Vydání 12/2009

(...) V otázkách formulovaných pod body 1 až 4 se stěžovatelka ptá, jak správně uvedl soud prvního stupně, na důvody a pohnutky, které vedly žalovaného k nečinnosti [k tomu srov. formulaci naprosto konkrétních a specifikovaných otázek uvedenou pod body 1 až 4, kterou se stěžovatelka domáhala poskytnutí odpovědi na otázku z jakého konkrétního důvodu: 1) nedošlo k řádné a včasné akceptaci návrhu smlouvy, 2) nebylo reagováno na návrh smlouvy a 3) a 4) nebylo ze strany žalovaného reagováno na dvě upomínky]. Na jejich přesné znění Nejvyšší správní soud odkazuje. Vnitřní motivy, které vedly žalovaného k tomu, aby určitým způsobem nekonal, však ze své povahy nemohou být zaznamenány v žádné podobě a žádným způsobem, a proto se nejedná o informace ve smyslu § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Ostatně ani stěžovatelka neuvedla v kasační stížnosti žádné skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že žádala o poskytnutí existujících informací. Nadto Nejvyšší správní soud uvádí, že s ohledem na formulaci jejích otázek může stěžovatelka případné odpovědi nalézt v informacích, které ministerstvo sice stěžovatelce neposkytlo přímo, nicméně uvedlo, že je zpracuje a zašle k vložení do trestního spisu. Na tomto místě Nejvyšší správní soud odkazuje na své právní závěry učiněné níže. Ve vztahu k otázkám formulovaným pod body 1 až 4 tedy Nejvyšší správní soud neshledal žádné pochybení soudu prvního stupně ani správních orgánů obou stupňů.

V dalším se proto bude věnovat toliko neposkytnutí požadovaných informací pod č. 5 až 8, což bylo odůvodněno probíhajícím trestním řízením a souvislostí požadovaných informací s trestním řízením. Uvedenými otázkami se stěžovatelka domáhala poskytnutí odpovědí na zcela konkrétní a specifikované otázky: 5) jaké konkrétní a faktické úkony a jiné konkrétní skutečnosti byly učiněny v souvislosti s návrhem smlouvy, 6) v čem konkrétně tyto úkony spočívaly, 7) kdo tyto úkony činil a 8) jaké osoby z okruhu navrhovatele smlouvy byly žalovaným v této souvislosti kontaktovány. I zde Nejvyšší správní soud odkazuje na jejich přesnou formulaci.

Nejvyšší správní soud si je při posouzení právní otázky ohledně neposkytnutí informací o probíhajícím trestním řízení plně vědom postavení a úlohy, kterou v moderním demokratickém právním státě zastává právo na informace. To se projevuje ve dvou rovinách. První rovinou je právo na (svobodný) přístup k informacím, které vytváří předpoklad pro realizaci roviny druhé - práva (svobody) informace šířit. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-56, č. 1272/2007 Sb. NSS, při realizaci ústavně zaručeného práva na informace, garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod, ve spojení se zákonem o svobodném přístupu k informacím, je třeba jakákoli možná omezení poskytování informací vykládat restriktivním způsobem. To lze konečně dovodit jak z judikatury Ústavního soudu (srov. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS, dostupný na http://nalus.usoud.cz), tak z judikatury Nejvyššího správního soudu samotného (srov. rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, č. 74/2004 Sb. NSS). Opačný postup, tedy extenzivní výklad podmínek, za kterých zákon o svobodném přístupu k informacím umožňuje právo na poskytnutí informací omezit a informace neposkytnout, by směřoval proti vlastnímu smyslu a účelu jak samotného zákona, tak i ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod.

Právo na informace představuje ve vztahu k veřejné správě jednu ze záruk zákonnosti, která by extenzivním výkladem byla značně omezena, ne-li popřena. Je třeba poznamenat, že právu na informace není věnována pozornost jen na úrovni národní, ale i mezinárodní, kupř. v dokumentech Rady Evropy [srov. její doporučení č. R (81) 19 o přístupu k informacím v držení veřejné moci]. Tyto dokumenty vycházejí z významu, jaký má pro veřejnost přiměřená informovanost o veřejných záležitostech. Přístup k informacím současně posiluje důvěru veřejnosti ve veřejnou správu, pročež je třeba učinit vše k zajištění co nejúplnější dostupnosti informací v držení veřejné moci pro veřejnost. Vždyť poskytování informací a otevřenost veřejné správy je jedním z dílčích principů dobré správy [srov. doporučení Výboru ministrů Rady Evropy Rec (2007) 7 o dobré veřejné správě/] a představuje zároveň pilíř tzv. evropského správního práva [blíže srov. Pomahač, R., Vidláková, O. . Praha: C. H. Beck, 2002, s. 100; a Pomahač, R. Zásady správního řízení a evropské právo (K návrhu nového českého zákona o řízení před správními úřady). , 2001, č. 3, s. 37 a 38].

Podle názoru Nejvyššího správního soudu však právo na informace současně není bezbřehé a absolutní, ale nutně naráží na určitá omezení a limity. Povětšinou se jedná o omezení, která vyplývají z potřeby ochrany legitimních veřejných zájmů, což kupř. podle uvedeného doporučení Rady Evropy č. (81) 19 jsou restrikce v podobě národní a veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, prevence zločinnosti, nebo ochrany soukromí. Jak uvedl Ústavní soud (srov. usnesení ze dne 18. 12. 2002, sp. zn. III. ÚS 156/02, dostupné na http://nalus.usoud.cz) "" Konečně i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, dostupný na www.nssoud.cz) lze nalézt vyjádření, že "".

Shora uvedená východiska a závěry lze vztáhnout na nyní posuzovaný případ. Jak vyplývá z výše zmíněného, právo na informace má veřejnoprávní charakter. Je politickým právem a je užíváno v rovině (právním vztahu) jednotlivec (fyzická či právnická osoba) a povinný subjekt. Ten je určitým způsobem navázán na veřejnou moc tím, že je buď jejím přímým nositelem a vykonavatelem, případně toliko vykonavatelem, nebo disponuje s veřejnými prostředky, které mu veřejná moc svěřila, což lze dovodit z vymezení povinných subjektů, jak jej podává § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Jak uvedl Ústavní soud, právo na informace má charakter nástroje, který slouží jako prostředek účasti na veřejném životě.

V nyní posuzovaném případě se však podle názoru Nejvyššího správního soudu spíše jedná o dozvuky nezdařené kontraktace, než o uplatňování politického práva a prostředku kontroly veřejné správy. Stěžovatelka je společníkem obchodní společnosti Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., která usilovala o uzavření smlouvy o bezúplatném převodu cenných papírů (hromadné listiny nahrazující 144 ks listinných akcií) společnosti REGIONÁLNÍ FONDY, a.s. Druhou smluvní stranou měl být stát, který, pokud je účastníkem právních vztahů, má charakter právnické osoby, což stanoví § 6 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Za stát pak v právních vztazích vystupují jeho jménem organizační složky státu, kterou je podle § 3 odst. 1 zmíněného zákona Ministerstvo pro místní rozvoj. K uzavření předmětné smlouvy nedošlo, pročež stěžovatelka posléze využívá zcela konkrétní informace, které získala o průběhu procesu kontraktace, k tomu, aby se dozvěděla informace o okolnostech smluvního procesu a důvody, proč k uzavření smlouvy nedošlo. Domáhá se přitom poskytnutí informací, které spíše než prostředek participace na správě věcí veřejných a kontrole veřejné správy mají sloužit ryze soukromoprávním účelům a potřebám. Do režimu zákona o svobodném přístupu k informacím se pak stěžovatelkou požadované informace dostávají právě s ohledem na veřejnoprávní charakter druhé smluvní strany, potažmo žalovaného. Nejvyšší správní soud tímto, což zdůrazňuje, nijak nezpochybňuje právo stěžovatelky na informace, které má vůči všem povinným subjektům. Tomu konečně odpovídá skutečnost, že žádost stěžovatelky byla meritorně projednána. Pokud jí však informace nebyly poskytnuty, bylo tomu tak z jiných důvodů, což Nejvyšší správní soud naznačil shora a níže rozebere.

Předmětem sporu je výklad § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, potažmo to, zda lze poskytnout informace, které se v určitém okamžiku staly předmětem prověřování orgánů činných v trestním řízení, resp. které určitým způsobem souvisí s vedeným trestním řízením. Stěžovatelka nijak nezpochybnila tvrzení povinného subjektu, že je osobou trestně stíhanou v rámci vedeného a shora označeného trestního řízení, které bylo v okamžiku rozhodování povinného subjektu ve fázi přípravného řízení. Konečně stěžovatelka ani nijak nezpochybnila souvislost vedeného trestního řízení s jí požadovanými informacemi. Pouze argumentovala tím, že požadované informace nejsou předmětem trestního řízení, nýbrž jde o skutečnosti, s nimiž trestní řízení souvisí. Podle Nejvyššího správního soudu je tímto postaveno na jisto, že požadované informace vazbu k vedenému a probíhajícímu trestnímu řízení mají a představují skutečnosti prověřované v rámci trestního řízení vedeného orgány činnými v trestním řízení.

Podle § 1 odst. 1 t. ř. je účelem trestního řízení stanoveným postupem zjistit, zda se stal skutek, který naplňuje znaky trestného činu. Jeho předmětem je zjištění určitého skutku (Císařová, D. a kol. . 3. vyd. Praha: Linde, a.s., 2004, s. 19), neboli skutek jako takový, což vyplývá z § 220 odst. 1 t. ř. I podle rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 7. 12. 1999, sp. zn. 7 Tz 179/99, trestní stíhání osoby pro určitý trestný čin se vede ohledně skutku. Skutek je podle něj to, co se ve vnějším světě objektivně stalo. Nelze proto tvrdit, že informace jsou nebo nejsou předmětem trestního řízení. Předmět trestního řízení se může v jeho jednotlivých fázích (např. po sdělení obvinění, po podání obžaloby) měnit, nicméně jím nadále zůstává skutek.

Je pravdou, že požadované informace vznikly a existovaly mimo oblast trestního řízení, nicméně se staly skutečnostmi prověřovanými, resp. skutečnostmi, které proto s trestním řízením souvisí. V rámci trestního řízení dochází ke shromažďování širokého okruhu informací, které se vztahují ke skutku, přičemž je nelze dopředu z trestního řízení vyloučit. Postupem trestního řízení se mění i okruh informací, které se k němu přímo či nepřímo vztahují. Jejich vazba a intenzita vztahu ke skutku se prokáže až následně. Literatura (srov. Kužílek, O., Žantovský, M. . Praha: Linde, a.s., 2002, s. 68) uvádí, že "" V rámci vedeného trestního řízení však pro něj tyto informace mohou mít význam a do jisté míry o něm mohou i vypovídat. Podle Nejvyššího správního soudu by proto měly být poskytnuty pouze takové informace, které nijak s trestním řízení nesouvisí a nijak jej nemohou ovlivnit, potažmo takové informace, které nejsou obsahem trestního spisu. Tak tomu však v posuzovaném případě nebylo.

Stěžovatelka uvádí, že "" Toto tvrzení je nesprávné. V případě trestního řízení totiž může dojít k pravému opaku. Ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož se neposkytují informace o probíhajícím trestním řízení, nelze pojímat jako zákonodárcovu svévoli, nýbrž jako normativní vyjádření vůle racionálního zákonodárce. Je třeba jej vykládat takovým způsobem, aby poskytnutím informací nemohlo dojít k narušení, zmaření či ohrožení objasňování skutečností důležitých pro trestní řízení. Jak Nejvyšší správní soud zmínil výše, omezení tohoto práva jsou přípustná, a ačkoliv Listina základních práv a svobod, na rozdíl od dokumentů Rady Evropy, výslovně s trestním řízením nepočítá, lze přesto dojít k závěru, že veřejný zájem na vedení trestního řízení a naplnění jeho účelu je řádným důvodem pro omezení tohoto práva. Dané ustanovení proto vyhovuje ústavním podmínkám pro omezení práva na informace. Výluka poskytování informací tedy není samoúčelná, nýbrž souvisí s veřejným zájmem na naplnění účelu trestního řízení - na řádném prošetření skutku, který naplňuje znaky trestného činu. Uvedené závěry Nejvyššího správního soudu nejsou přitom v rozporu s odbornou literaturou, neboť ta se vyjadřuje spíše obecně a pléduje pro co největší otevřenost veřejné správy, přičemž nemůže postihnout řešení konkrétních a specifických případů, jako je tento (srov. např. Korbel, F. a kol. . Praha: Linde, a.s. 2004, s. 86 a násl.). Zákonná výluka se dále nevztahuje pouze na orgány činné v trestním řízení, ale i na jiné orgány, které disponují informacemi, jejichž zveřejnění by mohlo případně zmařit či ohrozit objasňování skutečností důležitých pro trestní řízení. Nejvyšší správní soud ve shodě se soudem prvního stupně uzavírá, že informace související s trestním řízením spadají pod § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím a povinná osoba je odmítne poskytnout, a to bez ohledu na skutečnost, zda žadatelem je obviněný v tomto trestním řízení či nikoliv.

Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, stěžovatelka je trestně stíhanou osobou v trestním řízení vedeném v určité souvislosti s jí požadovanými informacemi. O tom není sporu. Proto, když povinný subjekt rozhodoval o poskytnutí informací, uvedl, že s ohledem na vedené trestní řízení ve fázi přípravného řízení a jejich souvislost s ním, informace požadované pod č. 5 až 8 neposkytne přímo, nýbrž, že je zpracuje a zašle na vědomí státnímu zástupci a k založení do trestního spisu. K tomu současně velmi správně uvedl, že tím nejsou dotčena procesní práva stěžovatelky jako osoby trestně stíhané. Stěžovatelka nenapadá toto tvrzení povinného subjektu ani netvrdí, že se informace do trestního spisu nedostaly, nýbrž nadále trvá na jejich přímém poskytnutí v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. To však s ohledem na výše uvedenou skutečnost v podobě probíhajícího trestního řízení a souvislost požadovaných informací s ním není možné.

Stěžovatelka nicméně má jinou možnost, jak se dostat k požadovaným informacím. Tou je institut nahlížení do spisu upravený v § 65 t. ř. Stěžovatelka je účastníkem trestního řízení. Disponuje proto procesními právy, které jí trestní řád přiznává. Jedním ze stěžejních procesních práv trestně stíhaných osob je i právo nahlížet do spisu, a to společně s právy s tím spojenými. Institut nahlížení do spisu je pro stěžovatelku výhodnější a zabezpečuje vyšší ochranu jejích práv, neboť právní úprava obsažená v § 65 odst. 2 t. ř. stanoví poměrně striktní podmínky, za nichž lze v přípravném řízení právo na nahlížení do spisu odepřít, přičemž rozhodnutí o omezení tohoto práva náleží orgánům činným v trestním řízení. K omezení nahlížení do spisu v přípravném řízení se vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 17. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 239/04, č. 80/2004 Sb. ÚS, dostupném na http://nalus.usoud.cz), podle něhož "" Toto právo však podle předmětného ustanovení nelze odepřít obviněnému a obhájci, jakmile byli upozorněni na možnost prostudovat spisy. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentací soudu prvního stupně, že v případě poskytnutí požadovaných informací v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím, by došlo k tomu, že povinný subjekt by byl povinen poskytnout žadateli i informaci o takových skutečnostech, s nimiž v probíhajícím trestním řízení nebyla z důvodu možného ohrožení objasnění a vyšetření věci seznámena ani osoba trestně stíhaná. To by vedlo k naprosto absurdním důsledkům, které by se míjely s posláním práva na informace jako politického práva.

Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud doplňuje, že výluka spočívající v neposkytnutí informací o probíhajícím trestním řízení podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je toliko dočasného charakteru. Nepředstavuje proto výluku trvalou. Ona dočasnost je dána dobou trvání trestního řízení, a to právě s ohledem na shora vyložený jeho smysl a účel. Po pravomocném skončení trestního řízení proto není na místě nadále poskytnutí informací bránit. To vyplývá nejen z § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím, ale i z dikce samotného § 11 odst. 4 písm. a), které hovoří o "", což potvrzuje i správní (srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. 8. 2006, čj. 15 Ca 189/2005-28).

Nejvyšší správní soud celkově uzavírá, že soud prvního stupně nepochybil, když žalobu zamítl. Podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím proto nelze poskytovat informace, které mají vazbu a vztah k probíhajícímu trestnímu řízení a jejichž poskytnutí by mohlo jeho účel zmařit či ohrozit. Vzhledem k tomu, že požadované informace měly být zpracovány a vloženy do trestního spisu, stěžovatelka jako trestně stíhaná osoba má možnost se k nim dostat prostřednictvím využití práva na nahlížení do spisu podle trestního řádu. Uvedená výluka podle zákona o svobodném přístupu k informacím je omezena trváním trestního řízení.