3915/2019
Svobodný přístup k informacím: nadřízený správní orgán
Svobodný přístup k informacím: nadřízený správní orgán
k § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím*), ve znění zákona č. 181/2014 Sb.
Ministerstvo dopravy není nadřízeným správním orgánem Správy železniční dopravní cesty. V řízení o odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace rozhoduje podle § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, generální ředitel SŽDC.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2019, čj. 5 A 57/2015-46)
Prejudikatura:
č. 2021/2010 Sb. NSS; č. 101/2017 Sb. ÚS; nálezy Ústavního soudu č. 114/1999 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 35/99) a č. 57/2010 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3606/10).Věc:
Akciová společnost RegioJet proti státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, za účasti akciové společnosti České dráhy, o poskytnutí informace.Žalobce podal dne 19. 11. 2014 žádost o poskytnutí následujících informací:
„1) vymezení části závodu, jež má být předmětem převodu z ČD na SŽDC (dle informací v pololetní zprávě 2014 skupiny ČD by se mohlo jednat mj. o část závodu „Železniční stanice“),
2) indikativní / předběžné ocenění části závodu, jež má být předmětem převodu z ČD na SŽDC (dle prohlášení Ing. Kurucze bylo zpracováno, a to jak výnosovou, tak nákladovou metodou),
3) návrh kupní smlouvy na převod části závodu (dle informací z médií měl být připraven dne 14. 11. 2014),
4) podkladové materiály týkající se plánovaného převodu majetku ČD na SŽDC určené pro jednotlivé zúčastněné orgány, jež se k převodu majetku vyjadřují, a dále komunikaci mezi SŽDC, Ministerstvem dopravy a /nebo ČD týkající se plánovaného převodu majetku.“
Žalovaná prvoinstančním rozhodnutím odmítla žádost s odkazem na § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., dle kterého nemůže informace poskytnout, protože se povinnost netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Dále odkázala na § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., dle kterého může povinný subjekt omezit poskytnutí informací, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu. Současně doplnila, že požadované informace má pouze v pracovních verzích, přičemž koncept jakéhokoli rozhodnutí či jiného materiálu, který není v konečné podobě, nelze poskytnout, neboť se může ve výsledku od konečné verze značně lišit. Režim zákona nestanovuje povinnost poskytovat teprve budoucí rozhodnutí, naopak poskytnutí takové neúplné informace by šlo proti účelu zákona. Navíc informace v bodu 1) a 2) představují dokumenty, u nichž není možné jednoznačně garantovat, že tyto do případného uzavření kupní smlouvy nedoznají zásadních změn jak co do majetku představujícího vymezenou část závodu, tak co do způsobu výpočtu kupní ceny. Jelikož je převod majetku konzultován i se zástupci Evropské komise, odkázala žalovaná i na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen „nařízení“). K požadovaným informacím tak žalovaná pouze sdělila, že realizace převodu nádražních budov a pozemků z Českých drah na žalovanou je stále ve fázi jednání, jelikož se hledá přijatelné řešení. Poté bude následovat standardní legislativní proces.
Generální ředitel se v žalobou napadeném rozhodnutí neztotožnil s tím, že by prvoinstanční rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné. Dle jeho názoru bylo toto řádně a dostatečně odůvodněno. Rovněž uvedl, že o odvolání nepřísluší rozhodovat Ministerstvu dopravy, neboť to je pouze zakladatelem žalované dle zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo dopravy proto není nadřízeným orgánem v pravém slova smyslu, žalovaná není součástí ani složkou Ministerstva dopravy bezprostředně podřízenou. Ve smyslu § 20 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. proto o odvolání rozhoduje osoba v čele povinného subjektu, tj. generální ředitel. Rozhodnutí žalované navíc nemají charakter dle § 67 správního řádu. Mezi ministerstvem a žalovanou tak nemůže být vztah nadřízeného a podřízeného, jak předpokládá § 158 správního řádu.
Ve vztahu k omezení práva na informace dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. byly dle generálního ředitele splněny obě podmínky, tj. uplatnění omezení do okamžiku, než se příprava ukončí rozhodnutím a zákon nestanoví jinak.
Žalobce podal proti rozhodnutí generálního ředitele žalované žalobu, ve které se domáhal jeho zrušení.
Žalobce namítal, že o odvolání mělo rozhodovat Ministerstvo dopravy, nikoli generální ředitel žalované, poučení v rozhodnutí I. stupně tak bylo nesprávné. Dále namítal, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné a nezákonné, protože se omezuje jenom na obecná konstatování, nezabývá se aplikací § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Na informace požadované žalobcem nelze aplikovat nařízení, žalovaná se rovněž nezabývala výjimkou dle čl. 4 odst. 2 nařízení.
Žalovaná navrhla žalobu zamítnout. Ministerstvo dopravy není nadřízeným orgánem žalované, ale pouze jejím zakladatelem. Žalovaná je specifickou formou organizace zřízenou
ad hoc
zákonem, není součástí Ministerstva dopravy ani složkou ministerstvu bezprostředně podřízenou.Osoba zúčastněná na řízení navrhla žalobu zamítnout. Ztotožnila se s argumentací žalované.
Krajský soud v Praze rozhodnutí generálního ředitele žalované a rozhodnutí žalované zrušil a věc jim vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(…)
[15] Podle § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu.
[16] Podle § 178 odst. 1 správního řádu nadřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.
[17] Soud nejprve přistoupil k vypořádání námitky ohledně nesprávného poučení, resp. určení, kdo je příslušný rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí I. stupně, neboť z logiky věci by rozhodnutí o odvolání ze strany nepříslušného orgánu mělo dopad na vypořádání ostatních námitek. Žalobce se odvolává na § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., ze kterého je dle něj zřejmé, že žalovaná pominula, že nadřízeným orgánem může být ten, kdo stojí v čele subjektu, pouze tehdy, nelze-li nadřízený orgán určit dle § 178 správního řádu. Ministerstvo dopravy přitom plní funkci nadřízeného orgánu žalované, jak vyplývá ze zákona č. 77/2002 Sb. a čl. 2.1. Organizačního řádu žalované účinného od 15. 1. 2013. Generální ředitel žalované je tak ve skutečnosti prvostupňovým orgánem.
[18] Při určení nadřízeného orgánu soud vycházel z toho, že je důležitá jednak povaha povinného subjektu, jednak povaha požadovaných informací, tj. k jakému oboru působnosti, odvětví veřejné správy požadované informace náleží, viz například kritéria dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, č. j. Komp 6/2009-35, č. 2021/2010 Sb. NSS, a totožně i doktrinální názory, viz například Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.:
Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář.
1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, § 20. [19] Pokud jde o povahu žalované, ta je státní organizací vzniklou ze zákona č. 77/2002 Sb. ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy (§ 19 odst. 1). Tímto zákonem tedy vznikla i akciová společnost České dráhy, avšak s podstatnými rozdíly, z nichž vyplývá i odlišná povaha žalované. Postavení žalované, poměry, činnost, atd. se totiž řídí přiměřeně ustanoveními příslušného právního předpisu upravujícími státní podnik, pokud zákon č. 77/2002 Sb. nestanoví jinak (§ 19 odst. 5). Žalovaná dále hospodaří s majetkem státu, se kterým ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy hospodařila státní organizace České dráhy (§ 20 odst. 1). Předmět její činnosti je vymezen tak, že provozuje železniční dopravní cestu ve veřejném zájmu; to neplatí pro tu část železniční dopravní cesty, která byla přenechána do užívání jinému provozovateli železniční dopravní cesty nájemní smlouvou (§ 21 odst. 1 věta první zákona č. 77/2002 Sb.).
[20] Ústavní soud rovněž v nálezu ve věci sp. zn. IV. ÚS 1146/16, č. 101/2017 Sb. ÚS, ve vztahu k poskytování informací odlišil od obchodní společnosti státní podnik, který je veřejnou institucí a tedy povinným subjektem ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. Ústavní soud uvedl, že státní podnik je zřízen státem a od vůle státu se odvíjí i jeho orgány nebo alespoň jejich převažující část – například ředitel je jmenován ministrem nebo vládou. Státní podnik podléhá v mnoha směrech kontrole prováděné státem, je nad ním vykonáván dohled a byl založen k uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů. Kromě toho lze jeho veřejný účel spatřovat v zajišťování potřeb státu a v jistém smyslu též v hospodaření s majetkem státu. U žalované je dle soudu nesporné, že ji nelze zařadit do stejné kategorie jako obchodní společnost, nýbrž se jedná o veřejnou instituci (viz rovněž Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.:
Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář
. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, § 2).[21] Dle judikatury Nejvyššího správního soudu je však následně podmínky pro určení nadřízeného orgánu u veřejných institucí nutné zkoumat vždy
ad hoc
, tedy zda subjektem příslušným k rozhodnutí o odvolání je ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, anebo zda existují tak úzké vztahy a vazby, jež dovolují vyslovit závěr o existenci subjektu nadřízeného, aniž by bylo možné dát obecně platnou odpověď pro všechny veřejné instituce. Judikatura
v tomto ohledu vychází z úpravy vztahů dle právních předpisů, zřizovacích listin atd. Z uvedeného vyplývá, že při určení nadřízeného orgánu se zkoumá hierarchie a těsnost vazeb, tj. „míra odsazení
“ (viz například rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2015, čj. 1 As 239/2014-37, a ze dne 18. 9. 2007, čj. 6 As 28/2007-77). Pokud zde nejsou, resp. nebudou v dostatečné míře, nebude možné nadřízený orgán určit podle § 178 správního řádu a bude jím ten, kdo stojí v čele této organizační složky dle § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb.[22] Žalobci lze dát za pravdu, že funkci zakladatele žalované jménem státu skutečně vykonává Ministerstvo dopravy (viz § 19 odst. 6 zákona č. 77/2002 Sb.). To však samo o sobě nelze považovat za dostatečné z hlediska „
těsnosti
“ subordinačních vztahů. Dle zákona č. 77/2002 Sb. jsou orgány žalované správní rada tvořená sedmi členy jmenovanými a odvolávanými vládou toliko na návrh ministra dopravy a spojů. Statutárním orgánem žalované je pak generální ředitel, který řídí její činnost a jedná jejím jménem, a který rozhoduje o všech záležitostech žalované, pokud nejsou tímto zákonem vyhrazeny do působnosti správní rady nebo ministerstva (§ 31 zákona č. 77/2002 Sb). Generálního ředitele jmenuje a odvolává správní rada a tento nesmí být členem správní rady, je však oprávněn účastnit se zasedání správní rady s hlasem poradním (§ 32 zákona č. 77/2002 Sb). Již ze zákona tak dle soudu vyplývá, že Ministerstvo dopravy nemá přímý vliv na rozhodování orgánů žalované - absence podřízenosti.[23] Odkaz žalobce na Organizační řád žalované ze dne 10. 1. 2013, účinný ode dne 15. 1. 2013, pak není s ohledem na datum podání žádosti ze dne 19. 11. 2014 o poskytnutí informací případný, neboť ode dne 1. 11. 2014 nabyl účinnosti nový Organizační řád ze dne 23. 10. 2014, čj. S 42 901/2014-O26. Vzhledem k personální a organizační rozsáhlosti žalované je dále nasnadě, že rozhodování o žádostech o poskytnutí informací v prvém stupni nebude v gesci toho, kdo stojí v jejím čele, nýbrž tímto bude na základě vnitřních organizačních předpisů pověřena jiná osoba. V případě žalované je proto pod rozhodnutím I. stupně podepsán ředitel odboru právních činností.
[24] Městský soud tedy na základě výše uvedeného konstatuje, že v žádném z uvedených předpisů, pokud jde o funkční propojení žalované a Ministerstva dopravy, nejsou stanoveny
kompetence
takovým způsobem, aby bylo možné aplikovat § 178 správního řádu. Dle soudu nelze dovodit, že by při rozhodovací činnosti žalované ve vztahu k žalobcem požadovaným informacím – převody z Českých drah na žalovanou, ocenění, návrhy kupních smluv a podkladové materiály – v režimu zákona č. 106/1999 Sb., bylo Ministerstvo dopravy nadřízeným orgánem žalované. Ve vztahu k požadovaným informacím totiž právní úprava nesvěřuje Ministerstvu dopravy pravomoc. Ministerstvo dopravy tak není vůči žalované ve vztahu nadřízenosti ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., neboť takový vztah mezi uvedenými subjekty žádným předpisem založen není. Dle soudu se zde proto uplatní druhá část § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., tj. že v řízení o odvolání rozhoduje osoba stojící v čele povinného subjektu – generální ředitel žalované. V posuzované věci tak v této souvislosti nedošlo k pochybení. [25] Námitku proto soud neshledal důvodnou.
[26] Dále se soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Konkrétně, že se rozhodnutí omezila pouze na obecná konstatování postrádající hlubší úvahy, nejsou zřejmé konkrétní skutečnosti a úvahy, resp. že aplikace § 2 odst. 4 a § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. a nařízení nebyla vypořádána dostatečně. Nejsou tak v souladu s § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. naplněny požadavky dle § 68 odst. 3 správního řádu.
[27] Dle soudu lze v tomto ohledu konstatovat, že rozhodnutí stojí na třech důvodech, pro které nebyly požadované informace poskytnuty: § 2 odst. 4; a § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb.; a nesouhlas Evropské komise dle Nařízení.
[28] K nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů soud předem uvádí, že musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-76). Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů nelze klást nepřiměřeně vysoké požadavky. Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013 čj. 1 Afs 92/2012-45, bod 28).
[29] Pokud jde o nepřezkoumatelnost ve vztahu k § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., žalovaná ve svém rozhodnutí sice pouze odcitovala dané ustanovení, aniž by výslovně sdělila, jaký z jednotlivých důvodů uvedený v tomto ustanovení přichází v úvahu. Nicméně dále v textu uvádí, že: „…
koncept jakéhokoli rozhodnutí či jiného materiálu, který není v konečné podobě, nelze poskytnout, neboť se může ve výsledku od konečné verze značně lišit (…). Režim zákona nestanovuje povinnost poskytovat teprve budoucí rozhodnutí (…). V momentě, kdy se rozhodne, bude následovat standardní legislativní proces
.“ Z uvedeného dle soudu vyplývá, že žalovaná se opírala o důvod, že povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na budoucí rozhodnutí, což zdůvodnila tím, že neúplné poskytnutí by šlo proti účelu zákona, resp. nelze vyloučit další zásadní změny v bodech 1 a 2 žádosti. Jakkoli bylo zdůvodnění velmi stručné, nelze ve vztahu k aplikaci tohoto důvodu dle § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. konstatovat, že by bylo nepřezkoumatelné. Jinými slovy byly naplněny minimální požadavky na zdůvodnění rozhodnutí a generální ředitel v tomto ohledu mohl uvést, že zdůvodnění považuje za řádné. [30] K otázce zákonnosti odmítnutí poskytnutí informací dle uvedeného ustanovení žalobce namítal, že nepožaduje názor, informace nepředstavují budoucí rozhodnutí, ani se nejedná o vytváření informací nových. Byť je totiž převod ve fázi plánování, žalobcem požadované informace již existují, což vyplývá z doposud zveřejněných informací a v této souvislosti i citoval a odkázal na veřejně dostupné zdroje. Z rozhodnutí však dle soudu vyplývá, že žalovanou ani generálním ředitelem není zpochybněna samotná existence požadovaných informací, což koresponduje i s vyjádřením žalované k žalobě, kde uvádí, že požadované informace sice existují, ale pouze ve fázi rozpracovanosti, ve fázi budoucího rozhodnutí. Generální ředitel výslovně na str. 5 svého rozhodnutí uvedl, že informace jsou ve stadiu návrhu (dle spisového materiálu se jedná o prodej souboru nemovitostí – železničních stanic ze strany Českých drah, které by se měly stát vlastnictvím žalované, resp. státu).
[31] Otázkou tedy je, zda lze u žalobce v tomto případě skutečně hovořit o dotazech na budoucí rozhodnutí, jak se domnívá žalovaná, potažmo generální ředitel. Jinými slovy je podstatné, zda požadavek žadatele směřuje do budoucna ohledně toho, jaké opatření zamýšlí povinný subjekt učinit v nějaké věci v budoucnu, přičemž dle doktríny za budoucí rozhodnutí nelze považovat pouze rozhodnutí správní, ale jakékoli (vy)řešení otázky náležející do působnosti povinného subjektu (včetně uzavření smlouvy). Takové rozhodnutí přitom ani nemusí být nijak formalizováno, může se například jednat o faktický úkon (budoucím rozhodnutím je například schválení materiálu ministrem a jeho předání vládě k projednání) – viz Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.:
Zákon o svobodném přístupu k informacím
. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, k § 2 odst. 4 a § 11 odst. 1.[32] Vyjde-li soud v této souvislosti z formulace žádosti žalobce, nelze u požadovaných informací shledat, že by žalobce požadoval sdělit, co zamýšlí žalovaná ve věci převodu části závodu učinit – budoucí vůle (tj. například kroky ve vztahu k navrženému vymezení části závodu, navrženému ocenění apod.). Požaduje totiž poskytnutí informací o již vymezené části závodu, provedeném ocenění části závodu (byť prozatím indikativní / předběžné), dále existující návrh kupní smlouvy, podkladové materiály a dosavadní komunikaci k plánovanému majetku. Žalobce ve své žádosti výslovně uvádí, že vymezení části závodu a ocenění existuje, byla připravena kupní smlouva atd. Jeho žádost tak směřovala ve vztahu ke skutečnostem, které již dle něj existují, tj. nastaly, resp. trvají, což podložil informacemi z veřejně dostupných zdrojů. Zjednodušeně řečeno, žalobce se dotazoval právě na onen „
návrh
“, který byl doposud učiněn, a jímž žalovaná dle generálního ředitele má disponovat. Konstatování žalované v prvoinstančním rozhodnutí a následně i ve vyjádření k žalobě, že dokumenty dle bodu 1) a 2) mohou ještě doznat zásadních změn, co do majetku představujícího vymezenou část závodu, resp. způsobu výpočtu ceny, tak není ve vztahu k aplikaci § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. z důvodu budoucího rozhodnutí podstatné. Dle soudu zde proto neexistoval v rozhodnutí uvedený důvod pro neposkytnutí informací na základě § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. [33] Uvedené však současně nevylučuje, že zde bude dáno možné omezení poskytnutí informací do doby, kdy se plánovaný převod ukončí rozhodnutím ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., tedy že informace žalované jsou podkladem v dosud neukončeném procesu, pročež je nelze doposud poskytnout.
[34] Ve vztahu k § 11 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. je ve shodě s žalobcem nutné předně uvést, že obsahuje
fakultativní
důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, resp. toliko pro omezení přístupu k informaci (nikoli úplné vyloučení). Ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. tak ukládá povinnost posoudit nezbytnost omezení práva na informace. Povinný subjekt se tak kromě podřazení požadovaných informací pod rozsah omezení musí dále zabývat tím, zda v konkrétní věci je uplatnění důvodu pro omezení přístupu k informacím opravdu nezbytné. Jinými slovy, zda existuje legitimní zájem na neposkytnutí požadované informace, který „převáží
“ nad ústavním právem na informace – čl. 17 Listiny základních práv a svobod (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2015, čj. 8 As 108/2014-54, a ze dne 15. 10. 2013, čj. 1 As 70/2013-58). Povinný subjekt proto při aplikaci § 11 odst. 1 musí vyhodnotit, zda jsou naplněny příslušné znaky toho kterého písmene daného ustanovení a následně je rovněž nutné odůvodnit nezbytnost omezení práva na informace.[35] Omezit přístup k informacím dle § 11 odst. 1 lze jen tehdy, pokud by jejich poskytnutím mohlo být nepřiměřeně narušeno jiné základní právo nebo i z jiných závažných důvodů ve smyslu čl. 17 Listiny základních práva a svobody, například poskytnutí „
nových informací
“ mohlo vést k narušení dané rozhodovací činnosti povinného subjektu – v případě § 11 odst. 1 písm. b), pokud by tyto informace mohly být zneužity s cílem získat výhodu například v postavení s jinými uchazeči o veřejnou zakázku, pokud by sdělením informace mohlo dojít ke snížení ochrany majetku či bezpečnosti informačních systémů povinného subjektu (například při požadavcích na zpřístupnění interních bezpečnostních opatření) apod. (viz Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím
. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, k § 11). [36] Pokud jde konkrétně o aplikaci § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., musí být dle soudu z rozhodnutí zřejmé, zda požadovaná informace koresponduje pojmem nová informace, vzniklá při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, potažmo ve kterém okamžiku dochází k ukončení přípravy rozhodnutím. Ustanovení tedy umožňuje neposkytnutí informace vytvořené již v rámci určitého rozhodovacího procesu, ve kterém doposud samotné rozhodnutí nebylo učiněno (pokud by šlo o žádost o vytvoření nové informace, aplikoval by se § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.).
[37] Výše uvedené lze tedy shrnout tak, že při aplikaci § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. má být posouzeno, zda informace odpovídají pojmu nová informace, vzniklé při přípravě rozhodnutí, dále ve kterém okamžiku dochází k ukončení přípravy rozhodnutím a následně musí být provedeno uvážení, zda je neposkytnutí takové informace nezbytné.
[38] V posuzované věci žalovaná na jakékoliv posouzení stran aplikace § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. v podstatě rezignovala. Pouze uvádí, že informace má v pracovních verzích, resp. v bodech 1 a 2 představují dokumenty, které zajišťují České dráhy. Generální ředitel následně konstatoval, že zákon č. 106/1999 Sb. nestanoví povinnost určit termín vydání rozhodnutí, pouze uvádí, že toto omezení práva na informace platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím. Při vytváření nebo získání informací se přitom jedná pouze o podkladové informace. Z pohledu žalované jsou informace ve stadiu návrhu. Konečnou podobu získá informace až v rámci výstupu prezentovaném v přijatém rozhodnutí, přičemž k rozhodnutí by mělo dojít na základě usnesení vlády.
[39] Z § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. je dle soudu zřejmé, že se o „
novou informaci
“ nebude jednat v případě, že určité zachycené údaje představují v daném okamžiku jen pracovní verzi, tedy jestliže informaci dosud nelze považovat z hlediska povinného subjektu za informaci existující. V takovém případě by totiž byl dán důvod pro aplikaci § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Současně není nutné, aby novou informaci pořizoval sám povinný subjekt – může se jednat o informaci, kterou získal od jiné osoby v souvislosti s budoucím opatřením (Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím
. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, k § 11). [40] Z rozhodnutí generálního ředitele přitom vyplývá, že je na informace nutné hledět jako na podkladové informace. Jestliže tedy v posuzované věci informace v době žádosti již existovaly, například v podobě návrhu převodu majetku ze strany Českých drah, k čemuž směřovala žádost žalobce, je dle soudu možné, aby byly podkladem v dosud probíhajícím procesu pro jejich souvislost s následným řešením, potažmo rozhodnutím vlády. V takovém případě § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. skutečně umožňuje informace dočasně neposkytnout. Nicméně se tak děje za předpokladu, že v rozhodnutí bude zkoumáno, zda bylo nezbytné právo na informace omezit (existence legitimního důvodu).
[41] K tomu ovšem v dané věci nedošlo. Jak přitom bylo vysvětleno výše, oproti případům, kdy je dána povinnost požadovanou informaci odepřít a kdy je tedy na místě zkoumat pouze naplnění podmínek příslušného ustanovení zákona, musí povinný subjekt v případech fakultativního odepření zdůvodnit, proč takový postup zvolil a musí tak učinit právě s ohledem na uvedená ustanovení Listiny základních práv a svobod, protože právě ona stanoví meze práva na informace od povinného subjektu při aplikaci předmětného ustanovení zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č j. 1 As 44/2008-116). Současně by dle názoru soudu žalovaná měla v případě, shledá-li důvody pro omezení práva na informace, v konkrétním případě zvážit, zda by nebylo možné žalobci poskytnout alespoň doprovodnou informaci (viz Jelínková, J., Tuháček, M.
Zákon o svobodném přístupu k informacím
. Praktický komentář. Wolters Kluwer ČR. 2017, § 11). [42] Výše uvedeným pochybením proto byla znemožněna možnost soudu přezkoumat rozhodnutí, tj. přezkoumat, zda závěr o tom, že požadovaná informace nebude poskytnuta, je či není správný. Konkrétně totiž v posuzované věci absentuje jakékoliv zdůvodnění o legitimitě nezbytnosti omezení práva na informace ve prospěch jiného zájmu a tato vada nemůže být nahrazena v průběhu soudního přezkumu, jelikož zde nebylo vůbec předestřeno, o co se orgány opíraly ve vztahu k takovému omezení. Jinými slovy orgány aplikovaly uvedené ustanovení, aniž by nezbytnost omezení vůbec zkoumaly. Soud je přitom oprávněn přezkoumávat toliko zákonnost závěrů, nikoli je nahrazovat.
[43] Sama tato skutečnost by však nebyla důvodem zrušení rozhodnutí ze strany soudu, pokud by zde byl dán jiný důvod pro odmítnutí žádosti. Jinými slovy pokud by rozhodnutí bylo částečně nepřezkoumatelné, jeho zrušením by soud pouze prodloužil řízení, jestliže by zde existoval důvod pro neposkytnutí informací.
[44] Jelikož soud již výše shledal, že nebyly splněny předpoklady pro použití § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., zbývá posoudit, zda existoval důvod pro neposkytnutí informací na základě nařízení. Soud se nicméně i v tomto ohledu ztotožňuje s žalobcem, že nebyla dostatečně vypořádána otázka aplikace nařízení na žalobcem požadované informace. Žalovaná v rozhodnutí pouze konstatovala, že požadované dokumenty tvoří podklad konzultací se zástupci Evropské komise s ohledem na čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li smlouvy jinak). Jejich zpřístupnění bylo Evropskou komisí třetím stranám odmítnuto.
[45] Žalobce k tomu na str. 6–7 odvolání uvedl konkrétní důvody, proč se domnívá, že nařízení zde nelze aplikovat – informace nebyly vytvořeny orgány EU, ani od nich nepocházejí, nejedná se o případ, kdy by žádost byla adresována Evropské komisi, nýbrž národnímu orgánu, neuplatní se ani čl. 5 nařízení, neboť tento se vztahuje pouze na informace, které pochází od orgánu EU a má je k dispozici povinný subjekt.
[46] Generální ředitel poté v žalobou napadeném rozhodnutí jednak konstatoval, že se ze strany žalované jednalo o odůvodnění navíc. Současně však shledal, že působnost nařízení je vymezena v čl. 2 odst. 3 nařízení, z čehož dle jeho názoru vyplývá, že se nařízení vztahuje i na dokumenty které orgán Evropské unie obdržel a má v držení. Ve shodě s žalovanou proto zopakoval, že zpřístupnění třetím stranám Evropská komise dle nařízení odmítla.
[47] Nicméně dle soudu mělo být buď uvedeno, že aplikace nařízení je v posuzované věci irelevantní pro existenci důvodu neposkytnutí informací na základě zákona č. 106/1999 Sb., čímž by se stalo konstatování ohledně působnosti nařízení bezpředmětným, anebo je nutné se řádně zabývat argumenty ve prospěch použití nařízení a v této souvislosti i s námitkami žalobce, resp. musí být zřejmé, z jakého důvodu dle nařízení nemají být informace poskytnuty (k čemuž nedošlo). Účelem nařízení bylo totiž zajistit co nejširší přístup k dokumentům, z čehož nařízení stanovuje konkrétní výjimky vyjmenované v čl. 4 nařízení (odepření přístupu). Odůvodnění rozhodnutí proto dle soudu v tomto ohledu nekoresponduje s minimálními standardy.
[48] Právo na řádné odůvodnění rozhodnutí, včetně vypořádání námitek a skutečností uváděných účastníkem, tvoří součást práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod); jedná se o nezbytnou záruku proti libovůli v rozhodování, která je neslučitelná s principem demokratického právního státu (srov. například nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 10. 1999, sp. zn. III. ÚS 35/99, č. 114/1999 Sb. ÚS a ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 3606/10, č. 57/2010 Sb. ÚS). Podle § 68 odst. 3 správního řádu, který se použije na odvolací řízení podle zákona č. 106/1999 Sb. (srov. § 20 odst. 4), platí že v odůvodnění se uvedou důvody a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Z odůvodnění rozhodnutí musí být tedy seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, resp. považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné.
[49] Výše uvedeným pochybením stran absence řádného odůvodnění rozhodnutí tak byla znemožněna možnost soudu přezkoumat rozhodnutí, resp. přezkoumat, zda závěr o tom, že se požadovaná informace s ohledem na nařízení neposkytne, je či není správný. Soud se proto ztotožnil s námitkou žalobce.
*) S účinností od 24. 4. 2019 nahrazen zněním: „Nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů.“
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.