koncovými body této sítě nebo soubor rádiových zařízení k přepravě informací nebo jejich vzájemná kombinace; veřejnou telekomunikační sítí je potom síť určená pro poskytování veřejných telekomunikačních služeb, a to podle výslovného znění zákona . Sám zákon o telekomunikacích tedy jednosměrné šíření televizního nebo rozhlasového signálu po vedení, tj. i prostřednictvím televizních kabelových rozvodů, explicitně řadí mezi veřejné telekomunikační služby. Šíření (dodávka) televizního signálu prostřednictvím sítě televizního kabelového rozvodu je tedy telekomunikační, resp. veřejnou telekomunikační službou ve smyslu zákona o telekomunikacích.

Tento závěr potvrzují i rozhodnutí zvláštního senátu, např. již zmíněné usnesení ze dne 16. 12. 2003, čj. Konf 10/2003-6.

Zvláštní senát se ovšem v citovaném usnesení vyjadřoval k dodávce televizního signálu, a nikoliv k dodávce televizního programu. Z toho ovšem mj. vyplývá, že pátému senátu nic nebránilo v tom, aby si otázku povahy dodávky televizního programu posoudil samostatně; dospěl-li k závěru, že dodávka televizního programu není telekomunikační službou, neodchýlil se od judikatury zvláštního senátu, neboť ten - jak již bylo řečeno - se nezabýval dodávkou televizního programu, nýbrž signálu. Není-li zde rozporu mezi právním názorem zvláštního senátu a později vysloveným názorem Nejvyššího správního soudu, nemůže se rozšířený senát zabývat druhou otázkou, již mu první senát předložil, tj. otázkou, zda je tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu, který při svém rozhodování dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, zároveň však shodnému s právním názorem, který dříve vyslovil ve svém rozhodnutí zvláštní senát, povinen postoupit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s., nebo zda může ve věci rozhodnout v souladu s právním názorem vysloveným zvláštním senátem. Rozšířený senát při rozhodování o věcech, které mu byly postoupeny podle § 17 odst. 1 s. ř. s., není orgánem, který by rozhodoval akademické spory; proto neexistuje-li skutečný rozpor mezi rozhodnutím pátého senátu a zvláštního senátu, nejsou ani splněny předpoklady pro to, aby první senát mohl uvedenou otázku rozšířenému senátu předložit a aby se jí mohl rozšířený senát věcně zabývat. V souzené věci tedy jde o názorovou neshodu mezi prvním a pátým senátem Nejvyššího správního soudu, jejímž předmětem je povaha dodávky programů kabelové televize.

Ve sporu mezi prvním a pátým senátem ohledně této otázky dospěl rozšířený senát k závěru, že dodávka programů kabelové televize povahu telekomunikační služby má. Je-li telekomunikační službou přeprava nebo směřování informací třetím osobám telekomunikačními sítěmi a spočívá-li vysílání programů ve sdělování určitých informací adresátům, přičemž sítě televizního kabelového rozvodu bezpochyby telekomunikačními sítěmi jsou, má dodávka programů kabelové televize povahu telekomunikační služby. Závěr pátého senátu, podle něhož o telekomunikační službu nejde, tedy není správný. Rozšířený senát k této otázce uzavírá, že činnost, kterou žalobce provozoval (dodávka televizního programu prostřednictvím sítě televizního kabelového rozvodu), je telekomunikační službou.

Ze závěru, že činnost provozovaná žalobcem (dodávka programů prostřednictvím sítě televizního kabelového rozvodu) má povahu telekomunikační služby, zároveň vyplývá, že k provedení cenové kontroly u žalobce byl podle § 2b odst. 2 písm. a) zákona č. 265/1991 Sb. příslušný Český telekomunikační úřad; podle citovaného ustanovení totiž Český telekomunikační úřad vykonává působnost při uplatňování, regulaci a kontrole cen telekomunikačních služeb. Pro posouzení důvodnosti žaloby je klíčové, zda působnost Českého telekomunikačního úřadu v oblasti uplatňování, regulace a kontroly cen telekomunikačních služeb je výlučná, nebo - jak tvrdí žalovaný - zda je Český telekomunikační úřad pouze dalším orgánem oprávněným k provádění cenové kontroly, přičemž působnost finančních ředitelství zůstává zachována i po 1. 7. 2000.

Ohledně posouzení působnosti cenových kontrolních orgánů je na místě připomenout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, čj. 5 A 116/2001-46, v němž se soud jednak zabýval obecně otázkou vymezení působnosti cenových kontrolních orgánů, a jednak v něm řešil otázku vzájemného vztahu Státní energetické inspekce a finančního ředitelství při kontrole cenových předpisů v oblasti energie po novele zákona č. 265/1991 Sb. provedené zákonem č. 458/2000 Sb., tedy otázku analogickou situaci, která po 1. 7. 2000 nastala v oblasti telekomunikačních služeb mezi finančními ředitelstvími a Českým telekomunikačním úřadem. V tomto rozsudku - zveřejněném pod č. 20/2003 Sb. NSS - Nejvyšší správní soud konstatoval, že požadavek na jasné vymezení příslušnosti státních orgánů (tedy i správních úřadů) vyplývá již ze základního principu právního státu, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Je tedy zřejmé, že každý státní orgán musí mít jednoznačně a transparentně vymezené , a to jak s ohledem na funkčnost organizačního uspořádání státní moci, tak především z důvodu ochrany základních práv a svobod. Z tohoto hlediska je - ve shodě s konstantní judikaturou Evropského soudu pro lidská práva - zapotřebí pro stručnost alespoň odkázat na základní atributy, které musí každá právní úprava splňovat, a kterými jsou především dostupnost, jasnost (zřejmost) a předvídatelnost následků. Právě s ohledem na princip předvídatelnosti zákona a na princip minimalizace zásahů státu do soukromé sféry fyzických a právnických osob je nutno usilovat o takovou interpretaci právních předpisů, která aspiruje na jasné vymezení věcné působnosti jednotlivých státních orgánů, a to tak, aby se tyto navzájem nepřekrývaly, tedy aby jejich působnost nebyla alternativní či konkurující. Takováto je přitom nanejvýš žádoucí zejména v těch případech, kdy jsou v důsledku činnosti příslušných státních orgánů vydávána vrchnostenská rozhodnutí, která svojí povahou představují sankce, adresované účastníkům správních vztahů, resp. kdy již i samotné správní řízení je důvodně pociťováno jako zásah do činnosti příslušného subjektu - jako tomu bylo i v tomto případě, kdy finanční ředitelství provádělo vůči žalobci cenovou kontrolu a toto správní řízení bylo zakončeno udělením pokuty, tedy správní sankcí. Na základě těchto výchozích úvah a za pomoci několika interpretačních metod dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že z ustanovení § 3 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 458/2000 Sb., vyplývá, že finančnímu ředitelství je svěřena obecná věcná působnost v oblasti cenových kontrol a při ukládání pokut za porušení cenových předpisů a Státní energetická inspekce je příslušná k provádění kontroly dodržování cenových předpisů v energetice a k ukládání pokut za porušení cenových předpisů v oblasti cen energie. Účinností zákona č. 458/2000 Sb. tedy došlo k přenesení věcné působnosti z finančních ředitelství na Státní energetickou inspekci, a nikoliv k rozšíření okruhu subjektů oprávněných tuto působnost vykonávat. Rozhodne-li o pokutě za porušení cenových předpisů v energetice finanční ředitelství, je takové rozhodnutí nicotným právním aktem z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti rozhodujícího orgánu.

Obdobné závěry se uplatní i v souzené věci. Především je zřejmé, že z ústavněprávního pohledu by působnost cenových kontrolních orgánů neměla být konkurující a neměla by se ani překrývat. Případy, kdy podle zákona č. 265/1991 Sb. dochází k překrývání se věcné působnosti cenových kontrolních orgánů, se týkají toliko finančních ředitelství, krajských úřadů a obecních úřadů (a dříve i úřadů okresních), tedy cenových kontrolních orgánů se všeobecnou působností. Český telekomunikační úřad naproti tomu není nositelem všeobecné působnosti, nýbrž podle § 2b odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb. a podle § 95 bodu 7 písm. a) zákona o telekomunikacích je jeho působnost speciálně zaměřena na uplatňování, regulaci a kontrolu cen telekomunikačních služeb. Je-li jeho působnost speciální, a nikoliv všeobecná, potom je z ústavněprávního hlediska vyloučeno, aby do této působnosti mohl zasahovat orgán s působností všeobecnou.

Tomuto závěru odpovídá i výsledek použití dvou tzv. zvláštních argumentů právní logiky, a sice argumentu a . Vzhledem k tomu, že působnost Českého telekomunikačního úřadu je působností speciální, zatímco působnost finančního ředitelství je působností všeobecnou, je nepochybné, že § 2b odst. 2 je ve vztahu k § 3 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb. zvláštním ustanovením, které musí mít aplikační přednost; speciální působnost tedy vylučuje působnost obecnou, a to v rozsahu, v němž se překrývají. Jinak řečeno, finanční ředitelství není nadáno působností v oblasti kontroly cen telekomunikačních služeb, kterážto oblast výlučně náleží Českému telekomunikačnímu úřadu. Dále je z hlediska časového nutno poukázat na to, že § 2b odst. 2 byl do zákona č. 265/1991 Sb. vložen teprve zákonem č. 151/2000 Sb., a proto podle pravidla, že pozdější právní úprava má přednost před právní úpravou dřívější, platí pro vymezení působnosti v oblasti kontroly cen telekomunikačních služeb právě § 2b odst. 2 citovaného zákona. Od 1. 7. 2000, kdy zákon č. 151/2000 Sb. nabyl účinnosti, pozbyla finanční ředitelství působnost provádět cenové kontroly v oblasti telekomunikačních služeb, a tato působnost je výlučně svěřena Českému telekomunikačnímu úřadu.

Omezení působnosti k provádění cenových kontrol v oblasti telekomunikačních služeb pouze na Český telekomunikační úřad ostatně odpovídá i smyslu § 2b odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb. Poskytování telekomunikačních služeb představuje vysoce odbornou a složitou problematiku, vyžadující odborné vzdělání, znalosti a zkušenosti z této oblasti, včetně aktuálních znalostí o vývoji trhu telekomunikačních služeb. Těmito charakteristikami stěží mohou disponovat v potřebné hloubce pracovníci finančních ředitelství, ale naopak je lze předpokládat a vyžadovat u pracovníků Českého telekomunikačního úřadu jakožto ústředního správního a regulačního úřadu ve věcech telekomunikací a poštovních služeb (§ 3 odst. 1 zákona č. 151/2000 Sb. a § 2 odst. 1 bod 12 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky). Z toho potom plyne dílčí závěr, že - pokud by byla připuštěna překrývající se působnost finančních ředitelství a Českého telekomunikačního úřadu - cenová kontrola v oblasti telekomunikačních služeb by byla prováděna v diametrálně odlišné kvalitě v závislosti na správním orgánu, jehož zaměstnanci by kontrolu vykonávali; takový závěr je jistě nežádoucí a iracionální.

Vzhledem k tomu, že v právním státě platí předpoklad, že zákonodárce směřuje k racionální úpravě společenských vztahů (lépe řečeno: princip racionálního zákonodárce musí platit jako výkladová směrnice, ač tomu skutečnost mnohdy neodpovídá), je nutno tento výklad odmítnout a zvolit takový, který odpovídá jejich rozumnému uspořádání (k požadavku rozumného výkladu srov. č. 360/2004-II Sb. NSS). Závěr, že působnost Českého telekomunikačního úřadu je v oblasti kontroly cen telekomunikačních služeb výlučná, odpovídá smyslu právní úpravy i z jiného pohledu: podle § 2b odst. 2 písm. b) zákona č. 265/1991 Sb. Český telekomunikační úřad vydává rozhodnutí pro regulaci a sjednávání cen telekomunikačních služeb; je-li Český telekomunikační úřad oprávněn vydávat tato cenová regulační rozhodnutí, potom by to měl být on, kdo provádí kontrolu, zda jsou tato rozhodnutí dodržována.

Lze tedy uzavřít tak, že působnost Českého telekomunikačního úřadu při uplatňování, regulaci a kontrole cen telekomunikačních služeb byla výlučná, a že z tohoto důvodu nenáležela finančním ředitelstvím.

Skutkový stav, z něhož rozhodnutí finančního ředitelství i Ministerstva financí o uložení pokuty vycházejí, se zakládá výlučně na výsledcích cenové kontroly, kterou provedl orgán, jenž k jejímu provedení nebyl oprávněn (finanční ředitelství), tj. na nezákonné cenové kontrole. Z této skutečnosti nelze učinit jiný závěr než ten, že řízení před oběmi správními instancemi trpí podstatnými procesními vadami, které mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Tyto podstatné vady řízení jsou důvodem pro zrušení rozhodnutí správních orgánů obou stupňů. Na rozdíl od shora zmiňovaného rozhodnutí, publikovaného pod č. 20/2003 Sb. NSS, zde - pro vcelku iracionální odlišnosti v právní úpravě - deklarace nicotnosti nepřipadá v úvahu: zatímco v oblasti cenové kontroly v energetice stanoví nejen § 3 odst. 3 zákona č. 265/1991 Sb., že Státní energetická inspekce provádí kontrolu, ale odstavec 4 téhož ustanovení ji svěřuje též pravomoc za porušení cenových předpisů v energetice ukládat pokuty, tak v oblasti telekomunikačních služeb § 2b odst. 2 písm. a) počítá toliko s tím, že Český telekomunikační úřad provádí kontrolu cen telekomunikačních služeb; pravomoc ukládat za zjištěná porušení pokuty mu ani zákon č. 265/1991 Sb. ani zákon o telekomunikacích nesvěřuje. S ohledem na to, že státní moc lze vykonávat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, nelze tento zjevný nedostatek právní úpravy překlenout výkladem; dovozovat tímto způsobem pravomoc správního orgánu, kterou podle zákona nemá, ač by ji podle logiky věci měl mít, naráží na nepřekročitelné ústavní limity. Proto lze usuzovat tak, že zatímco kontrola cen telekomunikačních služeb byla ve výlučné působnosti Českého telekomunikačního úřadu, tak pokuty za tímto úřadem zjištěná porušení byla oprávněna ukládat finanční ředitelství. Pokud však finanční ředitelství samo provedlo i cenovou kontrolu, jako je tomu v souzeném případě, porušilo tím zákon.

Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Přestože ke dni rozhodování soudu již obecně přešla působnost (§ 69 s. ř. s.) při ukládání pokut z Ministerstva financí na Český telekomunikační úřad [§ 108 odst. 1 písm. n) zákona o elektronických komunikacích], žalovaným zůstalo i nadále Ministerstvo financí. Podle § 136 odst. 3 tohoto zákona totiž . Z toho vyplývá, že působnost dokončit řízení po zrušení rozhodnutí soudem i nadále zákon svěřuje Ministerstvu financí; pravidlo obsažené v § 69 s. ř. s., zakládající záměnu žalovaného při přechodu působnosti, se proto neuplatní.

je třeba poznamenat, že výše zmíněná zjevně nelogická úprava působnosti při cenové kontrole a ukládání pokut v oblasti telekomunikací již byla odstraněna. Podle § 108 odst. 1 písm. n) zákona o elektronických komunikacích (č. 127/2005 Sb.) Český telekomunikační úřad , což v sobě zahrnuje též pravomoc ukládat pokuty za porušení cenových předpisů na úseku elektronických komunikací.