Vydání 1/2011

[1.] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce (dále jen "stěžovatel“) domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba na ochranu proti nečinnosti žalovaného. Tuto nečinnost spatřuje v tom, že dne 12. 7. 2006 požádal žalovaného o informaci s odkazem na ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon). Konkrétně se jednalo o poskytnutí kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků (tzv. pasporty paliva) a analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE - 6 firmy Westinghouse pro reaktor VVER 1000 na jaderné elektrárně Temelín.

[2.] Poskytnutí těchto informací bylo dne 7. 9. 2006 žalovaným odmítnuto s odkazem na skutečnost, že žalobce nepožadoval informace, jak mu umožňuje § 17 odst. 1 atomového zákona, nýbrž dokumenty, které navíc podléhaly obchodnímu tajemství. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, o němž nebylo žalovaným rozhodnuto. Stěžovatel se proto žalobou domáhal, aby městský soud rozhodl, že žalovaný je povinen vydat rozhodnutí o jeho odvolání ve věci žádosti o poskytnutí předmětné informace, a to do 15 dnů od právní moci rozsudku. Tuto žalobu městský soud usnesením ze dne 7. 4. 2009, č. j. 8 Ca 310/2007 - 56, odmítl, jelikož dospěl k závěru, že žaloba je nepřípustná ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.“), neboť stěžovatel nevyčerpal opravný prostředek, jímž v tomto případě byla stížnost na nedodržování atomového zákona ke Státnímu úřadu pro jadernou bezpečnost. Proti tomuto usnesení podal stěžovatel svou první kasační stížnost, jíž zdejší soud vyhověl svým rozsudkem ze dne 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009 - 93, v němž zejména konstatoval, že Žalovaného je tedy nutno pokládat za povinnou osobu ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím a žalobu směřující proti jeho nečinnosti jako povinné osoby je třeba věcně projednat.

[3.] Vázán tímto právním názorem zdejšího soudu vydal městský soud zamítavý rozsudek ze dne 26. 1. 2010, jenž je nyní napaden kasační stížností. Podle tohoto rozsudku nežádal stěžovatel o poskytnutí informací o zajištění jaderné bezpečnosti a radiační ochrany, jak mu umožňuje atomový zákon, takže způsob, jakým byla jeho žádost vyřízena žalovaným, byl zákonný. Stěžovatel ostatně žádal o informace pouze v rámci § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona, takže jeho žalobní námitku, že mu měly být tyto informace poskytnuty podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, bylo třeba odmítnout. Z § 11 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím navíc plyne, že pokud by povinný subjekt požadovanou informaci jednou poskytl podle atomového zákona, již by ji nemusel poskytnout podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

[4.] Žalovaný mezitím podal proti rozsudku zdejšího soudu ze dne 6. 10. 2009 ústavní stížnost spojenou s návrhem na zrušení části ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, konkrétně slovního spojení "a veřejné instituce“ v jeho § 2 odst. 1. Tuto ústavní stížnost Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 31. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 254/10, podle § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pro nevyčerpání opravných prostředků, neboť proti rozhodnutí, jímž kasační soud zrušil rozhodnutí městského soudu vydané v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a věc mu vrátil k dalšímu pokračujícímu soudnímu řízení, není ústavní stížnost přípustná.

[5.] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., když namítá nesprávné posouzení právní otázky městským soudem a nepřezkoumatelnost jeho rozsudku.

[6.] Stěžovatel vytýká rozsudku městského soudu, že nerespektoval právní zásadu vyjádřenou v § 47 odst. 1 atomového zákona, podle nějž se v řízení podle onoho zákona postupuje podle obecných právních předpisů, pokud není stanoveno jinak. Z toho stěžovateli plyne, že na jeho žádost o informace podle § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona, který rozšiřuje okruh subjektů povinných poskytovat informace oproti vymezení v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, ovšem neobsahuje komplexní procesní úpravu poskytování informací, měl být podpůrně aplikován zákon o svobodném přístupu k informacím a podpůrně k němu pak zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, které v rozsudku zmínil městský soud, na věc vůbec nedopadá, neboť požadované informace nejsou informacemi, které by žalovaný zveřejňoval na základě zvláštního zákona a v předem stanovených pravidelných obdobích. Ostatně to, že toto ustanovení míří na zcela odlišné situace, naznačuje v poznámce pod čarou i odkaz na zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, či na zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance. Nejvyšší správní soud, jehož právní názor městský soud toliko dezinterpretuje, použil zmínku tohoto ustanovení pouze jako teoreticky možný důvod odepření informací, když uváděl, že by nebylo nutno požadované informace poskytovat, kdyby je žalovaný již dříve zveřejnil. To se nicméně nestalo. Stěžovatel také připomíná, že žaloba proti nečinnosti byla jeho jediným prostředkem právní ochrany, když se nedočkal odpovědi na své odvolání.

[7.] Dále stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu, že se nejednalo o poskytnutí informací o zajištění jaderné bezpečnosti a radiační ochrany. Stěžovatel vycházel z informací v médiích, podle nichž právě používání neprojektového paliva ovlivňuje funkceschopnost regulačních orgánů reaktoru, tzv. klastrů, které jsou klíčovým instrumentem pro bezpečnost jaderného provozu, a informace o nich se tak pochopitelně dotýkají stěžovatele reprezentujícího zájmy osob cítících se ohroženy provozem jaderné elektrárny Temelín.

[8.] Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušit rozsudek městského soudu a věc mu vrátit k dalšímu řízení.

[9.] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje s názory městského soudu. Vylučuje, že by měl o žádosti podané podle atomového zákona rozhodovat podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť § 47 odst. 1 atomového zákona zjevně pamatuje spíše na postup Státního úřadu pro jadernou bezpečnost v řízeních upravených atomovým zákonem, nikoli na poskytování informací dle jeho § 17 odst. 1 písm. k). Sám žalovaný navíc není správním orgánem a nemůže vydávat postupem dle správního řádu správní rozhodnutí, nemá ani dvoustupňovou strukturu, která by umožňovala podat odvolání proti jeho vlastním "rozhodnutím“. Jeho dopis ze 7. 9. 2006 navíc nelze pokládat za rozhodnutí. Stěžovatel se tak vůbec nemůže v petitu své žaloby platně domáhat toho, aby žalovaný vydal nějaké správní rozhodnutí.

[10.] Žalovaný se neztotožnil s tím, že je veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, jak konstatoval ve svém předchozím rozhodnutí zdejší soud. Zároveň dosud neměl žalovaný možnost se k této otázce plně vyjádřit, neboť až do prvého rozsudku zdejšího soudu nepředpokládal, že by povinnou osobou ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím mohl být, a může se k ní podrobně vyjádřit až nyní. Navrhuje proto, aby byla tato věc předložena k posouzení buď rozšířenému senátu zdejšího soudu nebo Ústavnímu soudu, neboť výklad obsažený v předchozím rozhodnutí zdejšího soudu byl příliš rozšiřují a jdoucí nad rámec nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06. Žalovaný připomíná, že pojem "veřejná instituce“ byl do zákona o svobodném přístupu k informacím doplněn až zákonem č. 39/2001 Sb., a to účelově v souvislosti s novelou zákona o České televizi tak, aby mezi povinné osoby mohl být zařazen i Český rozhlas a Česká televize. Žalovaný dále zdůrazňuje, že veřejná instituce ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. musí vždy vykonávat veřejnou správu; ostatně i podle jeho § 2 mají povinné subjekty poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, respektive v rozsahu jejich rozhodovací činnosti, a tudíž musejí mít konkrétní pravomoc rozhodovat v rámci dané působnosti. Tu však nemá a nemůže mít obchodní společnost, jakou je žalovaný, jak plyne i z právního stanoviska docenta V. M. z 29. 12. 2009. Takovému závěru nasvědčuje i srovnání s obdobnými zahraničními (konkrétně německou, francouzskou a rakouskou) právními úpravami a také vymezení subjektů veřejného sektoru ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Kromě toho, že musí být subjekt vykonavatelem veřejné správy, aby mohl být povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, musí také splňovat podmínky vymezené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06. Žalovaný se ovšem necítí splňovat ani jedno z kritérií relevantních pro zařazení mezi veřejné instituce. Tyto znaky by přitom musely být splněny kumulativně a při označení za veřejnou instituci lze tolerovat nanejvýš existenci dílčích soukromoprávních aspektů marginálního významu.

[11.] Z hledisek stanovených Ústavním soudem v tomto nálezu žalovaný údajně nesplňuje hledisko způsobu vzniku a zániku instituce, neboť vznikl v rámci tzv. velké privatizace, tedy procesu iniciovaného státem pouze nepřímo skrze Fond národního majetku a směřujícího ke vzniku subjektů soukromého práva. O zrušení žalobce pak rozhoduje valná hromada alespoň dvoutřetinovou většinou hlasů přítomných akcionářů, takže vzhledem ke kvóru pro usnášeníschopnost valné hromady by ke zrušení žalobce mohlo dojít i bez účasti ČR jako akcionáře s majetkovou účastí 69,369%. I ke kreaci orgánů žalobce může teoreticky dojít i bez účasti ČR, neboť jeho valná hromada volící dvě třetiny členů dozorčí rady, jež pak volí členy představenstva, je usnášeníschopná již při přítomnosti akcionářů, jejichž akcie přesahují svou hodnotou alespoň 30% základního kapitálu společnosti. Žalobce dále odmítá, že by faktické ovládání obchodní společnosti státem mohlo naplňovat znak státního dohledu, tedy jeden z dalších znaků veřejné instituce stanovených v nálezu I. ÚS 260/06. Za nesplněné označuje i kritérium veřejného účelu, když účelem jeho existence a hlediskem, jímž se mají při výkonu své funkce řídit členové jeho orgánů, není uspokojovat veřejné či celospolečenské potřeby, ale dosáhnout zisku a uspět v podnikatelské činnosti na trhu, kde je žalovaný vystaven tvrdé konkurenci dalších obchodníků, přičemž nyní je v ČR uděleno celkem 320 licencí pro obchod s elektřinou. Žalovaný je tak pouze jedním z několika set dodavatelů elektrické energie, a nelze tudíž tvrdit, že by účel jeho existence byl veřejný. Žalovaný také nepodléhá státnímu dozoru a nepožívá žádných privilegií vůči jiným soukromoprávním obchodním společnostem.

[12.] Žalovaný upozorňuje také na to, že i podle vyjádření Burzy cenných papírů Praha k prvému rozsudku zdejšího soudu by bylo podřízení kótovaných obchodních společností povinnosti poskytovat informace podle zákona č. 106/1999 Sb. rizikové, neboť by informováním žadatelů podle tohoto zákona mohlo dojít ke zkreslení povinnosti emitenta informovat celý trh. Struktura akcionářů žalobce a státní podíl v něm je navíc díky obchodovatelnosti akcií na burzách nestálá a proměnlivá ze dne na den. Je přitom nerealizovatelné posuzovat v každém jednotlivém případě, zda jsou u žalovaného znaky veřejné instituce právě v daný den splněny, či nikoli. Vedlo by to navíc k zásahu do práv minoritních akcionářů žalovaného, neboť jejich investice by se staly méně bonitními jen kvůli specifickým povinnostem plynoucím pro žalovaného z toho, že jeho většinovým akcionářem je stát. To se týká i zahraničních investorů chráněných z titulu svých zahraničních investic před nerovným zacházením, kteří by tak mohli pokládat v případě poklesu ceny akcií žalovaného svou investici za zmařenou a domáhat se náhrady škody.

[13.] Svým předchozím rozsudkem zasáhl zdejší soud podle žalovaného i do jeho ústavně zaručených práv, konkrétně porušil zásadu rovnosti a zákazu diskriminace dle čl. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina“), když mu uložil povinnost, kterou ostatní soukromé obchodní společnosti nemají, aniž by se taková nerovnost zakládala na rozumných a objektivních znacích. Dále zdejší soud údajně porušil čl. 4 Listiny, když uložil žalovanému povinnost nad rámec textu zákona č. 106/1999 Sb. a bez ohledu na jeho znění. Zejména pak zdejší soud neodůvodněně upřednostnil článek 17 Listiny před jejím článkem 7 zaručujícím ochranu soukromí, jež je tímto článkem v některých ohledech zaručena i právnickým osobám. Podobně byl článek 17 Listiny upřednostněn i před jejím článkem 10 odst. 3, který chrání každého před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě a který je vůči článku 17 Listiny speciální, a to podle názoru Viktora Knappa vyjádřeného v jeho komentáři tohoto ustanovení (Knapp, V. in: Pavlíček, V. a kol.: . Praha: Linde, 1999, s. 108-117). Zdejší soud svým rozsudkem naopak článek 17 Listiny oproti jejímu článku 10 neodůvodněně upřednostnil. Stanovení povinnosti poskytovat informace konkurenčním subjektům také nepříznivě ovlivňuje hospodářské výsledky žalovaného, stejně jako náklady na vyřízení těchto žádostí, a tedy zasahuje do jeho práva na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny.

[14.] Z těchto důvodů žalovaný navrhuje, aby byla věc předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu a aby zdejší soud změnil svůj právní názor na tuto zásadní právní otázku týkající se potenciálně i dalších subjektů, konkrétně těch obchodních společností, v nichž má stát majetkový podíl vyšší než 10%, neboť právě na tento práh majetkové účasti státu opřený o zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a politických hnutích, zdejší soud odkazoval ve svém předchozím rozhodnutí. Za alternativní procesní řešení označuje žalovaný podání návrhu na vypuštění problematických slov "veřejné instituce“ z § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. k Ústavnímu soudu, neboť aktuální znění tohoto zákona zjevně způsobuje problémy a zasahování do ústavně zaručených práv právnických osob.

[15.] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.).

[16.] Vzhledem k povaze předmětného řízení je třeba nejprve vyjasnit, jak je vymezen rozsah kasačního přezkumu v této věci, a tedy čeho se posuzování zdejším soudem týká a čeho naopak nikoli.

[17.] Ve složitém právním problému, který je nyní řešen, tedy v otázce povinností žalovaného vyplývajících z atomového zákona a ze zákona o svobodném přístupu k informacím, mohou soudy ve správním soudnictví postupně posuzovat tři typy otázek fakticky těsně spjatých, právně však oddělených: zaprvé, zda žalovaný je obecně subjektem, jemuž z těchto zákonů plyne povinnost poskytovat informace o své činnosti, a tedy i rozhodovat v režimu těchto zákonů, zda je poskytne, jsa přitom v případě své nečinnosti podroben soudnímu přezkumu podle § 79 s. ř. s.; zadruhé, zda v nyní posuzovaném případě měl rozhodnout o poskytnutí či neposkytnutí informací požadovaných stěžovatelem, a neučinil-li tak, dopustil se nečinnosti podle § 79 s. ř. s.; a zatřetí, zda toto jeho rozhodnutí mělo být vyhovující, tedy zda měl požadované informace poskytnout.

[18.] Z těchto tří typů otázek (zda obecně rozhodovat a poskytovat, zda v konkrétním případě rozhodnout, zda v konkrétním případě poskytnout), je ovšem nyní úkolem Nejvyššího správního soudu toliko vypořádat se s druhým typem otázky.

[19.] S prvým typem otázky se zdejší soud plně vypořádal již ve svém předchozím rozsudku ze dne 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009 - 93. Nové argumenty žalovaného směřující proti rozsudku městského soudu v té části, kde toliko respektoval právní názor Nejvyššího správního soudu, jsou proto nepřípustné ve smyslu § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Žalovaný sice nyní předkládá celou řadu nových argumentů, zdejší soud se k nim nicméně může vyslovit toliko stručně .

[20.] S třetím ze zmíněných typů otázek, tedy zda měl žalovaný v daném případě poskytnout požadované informace, pak Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší se v tomto rozhodnutí vypořádat, neboť by to šlo již za hranice řízení v ochraně proti nečinnosti. Smyslem tohoto řízení je totiž pouze určit, zda správní orgán měl rozhodnout, nikoli jak měl rozhodnout. To by bylo namístě až v případném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., až by byla nečinnost žalovaného ukončena a takové rozhodnutí by bylo vydáno.

[21.] Předmětem kasačního přezkumu bude tedy toliko druhý typ otázky, tážící se, zda měl žalovaný rozhodnout o poskytnutí informací požadovaných stěžovatelem, včetně rozhodnutí o jeho odvolání, neboť právě tuto otázku měl městský soud posoudit nesprávně, jak uvádí stěžovatel.

[22.] V rámci dicta k novým argumentům žalovaného směřujícím mimo takto vymezený rozsah kasačního přezkumu v tomto konkrétním rozhodnutí pak zdejší soud pouze podotýká, že skutečnost, že pojem "veřejná instituce“ byl do zákona o svobodném přístupu k informacím doplněn právě zákonem č. 39/2001 Sb. v souvislosti s novelou zákona o České televizi, neimplikuje, že by jím byl okruh povinných osob rozšířen pouze o Český rozhlas a Českou televizi. Stejně tak byl již předchozím rozsudkem zdejšího soudu (a předtím nálezem Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06) vyvrácen názor, že by povinnými subjekty mohly být pouze ty, které vykonávají veřejnou správu.

[23.] Z akademického hlediska je třeba ocenit na vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti rozsáhlou komparaci s právními úpravami ve Francii, Německu či Rakousku ohledně toho, zda subjekty povahy obdobné žalovanému jsou v těchto právních řádech subjekty povinnými poskytovat informace. Je ovšem třeba připomenout, že nyní jde o interpretaci zákona přijatého na základě čl. 17 odst. 5 Listiny, nikoli na základě společné evropské úpravy (směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru představuje v tomto směru pouze minimální unijní standard, nikoli inspirační zdroj starší české ústavní a zákonné úpravy) či na základě jinak vymezených sdílených základů, jež by ČR vedly ke snaze o konvergenci s těmito jinými evropskými právními řády. Bylo úvahou českého ústavodárce, jak široce vymezí v tomto ustanovení rámec povinnosti poskytovat informace a jak vymezí v souladu s tímto ústavním rámcem či nad tento rámec okruh subjektů povinných informace poskytovat. V tomto směru představuje pro zákonodárce, a tedy i pro soudy vykládající zákon č. 106/1999 Sb., Listina pouze minimální standard, pod nějž nemůže zákonná úprava jít. Obdobnou funkci má ostatně i unijní úprava, na niž žalovaný také odkazuje, a zahraniční úpravy jsou v tomto ohledu pouze inspirativním faktem krajně nezávazné povahy. Obdobně působivý je i žalovaným provedený výčet obchodních společností, v nichž má stát větší než desetiprocentní podíl; k tomu je však třeba připomenout, že zdejší soud nezmínil ve svém předchozím rozsudku zákon č. 424/1991 Sb. proto, aby určil jakousi jasnou hranici, od níž je třeba pokládat obchodní společnost za ovládanou státem, nýbrž proto, aby v jiné části právního řádu doložil platnost principu, že majetkový vliv státu může implikovat určité omezení v rozhodovací volnosti obchodních společností či klást na ně povinnosti a zábrany neznámé těm společnostem, které se státem nijak provázány nejsou.

[24.] Co se týče pocitu žalovaného, že nesplňuje ani jedno z kritérií vyjmenovaných v nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, pak s nimi se bod po bodu zdejší soud vypořádal již ve svém předchozím rozsudku. Na pravou míru je však třeba uvést tvrzení žalovaného, že tato kritéria by měla být splněna kumulativně. To je totiž v přímém rozporu s právním názorem Ústavního soudu, který k tomu uvedl:

[25.] Co se týče argumentů žalovaného vypořádávajících se s jednotlivými znaky charakterizujícími veřejnou instituci, lze jim v rámci tohoto dicta toliko vytknout, že se zdánlivě snaží upozorňovat na reálné problémy údajně plynoucí z předchozího rozhodnutí zdejšího soudu; problémy, které uvádí, jsou však buď v podstatě hypotetické, či velmi výrazně nadnesené. Po žalovaném například nikdo nechce, aby ze dne na den posuzoval, zda je u něj podíl státu coby akcionáře takový, aby odůvodňoval jeho klasifikaci za veřejnou instituci; vždyť v případě dispozice státu s jeho majetkovým podílem v žalovaném nejde o arbitrární rozhodnutí drobného investora či makléře učiněné ze dne na den dle vývoje na burze, nýbrž o zodpovědné vládní rozhodnutí o vlivu státu v subjektu, který je energetickým hráčem evropské velikosti. Snad leda za výraznou nadsázku pak lze označit údajnou obavu žalovaného, že povinnost poskytovat informace nespadající pod obchodní tajemství sníží jeho bonitu a ekonomicky jej jejich vyřizování zatíží natolik, že to způsobí pokles jeho akcií pro minoritní akcionáře. Stejně nepravděpodobným se pak zdá, že se žalovaný skutečně cítí být pouhým jedním z 320 držitelů licence pro obchod s elektřinou v ČR, či že se opravdově domnívá, že by mohlo reálně dojít i k jeho zrušení či k ustavení jeho orgánů bez účasti státu coby majoritního akcionáře.

[26.] K obsáhlému rozboru žalovaného na téma práv chráněných Listinou, do nichž bylo prvým rozsudkem zdejšího soudu údajně zasaženo, postačuje uvést, že jeho argumentace o údajné přednosti článku 10 odst. 3 Listiny před jejím článkem 17 popírá celou rozsáhlou judikaturu Ústavního soudu ke střetu svobody projevu a práva na ochranu osobnosti. K tvrzení, že by ekonomické nároky na vyřizování žádostí o informace mohly omezit jeho právo na ochranu vlastnictví, lze pak pouze podotknout, že by šlo nesporně o náklady zanedbatelné, a to zejména pohledem ekonomické síly žalovaného. Z ní ostatně plyne, že v jím namítaném článku 11 Listiny by neměl žalovaný přehlížet ani jeho třetí odstavec připomínající, že vlastnictví zavazuje.

[27.] Za této situace, kdy ani nové argumenty nezměnily právní názor zdejšího soudu, není nejmenšího důvodu, aby byl využit postup podle § 17 odst. 1 s. ř. s. a věc byla předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu. Tak má totiž senát zdejšího soudu postupovat pouze tehdy, dospěl-li při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. V této věci se ovšem právní názor Nejvyššího správního soudu nezměnil a k předložení rozšířenému senátu tak není důvod.

[28.] Zároveň není důvod ani k předložení návrhu na vypuštění údajně problematických slov "veřejné instituce“ z ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. Ústavnímu soudu postupem podle článku 95 odst. 2 Ústavy. Úkolem zdejšího soudu je především plnit poslání spočívající v zajišťování jednoty a zákonnosti rozhodování soudů ve správním soudnictví podle § 12 odst. 1 s. ř. s., a to i výkladem právních norem a v nich obsažených právních termínů, bez ohledu na jejich komplexnost, složitost či nejednoznačnost. Pouze u těch právních norem, jež nelze vyložit ústavně konformně, je namístě využít jako ultimam rationem postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Zdejší soud však již svým předchozím rozsudkem ve věci dokázal, že v daném případě je komplexní výklad právního pojmu "veřejné instituce“ možný, a provedl jej způsobem souladným s ústavním pořádkem, jak byl v této oblasti vyložen Ústavním soudem.

[29.] Než zdejší soud přikročí k zodpovězení právní otázky, zda měl žalovaný rozhodnout o poskytnutí informací požadovaných stěžovatelem, je třeba posoudit námitku nepřezkoumatelnosti ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z logiky kasačního přezkumu vyplývá, že právě tato námitka má být posouzena nejprve, neboť jen u přezkoumatelného rozhodnutí lze zpravidla hodnotit správnost řešení relevantních právních otázek.

[30.] Nutno přiznat, že se městský soud s rozhodnou právní otázkou vypořádal více než úsporně, když se omezil pouze na rekapitulaci skutkového stavu a právního názoru vyjádřeného v prvém rozsudku zdejšího soudu a poté ve dvou velmi stručných odstavcích uvedl, že žalovaný nepochybil, když poskytnutí požadovaných dokumentů odmítl, neboť se nejednalo o poskytnutí informací o zajištění jaderné bezpečnosti a radiační ochrany. Dále pak městský soud odmítl žalobní námitku týkající se práva na poskytnutí informace s odkazem na zákon č. 106/1999 Sb.

[31.] Takové odůvodnění je skutečně na samé hranici přezkoumatelnosti. Tuto hranici nicméně nepřekračuje, pokud je čteno současně s předchozím rozsudkem Nejvyššího správního soudu, z nějž vychází. Za situace, kdy ani stěžovatel nijak nekonkretizoval, v čem přesně nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje, a omezil se jen na blanketní uvedení důvodu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nelze této stížní námitce vyhovět a je namístě vyjádřit se k tomu, jak městský soud posoudil výše vymezenou rozhodnou právní otázku.

[32.] Otázku, zda v nyní posuzovaném případě měl žalovaný rozhodnout o poskytnutí či neposkytnutí informací požadovaných stěžovatelem, je třeba posoudit pohledem atomového zákona a zákona o svobodném přístupu k informacím. Právě jejich aplikovatelnost a jejich vzájemný vztah je však předmětem sporu mezi stěžovatelem na straně jedné a žalovaným a městským soudem na straně druhé. Je proto nejprve třeba tento vztah vymezit, aby bylo zjevné, jakou právní úpravou se má žalovaný řídit.

[33.] Nejprve je třeba předeslat, že otázka vztahu těchto dvou právních předpisů je natolik složitá, že vylučuje jednoduchou odpověď přiznávající jednomu předpisu povahu legis specialis a druhému legis . Již v rozsudku ze dne 29. 3. 2007, sp. zn. 2 As 12/2006 (publ. na www.nssoud.cz), ostatně zdejší soud ke vztahu speciality a generality uvedl, že

[34.] Je tak třeba určit, která právní úprava je speciální, nikoliv obecně ve vztahu k celým těmto dvěma právním předpisům, ale konkrétně ve vztahu ke každé právní normě, respektive ve vztahu ke každému ze sporných problémů nyní řešených. Při poskytování informací lze tyto problémy vymezit čtveřicí klíčových otázek: Kdo je subjektem povinným poskytovat informace? Co, tedy které konkrétní informace, má poskytovat? Jakéinformace naopak nemá poskytovat? A konečně jak, tedy podle jaké procesní úpravy, je má poskytovat?

[35.] Prvá z těchto otázek byla vyřešena již v předchozím rozsudku zdejšího soudu, z nějž jasně vyplývá, že žalovaný je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento rozsudek totiž soud uzavřel v bodě 38 po zevrubném rozboru jednotlivých znaků veřejné instituce jako jednoho z typů povinných subjektů podle tohoto ustanovení tímto jasným konstatováním: Nadto je ovšem žalovaný povinným subjektem i podle atomového zákona, a to z toho titulu, že je držitelem povolení ve smyslu jeho § 9, z čehož mu vyplývají povinnosti podle § 17 a následujících, včetně povinnosti uložené mu v § 17 odst. 1 písm. k), tedy poskytovat veřejnosti informace o zajištění jaderné bezpečnosti a radiační ochrany, které nejsou předmětem státního, služebního ani obchodního tajemství. To ostatně není mezi stranami sporné.

[36.] Druhou a třetí z těchto otázek je pak třeba zodpovědět pouze ve snaze o komplexní osvětlení povinností, jimiž je žalovaný vázán, až bude předmětné rozhodnutí vydávat, aniž by tím zdejší soud předjímal, jak rozhodne, neboť jak bylo vyloženo v části IV tohoto rozsudku, nynější řízení se vede toliko o tom, zda má rozhodnout, nikoli jak má rozhodnout. Druhá otázka tak směřuje k tomu vymezit množinu informací, jež má žalovaný poskytnout. Při tomto vymezení není vůbec namístě hledat mezi jednotlivými ustanoveními atomového zákona a zákona č. 106/1999 Sb. vztah generality a speciality, neboť se vzájemně nederogují, nýbrž doplňují a z každého z nich vyplývá podmnožina celkové množiny informací, kterou má žalovaný poskytovat. Má tak poskytovat jednak podle § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona; a jednak informace vztahující se k jeho působnosti podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. Pokud žalovaný tvrdí, že se na něj druhá z těchto povinností nemůže vztahovat, neboť nemá žádnou "působnost“, nýbrž toliko předmět činnosti zapsaný v obchodním rejstříku, je třeba připomenout, že tento problém byl již vyřešen Ústavním soudem a zdejším soudem ve vztahu ke státnímu podniku (viz nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06), ba dokonce i ve vztahu k akciové společnosti provozující fotbalové družstvo (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, sp. zn. 8 As 57/2006, publ. pod č. 1688/2008 Sb. NSS), tedy k subjektům, u nichž je namístě chápat pojem "působnost“ taktéž v širším slova smyslu zahrnujícím i předmět činnosti. Jinak řečeno, má-li podle těchto judikátů určitou "působnost“ ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. státní podnik či akciová společnost provozující fotbalové družstvo, není její vymezení pojmově vyloučeno ani u žalovaného.

[37.] Každá z těchto podmnožin informací poskytovaných žalovaným je přitom v souladu s třetí z klíčových otázek zmenšena o informace, které obecně do jejich vymezení spadají, jinou částí ustanovení, v němž jsou vymezena, respektive jinou částí zákona, je však jejich poskytnutí vyloučeno. Tak z podmnožiny informací o zajištění jaderné bezpečnosti a radiační ochrany jsou vyloučeny v § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona informace, které jsou předmětem státního, služebního nebo obchodního tajemství. Obdobně z podmnožiny informací vztahujících se k působnosti žalovaného coby povinného subjektu podle § 2 zákona č. 106/1999 Sb. jsou jeho dalšími ustanoveními vyloučeny například utajované skutečnosti podle § 7, obchodní tajemství podle § 9 (a zdejší soud si je vědom, že vzhledem k povaze činnosti žalovaného bude právě obchodní tajemství vylučovat z poskytování celou řadu informací, jež spadají do předmětu jeho činnosti), majetkové poměry podle § 10 a celá řada dalších typů informací vymezených zejména v § 8a a § 11.

[38.] Lze tak posouzení druhé a třetí otázky uzavřít konstatováním, že žalovaný je povinen poskytovat jak informace vymezené v § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., tak informace vymezené v § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona, přičemž každá z těchto podmnožin množiny informací, jež má poskytovat, je zmenšena o informace vyloučené z poskytování v příslušném předpise. Mezi prvky, které zůstanou v těchto podmnožinách, již pak není třeba činit rozdílu a jsou poskytovány v totožném procesním režimu, jak bude rozebráno vzápětí při hledání odpovědi na čtvrtou otázku. Tyto podmnožiny se ostatně značně překrývají, neboť mnohé informace o zajištění jaderné bezpečnosti a radiační ochrany budou zároveň informacemi týkajícími se předmětu činnosti žalovaného.

[39.] Čtvrtá otázka, tedy otázka podle jaké procesní úpravy má žalovaný informace poskytovat, je pak klíčem k celému rozhodnutí. Stěžovatel prosazuje, že touto procesní úpravou je zákon o svobodném přístupu k informacím, a to proto že na něj odkazuje § 47 odst. 1 atomového zákona, podle nějž Žalovaný to naopak popírá a vysvětluje, že toto ustanovení zjevně pamatuje na postup Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, a nikoli na postup žalovaného. Oběma účastníkům je třeba přisvědčit, ovšem pouze zčásti.

[40.] Stěžovateli je třeba přisvědčit v tom, že poskytování informací žalovaným se řídí zákonem o svobodném přístupu k informacím, a to jak v případě informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tak informací podle atomového zákona, jinak řečeno informací v celé množině informací, jež má žalovaný poskytovat. Jakmile je totiž subjekt povinným subjektem ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., všechny informace, které poskytuje veřejnosti, poskytuje zásadně v režimu tohoto zákona. Je to odrazem toho, že jeho povaha jako povinného subjektu podle tohoto zákona mu umožňuje, aby plnil všechny procesní povinnosti, jež z něj plynou. Bylo by naopak nelogické, aby při poskytování jednoho typu informací poskytoval žadatelům o informace veškerý procesní komfort zaručený zákonem č. 106/1999 Sb., zatímco v případě informací poskytovaných podle atomového zákona nikoli. Nelze ani přehlédnout, že jak bylo konstatováno výše, obě tyto podmnožiny informací se do určité míry překrývají, takže jejich podřazení různým procesním režimům by dalo žalovanému a subjektům podobné povahy možnost, aby u informací nacházejících se v průniku těchto dvou podmnožin arbitrárně určovaly, v jakém procesním režimu rozhodnou o jejich poskytnutí.

[41.] Žalovanému je ovšem třeba přisvědčit v tom, že k tomuto úplnému podřazení režimu zákona o svobodném přístupu k informacím skutečně nedochází na základě § 47 odst. 1 atomového zákona, který míří primárně na jiné typy řízení. V tomto směru totiž není obecně namístě přeceňovat význam tohoto ustanovení stanovujícího subsidiární použití obecných právních předpisů. Spíše je třeba položit důraz na to, že ze samotné harmonické povahy právního řádu plyne, že pokud je žalovanému uloženo poskytovat některé informace v procesu upraveném zákonem o svobodném přístupu k informacím, pak má podle stejné procesní úpravy poskytovat i informace, jejichž poskytnutí mu ukládá jiný právní předpis (zde atomový zákon), který sám proces jejich poskytování nijak neupravuje.

[42.] Lze tak konstatovat, že držitelé povolení podle § 9 odst. 1 atomového zákona (neboť právě je váže povinnost podle jeho § 17 odst. 1), kteří jsou zároveň povinnými subjekty podle zákona č. 106/1999 Sb., poskytují v režimu tohoto zákona i informace, jejichž poskytnutí jim ukládá atomový zákon. Ostatní držitelé povolení podle § 9 odst. 1 atomového zákona poskytují informace ve smyslu jeho § 17 odst. 1 písm. k), aniž by přitom museli "veřejnosti“ poskytnout procesní komfort zaručený zákonem č. 106/1999 Sb., jinak řečeno, mohou je poskytovat toliko neformálně, bez možnosti odvolání, tedy tak, jak to učinil v nyní posuzovaném případě žalovaný, který ovšem naopak takovou možnost nemá.

[43.] Tento závěr sice zakládá určitou nerovnost mezi držiteli povolení podle § 9 odst. 1 atomového zákona, tato nerovnost má ovšem racionální odůvodnění, neboť odráží fakt, že zatímco prve jmenovaní, včetně žalovaného, mají ze své povahy povinných subjektů podle zákona č. 106/1999 Sb. kapacity k tomu, aby všechny informace poskytovali v režimu tohoto zákona, druze jmenovaní takové kapacity mít nemusejí.

[44.] Žalovaný proti tomu ovšem namítá, že ani on nemá kapacity k tomu, aby vyřizoval žádosti o informace způsobem, který mu ukládá zákon č. 106/1999 Sb., a označuje za , že by měl vydávat správní rozhodnutí, tím spíše pak ve dvou instancích, jak mu ukládá jeho § 16. Proti tomu je třeba uvést na pravou míru, že zde nelze omezovat vymezení toho "co má být,“ tím "co je“. Jinak řečeno, nelze reálnou aktuální skutečností ve vnitřní struktuře žalovaného limitovat dosah normativního příkazu a nelze vyvracet tvrzení zdejšího soudu, že by žalovaný měl ve dvou instancích rozhodovat o poskytování informací, námitkou, že na to není připraven. Konstatování, že je žalovaný povinným subjektem podle zákona č. 106/1999 Sb., zdůvodnil zdejší soud dostatečně již ve svém minulém rozsudku. V něm vysvětlil, proč je propojení žalovaného se státem natolik intenzivní, že mu mohou být uloženy i povinnosti, které jsou jinak typicky ukládány toliko státu. Tyto povinnosti totiž mohou být uloženy i dalším subjektům, na něž stát přenesl část svých pravomocí (typicky subjektům místní a zájmové samosprávy či dalším subjektům, jimž zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy) nebo s nimiž je stát těsně majetkově spojen způsobem rozebraným v nálezu Ústavního soudu I. ÚS 260/06. S pravomocemi, právy a privilegii přenesenými na tyto subjekty jsou spojeny i některé povinnosti. Povinnost poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím je mnohdy jednou z nich. Nelze ji pak omezit pouze proto, že si této povinnosti nebyl daný subjekt dosud vědom a není na ni momentálně fakticky a organizačně připraven.

[45.] Povinnosti poskytovat informace se podle přesvědčení soudu nelze zbavit pouhým formálním poukazem na to, že žalovaný je osobou soukromého práva, konkrétně akciovou společností. Tato úvaha ostatně plně odpovídá tomu, že spolu s rozsáhlejšími právy a možnostmi je spojena i větší míra odpovědnosti a povinností, a to i v případě subjektů soukromého práva. Tato míra odpovědnosti je tím vyšší, čím těsnější je propojení takových subjektů se státem, ale také tím vyšší, čím více jsou schopny zasahovat do práv jiných osob, a to zejména do práv základních. V českém právním řádu sice není uznávána možnost přímého horizontálního působení základních práv a svobod, jinak řečeno, subjekty povinnými respektovat tato práva a svobody jsou stále primárně orgány veřejné moci. Na druhou stranu se i v českém právním řádu setkáváme s celou řadou příkladů jejich nepřímého horizontálního působení, tedy toho, že například zákonodárce zohlední, že v některém horizontálním vztahu mezi dvěma subjekty soukromého práva je nepoměr mezi těmito subjekty tak silný, že je potřeba slabší z nich uchránit a silnějším naopak uložit povinnosti limitující volnost užívání jejich kapacit. Tímto způsobem chrání například zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, spotřebitele před výrobcem, zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, slabší soutěžitele a spotřebitele před zneužíváním dominantního postavení silnějších soutěžitelů, či zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, zaměstnance před zaměstnavateli. A právě takovou povahu má v tomto směru i zákon o svobodném přístupu k informacím, tak jak byl vyložen v rozsudcích vymezujících, kdo je povinným subjektem, včetně rozsudku označujícího žalovaného za subjekt povinný poskytovat informace, ať už to plyne z jeho dominantního postavení na českém trhu s elektřinou, z jeho vlivu na životní prostředí a jadernou bezpečnost na českém území či z vlivu státu na jeho vznik a fungování.

[46.] Z tohoto posouzení čtveřice rozhodných otázek tedy vyplývá, že žalovaný měl skutečně o stěžovatelově odvolání proti svému dopisu ze dne 7. 9. 2006 rozhodnout, neboť je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a měl postupovat podle procesní úpravy obsažené v zákoně č. 106/1999 Sb., a to jak ohledně informací podle tohoto zákona, tak ohledně informací vymezených v § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona. Určit, zda měl tyto informace i poskytnout, tedy zda informace požadované stěžovatelem spadaly do vymezení toho, co má žalovaný poskytovat a zároveň na ně nedopadala výluka z této povinnosti, by šlo již nad rámec soudního přezkumu v této věci, jak bylo vyloženo v části IV. tohoto rozsudku, neboť ten není vydán v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného, nýbrž v řízení na ochranu proti jeho nečinnosti.

[47.] Z výše uvedeného zároveň plyne, že pro procesní režim poskytování informací nebylo podstatné, zda šlo o informaci ve smyslu § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona či o informaci podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. V obou případech mělo být rozhodnuto jak o jejím poskytnutí či neposkytnutí, tak v případě neposkytnutí a podání odvolání (jak se i stalo) mělo být v souladu s § 16 zákona č. 106/1999 Sb. rozhodnuto i o tomto odvolání. Městský soud proto pochybil, pokud konstatoval, že o stěžovatelově odvolání žalovaný rozhodnout nemusel. Bylo by přitom již nad rámec kasačního přezkumu, jak byl vymezen v části IV, kdyby se zdejší soud vyjadřoval i k tomu, jak měl žalovaný o tomto odvolání rozhodnout, tedy jakou povahu měly stěžovatelem požadované informace.

[48.] Stejně tak městský soud pochybil, když ke svému závěru dospěl s odůvodněním, že stěžovatelova žádost byla označena jako žádost podle atomového zákona. Pokud by totiž šlo podle jejího obsahu o žádost podle zákona č. 106/1999 Sb., měl ji žalovaný takto klasifikovat bez ohledu na její formální označení. Takový závěr je ostatně plně v souladu s právním názorem, který v situaci možné klasifikace žádosti o informace buď pod režim zákona č. 106/1999 Sb. nebo pod režim zákona č. 123/1998 Sb. vyjádřil sám městský soud ve svém rozsudku ze dne 27. 4. 2007, sp. zn. 9 Ca 270/2004 (publ. pod č. 2062/2010 Sb. NSS):

[49.] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (§ 110 odst. 1, 3 s. ř. s.), což v daném případě znamená, že uloží žalovanému ukončit jeho dosavadní nečinnost a vydat rozhodnutí o odvolání stěžovatele.

[50.] Městský soud v novém rozhodnutí rovněž rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 věta první s. ř. s.).