Vydání 11/2009

(...) Žalobce dále namítal nezákonnost odepření poskytnutí informace na č. l. 17 stížnostního spisu, na němž se nachází služební hodnocení ppor. Ing. Marka K. Nejvyšší správní soud souhlasí s žalobcem v tom, že činnost Policie ČR a policistů v jejím rámci je nepochybně věcí veřejnou, která podléhá kontrole ze strany občanů mimo jiné i prostřednictvím zákona č. 106/1999 Sb. To ale samo o sobě neznamená, že veškeré informace vznikající (v jakékoliv formě) při její činnosti jsou veřejně přístupné. Proto je třeba posoudit, zda se na zmiňované služební hodnocení nevztahuje některá z výjimek obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb. odůvodňující jeho znepřístupnění veřejnosti; samozřejmě při vědomí skutečnosti, že tyto výjimky je třeba vykládat restriktivně.

Žalovaná i městský soud zaujaly názor, že odepření informace na tomto listu stížnostního spisu bylo oprávněné z důvodu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., tedy že se požadovaná informace vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Pod tuto kategorii omezení přístupu k informacím (která je ostatně jen a její uplatnění závisí na uvážení povinného subjektu) lze zařadit například evakuační plán úřadu, pokyn o výdeji spotřebního materiálu apod. Pod vnitřní pokyny a personální předpisy naopak nespadá popis struktury úřadu, jmenovité obsazení jednotlivých funkcí či pracovní řád. Povahu vnitřních pokynů a personálních předpisů mají pouze takové akty, kterými jsou regulovány vztahy mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci nebo výhradně uvnitř úřadu, aniž by se výsledky takové regulace projevily navenek ve vztahu k třetím osobám (viz Kužílek, O., Žantovský, M. , Praha: Linde, a.s., 2002, s. 66. Korbel, F. a kol. Praha: Linde, a.s., 2004, s. 79). Vnitřní pokyny a personální předpisy ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. se tedy vyznačují regulativní funkcí, byť se nemusí jednat nutně o obecné normy pro neurčitý počet adresátů.

Na žalobcem požadovaném dokumentu je obsaženo služební hodnocení ve smyslu § 15 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Služební hodnocení podle tohoto zákona bylo podkladem pro rozhodování ve věcech služebního poměru policistů a spočívalo v posouzení plnění služebních povinností, odborné a zdravotní způsobilosti policisty pro další výkon funkce nebo služby. S jeho obsahem musel být hodnocený policista seznámen. Bližší úpravu jeho obsahu a procesu vzniku upravoval výnos Ministerstva vnitra České republiky č. 374/1992 Sb., kterým se provádí zákon ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Výnos upravoval proceduru schvalování služebního hodnocení včetně možnosti hodnoceného policisty podat k němu připomínky nebo námitky a způsob jejich vyřízení. Podle § 26 odst. 1 výnosu se platné služební hodnocení bez zbytečného odkladu předávalo příslušnému útvaru pro personální práci k založení do personálního spisu hodnoceného. Součástí platného služebního hodnocení byly písemné připomínky nebo námitky hodnoceného k návrhu služebního hodnocení, stanoviska a odůvodnění hodnotitele (případně hodnotící komise) k návrhu služebního hodnocení, odvolání hodnoceného proti služebnímu hodnocení, stanovisko služebního funkcionáře k odvolání hodnoceného s řádným odůvodněním a rozhodnutí odvolacího orgánu. Podle druhého odstavce téhož ustanovení se se schváleným služebním hodnocením kromě hodnoceného mohli seznámit jen nadřízení služební funkcionáři, příslušní personální pracovníci a pracovníci inspekčních orgánů v resortu ministerstva vnitra České republiky. Členové poradních komisí se mohli seznámit se schváleným služebním hodnocením při plnění úkolů vyplývajících z členství v těchto komisích. S obsahem služebního hodnocení se mohli seznámit též soud a zástupce policisty. Předmětný výnos byl v roce 2000 nahrazen vyhláškou Ministerstva vnitra č. 161/2000 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti služebního poměru příslušníků Policie České republiky, a posléze vyhláškou Ministerstva vnitra č. 287/2002 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti služebního poměru příslušníků Policie České republiky. Obě tyto vyhlášky již podrobně neupravovaly proces pořizování služebního hodnocení ani omezení přístupu k tomuto hodnocení; obsah však zůstal v podstatě nezměněn, stejně jako právo hodnoceného policisty podat proti služebnímu hodnocení odvolání.

Z citovaných ustanovení jednoznačně vyplývá, že služební hodnocení policisty vydané podle § 15 zákona č. 186/1992 Sb. nemá regulativní funkci, a není tudíž vnitřním pokynem nebo personálním předpisem, na nějž by se vztahovala výjimka uvedená v § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. To však ještě neznamená, že odepření poskytnutí tohoto dokumentu žalobci bylo ze strany žalovaného nezákonné.

Podle § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. se tento zákon nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu, kterým je mimo jiné i zákon č. 101/2000 Sb. Podle § 4 písm. a) tohoto zákona se osobním údajem rozumí jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo určitelný, jestliže lze subjekt údajů přímo či nepřímo identifikovat zejména na základě čísla, kódu nebo jednoho či více prvků, specifických pro jeho fyzickou, fyziologickou, psychickou, ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu. Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti již například uznal, že osobním údajem může být i číslo mobilního telefonu, přičemž vyšel z toho, že (viz rozsudek ze dne 12. 2. 2009, čj. 9 As 34/2008-68, č. 1844/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud tedy v citovaném rozsudku zaujal rozšiřující výklad pojmu osobní údaj a jako test stanovil možnost určitou osobu nějakým způsobem kontaktovat. Podle § 4 písm. b) téhož zákona je citlivým údajem osobní údaj vypovídající o národnostním, rasovém nebo etnickém původu, politických postojích, členství v odborových organizacích, náboženství a filozofickém přesvědčení, odsouzení za trestný čin, zdravotním stavu a sexuálním životě subjektu údajů a jakýkoliv biometrický nebo genetický údaj subjektu údajů.

Z vyhlášky č. 287/2002 Sb., která byla účinná v době tvorby posuzovaného služebního hodnocení policisty ppor. Ing. Marka K., plyne, že služební hodnocení obsahuje (samozřejmě kromě nutných identifikačních údajů hodnoceného policisty a služebního zařazení) mimo jiné informace o uplatňování dosaženého vzdělání policisty a dalších kvalifikačních předpokladů pro výkon funkce, popřípadě dalších požadavků pro řádný výkon služby, speciálních znalostí v praxi a jejich rozšiřování nebo zvyšování v souladu s potřebami výkonu služby, informace o úrovni praktických zkušeností a speciálních schopností, popřípadě zručností, o dodržování služební kázně a projevech morálně volních vlastností při plnění služebních úkolů, způsobilosti seznamovat se s utajovanými informacemi a schopnosti zabezpečovat jejich ochranu, či informace o zdravotní, duševní a fyzické způsobilosti policisty pro výkon funkce. Služební hodnocení tedy zpravidla obsahuje (a je tomu tak i v projednávaném případě) osobní a citlivé údaje ve smyslu § 4 písm. a) a b) zákona č. 101/2000 Sb., a je proto vyloučeno z působnosti zákona č. 106/1999 Sb. O správnosti této úvahy svědčí i dříve platné omezení přístupu ke služebnímu hodnocení zakotvené ve výnosu č. 374/1992 Sb., které sice pozdější vyhlášky nepřevzaly, avšak současně nezměnily podstatně obsah služebního hodnocení. Stále se tedy jedná o materiál, který je součástí personálního spisu policisty, obsahuje osobní a citlivé údaje a jeho účelem je hodnocení kvalit a osobnostních předpokladů policisty k výkonu funkcí v rámci Policie ČR.

Nejvyšší správní soud se v této souvislosti musel zabývat i tím, zda odepření poskytnutí této informace je v souladu s principem restriktivního výkladu výjimek obsažených v zákoně č. 106/1999 Sb. a zda jde ještě o výklad ústavně konformní. Vyšel přitom z názoru Ústavního soudu uvedeného v usnesení ze dne 18. 12. 2002, sp. zn. III. ÚS 156/02, dostupný na http://nalus.usoud.cz. Podle Ústavního soudu je právo na informace Podle názoru Nejvyššího správního soudu jsou předpoklady omezení práva na informace v případě služebního hodnocení policisty splněny. Předně se jedná o opatření nezbytné z důvodu ochrany práv a svobod druhých - tedy práva hodnoceného policisty na ochranu soukromého života, které v tomto případě musí převládnout nad žalobcem prosazovaným právem na informace. V hodnocení se však mohou objevit i informace týkající se bezpečnosti státu či veřejné bezpečnosti. Konečně není představitelné, jakým jiným způsobem by bylo možné cíle omezení dosáhnout jinak.

Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že odepření poskytnutí služebního hodnocení npor. Ing. Marka K. bylo souladné se zákonem. Skutečnost, že žalovaná i městský soud odepření této informace podřadily pod jinou normu zákona č. 106/1999 Sb., nepovažoval zdejší soud za natolik zásadní, aby musela sama o sobě vést ke zrušení rozsudku městského soudu. Vyšel přitom z nedávného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007-87, www.nssoud.cz, podle nějž Nejvyšší správní soud v projednávaném případě neshledal, že by jiné právní posouzení mělo vliv na zákonnost odepření požadované informace a že by takové nesprávné právní posouzení vyvolávalo v budoucnu pro účastníky řízení nepříznivé právní důsledky. Podstatné v tomto ohledu je, že Nejvyšší správní soud se s městským soudem i s žalovanou ve výsledku shoduje, tj. že odepření požadované informace bylo oprávněné. Je tedy zachován a pro žalobce ani pro žalovanou se aplikací jiné právní normy nic nemění.

Zcela jiná situace je však v případě žalobcem požadovaného č. l. 25 stížnostního spisu obsahujícího kopii z knihy návštěv v budově správního orgánu prvního stupně. Městský soud zde dospěl k závěru, že zápisy učiněné v knize návštěv nenáleží do plnění autoritativních, veřejně kontrolovatelných úkolů Policie ČR a příslušný orgán Policie ČR proto nebyl ve vztahu k tomuto požadavku žalobce povinným subjektem podle § 2 zákona č. 106/1999 Sb. Navíc se dle městského soudu jedná o informaci vztahující se k vnitřním pokynům a instrukcím, na niž dopadá výluka podle § 11 odst. 1 písm. a) téhož zákona. S těmito názory městského soudu se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Sama žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že oprávnění Policie ČR ke zjišťování totožnosti osob vstupujících do objektů Policie ČR vyplývá z § 1 odst. 2 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, a ze zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, jakož i z prováděcí vyhlášky Národního bezpečnostního úřadu č. 528/2005 Sb., o fyzické bezpečnosti a certifikaci technických prostředků (příloha č. 1, část 4.3). Před 1. 1. 2006 byla obdobná úprava obsažena v zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, a v prováděcí vyhlášce č. 339/1999 Sb., o objektové bezpečnosti. Činnost spočívající v evidenci vstupu osob do objektů Policie ČR tedy patří mezi úkoly Policie ČR; k evidenci byl dle vyjádření žalovaného oprávněn i správní orgán prvního stupně, neboť v jeho sídle byly zřízeny zabezpečené oblasti se stupněm utajení vyhrazené a důvěrné, čímž byly splněny podmínky tehdy účinného zákona a vyhlášky.

Nejvyšší správní soud se k otázce působnosti povinného subjektu podle § 2 zákona č. 106/1999 Sb. v obecnější rovině vyjádřil též v rozsudku ze dne 7. 5. 2009, čj. 1 As 29/2009-59, www.nssoud.cz. Soud konstatoval, že Jestliže tedy správní orgán prvního stupně v rámci své zákonem stanovené činnosti vedl evidenci návštěv a tuto evidenci měl objektivně k dispozici, nepochybně se jednalo o informace, které byly v jeho působnosti, a vůči nimž měl správní orgán prvního stupně postavení povinného subjektu ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.

Názor městského soudu tedy neobstojí; Nejvyšší správní soud se nicméně neztotožňuje se žalobcem v tom, že by městský soud v této souvislosti porušil principy soudního přezkumu správních rozhodnutí. Správní soudy jsou nepochybně vázány přísnou dispoziční zásadou, a vady rozhodnutí z úřední povinnosti zjišťují jenom tam, kde jim to ukládá zákon (§ 76 odst. 2 s. ř. s.) nebo jejichž přezkum z úřední povinnosti dovodil ve své judikatuře Nejvyšší správní soud (např. usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS). Pokud však před městským soudem byla zpochybněna zákonnost odepření poskytnutí požadované informace, byl městský soud v souladu se zásadou oprávněn posoudit, zda žalovaná aplikovala správné právní předpisy a zda je správně vyložila. Shledal-li městský soud, že zákon č. 106/1999 Sb. na poskytnutí č. l. 25 stížnostního spisu nedopadá, jelikož žalovaná nebyla v tomto případě povinným subjektem, byl povinen tuto skutečnost konstatovat, a nelze mu proto vytýkat, že tak učinil. Jinou otázkou ovšem je - a zde se Nejvyšší soud opět přiklání k názoru žalobce, - že v takovém případě měl městský soud rozhodnutí žalované zrušit, neboť nebyla-li žalovaná povinným subjektem, nemohla ve vztahu k č. l. 25 stížnostního spisu vydat rozhodnutí o neposkytnutí požadované informace. Naopak postupem podle § 14 odst. 3 písm. b) měla být žádost žalobce v této části odložena a žalobce o tom měl být do tří dnů informován. Tyto úvahy jsou nicméně vzhledem k výše uvedenému pochybení městského soudu bezpředmětné.

Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s tvrzením městského soudu, že poskytnutí č. l. 25 stížnostního spisu by mohlo být odmítnuto podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Podle názoru zdejšího soudu nejde o akt, kterým jsou regulovány vztahy mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci nebo výhradně uvnitř úřadu, aniž by se výsledky takové regulace projevily navenek ve vztahu k třetím osobám. Nejde tedy o vnitřní pokyn či personální instrukci; účelem knihy návštěv je pouze v souladu se zákonem vést evidenci pohybu nepovolaných osob v zabezpečeném objektu.

Současně se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s názorem žalovaného, že požadovanou kopii listu z knihy návštěv nelze poskytnout z důvodu podle § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. ve spojení s § 4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb., jelikož obsahuje osobní údaje (k pojmu viz též výše citovaný rozsudek ze dne 12. 2. 2009, čj. 9 As 34/2008-68, č. 1844/2009 Sb. NSS). Na požadovaném listu stížnostního spisu je ve sloupcích uvedeno datum, čas příchodu, jméno a číslo občanského průkazu návštěvy, hodnost a příjmení policisty, za kterým návštěva směřuje, a konečně čas odchodu. Z těchto údajů nelze za osobní údaje považovat datum, čas příchodu a odchodu, neboť na jejich základě je v podstatě vyloučeno určit nebo kontaktovat konkrétní osobu. Pokud jde o hodnost a příjmení policisty, jedná se o údaje o veřejném činiteli, které jsou zpravidla veřejně dostupné (na internetu či přímo v objektech policie). Za osobní údaj však zdejší soud nepovažuje ani jméno a příjmení osoby (návštěvníka) ve spojení s číslem jeho občanského průkazu. Ani na základě těchto údajů totiž není možné konkrétní osobu určit nebo kontaktovat. Neexistuje totiž žádný veřejně dostupný registr čísel občanských průkazů, v němž by bylo možné zjistit identitu osoby podle čísla průkazu. Navíc v případě čísla občanského průkazu se jedná o označení, které je v průběhu času proměnlivé. Fyzická osoba totiž neobdrží jedno číslo občanského průkazu na celý život, nýbrž při každé výměně tohoto průkazu získává průkaz s číslem novým. Ani ve spojení tohoto čísla se jménem a příjmením fyzické osoby nelze zpravidla zjistit konkrétní identitu, a to tím spíše, jedná-li se o údaje z knihy návštěv vedené na služebně policie v Praze - tj. v místě, kde množina potenciálních návštěvníků je velmi rozsáhlá. Nejvyšší správní soud uzavírá, že odepření poskytnutí informace na č. l. 25 stížnostního spisu z důvodů podle § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. ve spojení s § 4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb. bylo nezákonné.