Vydání 1/2011

Rozhodnutím ze dne 11. 2. 2008, č. j. 63/08-SOSV-OSV-ODV, zamítl žalovaný odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 25. 1. 2008, sp. zn. Spr 332/2008, jímž byla odmítnuta žádost o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o svobodném přístupu k informacím“). Žalobce svým podáním ze dne 22. 1. 2009 žádal městský soud o sdělení, "zda a popřípadě jaké kroky byly vykonány zdejším soudem, aby odsouzený P. J., nar. X, vykonal trest, který mu byl uložen rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 21. června 2004, sp. zn. 6 To 38/2004, ve spojení s rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 22. 1. 2004, sp. zn. 49 T 1/2000.“ Současně informoval městský soud, že odsouzený trvale žije v Rakousku, údajně na adrese L. 4/21, W. Žalovaný se ztotožnil s názorem městského soudu, že poskytnutí požadované informace brání ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož se neposkytují informace o probíhajícím trestním řízení. Pojem "trestní řízení“ je pak nutné vykládat v souladu s § 12 odst. 10 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále též "trestní řád“). Vykonávací řízení je upraveno v hlavě dvacáté první trestního řádu, proto je zjevně součástí trestního řízení a na poskytování informací o něm se vztahuje omezení uvedené v § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Dále žalovaný konstatoval, že citované ustanovení nebrání poskytování pravomocných rozsudků v trestních věcech, na které má žadatel nárok podle § 11 odst. 4 písm. b) citovaného zákona.

Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení. Namítal, že žalovaný nerespektoval ústavněprávní rámec problému vymezený ustanoveními čl. 19 odst. 2 a 3 Mezinárodního paktu o lidských právech a článkem 17 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina“), podle nichž lze přístup k informacím omezit pouze v případě ohrožení práv a zájmů, v těchto normách jmenovitě uvedených.

Krajský soud v Praze, jemuž byla věc přikázána k projednání usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2008, č. j. Nad 13/2008 - 33, v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu zamítl. V odůvodnění uvedl, že informace, zda odsouzený vykonal trest odnětí svobody, spadá do omezení práva na informace podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Trestním řízením se v souladu s § 12 odst. 10 trestního řádu rozumí řízení podle tohoto zákona. Pojem trestní řízení je nejširší pojem, jenž označuje veškerý proces upravený trestním řádem, tedy postup před zahájením trestního stíhání, po jeho zahájení do ukončení vyšetřování, včetně rozhodnutí v přípravném řízení, dále podání obžaloby k soudu, jakož i celé soudní řízení, včetně řízení vykonávacího. Naznačený výklad je výkladem zákonným a obecně přijímaným, proto krajský soud neshledal důvod pro odchýlení se od tohoto výkladu.

Žalobce (dále též "stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační stížností namítaje, že je dán důvod podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též "s. ř. s.“), tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Důvodem podání žádosti o informace byla skutečnost, že od vynesení rozsudku ve věci vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 49 T 1/2000 uplynula dlouhá doba a stěžovatel měl jistotu, že odsouzený žije v Rakousku a je stále na svobodě. Stěžovatel si je vědom omezujícího působení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení s ustanovením § 12 odst. 10 trestního řádu, pochybuje však, zda zákonodárce zahrnul vykonávací řízení do pojmu "trestní řízení“ vědomě. Uvedené pochybnosti opírá o svou praxi, v níž se neobejde bez získávání různých informací o odsouzených, například od Vězeňské služby ČR. Striktní výklad omezení přístupu k informacím podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona provedený krajským soudem popírá smysl zákona o svobodném přístupu k informacím, kterým je zpřístupňování informací občanům tak, aby mohli kontrolovat, zda se státní orgány nedopouštějí svévole a zneužívání moci.

Stěžovatel zdůraznil, že v posuzovaném případě vydal městský soud na zmíněného odsouzeného eurozatykač až po celé řadě stěžovatelových stížností, jež dotazu podle zákona o svobodném přístupu k informacím předcházely, a to až několik měsíců po prvních projevech stěžovatelova zájmu. Stěžovatel výše uvedené sice nemůže prokázat, ovšem pokud by tomu tak bylo, posloužil by uvedený příklad jako důkaz, že striktní výklad omezujícího účinku ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona ve spojení s ustanovením § 12 odst. 10 trestního řádu může sloužit k zastření pochybení státního orgánu, což by nepochybně bylo proti smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel odkázal na precedenční řízení u Nejvyššího soudu, kde se domáhal obdobným způsobem poskytnutí informace o úkonech předsedkyně Nejvyššího soudu jako kárné žalobkyně. V popsaném případě narazil na omezující působení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím a jeho žádost byla zamítnuta. V odvolacím řízení však sama předsedkyně Nejvyššího soudu nadřadila ústavní principy nad striktní pozitivistický výklad zákona a odvolání vyhověla, přestože poskytnutí informace bylo k jejímu neprospěchu. K uvedenému však krajský soud konstatoval, že v řízení u Nejvyššího soudu nebylo postupováno podle ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, uvedený poznatek tak není přenosný.

Stěžovatel rovněž nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že v případě vyhovění žádosti stěžovatele by povinné orgány musely stejnou informaci poskytnout komukoli; pokud by jednaly jinak, porušily by zásadu rovnosti. To však neplatí, protože v trestním řízení nastává více situací, v nichž záleží na individuální úvaze orgánu činného v trestním řízení, zda informaci zpřístupní, např. umožněním nahlédnutí do spisu. Žalovaný i městský soud tak měly postupovat v souladu s právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 50/2003, v němž Ústavní soud odmítl přepjatý formalismus a připustil možnost obecných soudů odchýlit se od doslovného znění zákona, budou-li se řídit smyslem vykládaného zákona a jeho vztahu k ústavním principům.

Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s rozsudkem krajského soudu. Uvedl, že na posuzovaný případ jednoznačně dopadá ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Pojem "trestní řízení“ je třeba vykládat v souladu s § 12 odst. 10 trestního řádu, který zahrnuje i řízení vykonávací. K námitce stěžovatele, že v posuzovaném případě měly povinné orgány přihlédnout ke zvláštnostem tohoto konkrétního případu, žalovaný odkázal na ustanovení § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož se na řízení podle citovaného zákona použijí mimo jiné ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též "s. ř.“), o základních zásadách činnosti správních orgánů. Mezi ně spadá také zásada rovného postavení dotčených osob při uplatňování svých práv (§ 7 odst. 1 s. ř.). Stěžovatelem vyžadovaný privilegovaný přístup při vyřizování jeho žádosti by s ohledem na citované ustanovení představoval porušení principu rovného přístupu a byl by zjevně nezákonný.

Kasační stížnost je důvodná.

Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.

Stěžejní námitkou kasační stížnosti je názor stěžovatele, že na posuzovanou věc nedopadá omezení práva na informace zakotvené v ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle citovaného ustanovení povinné subjekty neposkytnou informace o probíhajícím trestním řízení.

Nejvyšší správní soud aplikoval v posuzovaném případě zásadu proporcionality vzájemně si konkurujících práv a zásadu restriktivního výkladu omezení ústavně garantovaných práv, rozvedené v ustálené judikatuře Ústavního soudu.

Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 3. 1999, sp. zn. III. ÚS 210/98, , zdůraznil, že kolizi dvou práv lze v moderním právním státě řešit pouze zásadou proporcionality. Konstatoval, že Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě uplatnil princip proporcionality vzájemně si konkurujících práv, tj. práva na přístup k informacím týkajících se vykonávacího řízení, potažmo i práva na kontrolu veřejné moci v oblasti výkonu pravomocných rozsudků, se zájmem státu na nerušeném průběhu trestního (resp. vykonávacího) řízení, na objasnění trestné činnosti a na naplnění smyslu a účelu trestního řízení.

Právo na informace je garantováno zejména v článku 17 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina“), ale také v článku 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též "Úmluva“). Tato práva nejsou bezbřehá a absolutní, ale naráží na určitá omezení a limity. Legitimní omezení práva na informace stanoví článek 17 odst. 4 Listiny, podle něhož svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Obdobně článek 10 odst. 2 Úmluvy stanoví, že výkon těchto svobod (svobody projevu a práva na informace), protože zahrnuje povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. K výše uvedeným omezením základního práva Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, nález č. 27, dostupném na , konstatoval, že Nutnost restriktivního výkladu omezení práva na informace potvrdil Ústavní soud i v navazující judikatuře, např. v nálezu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 394/04, nebo ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dostupných na http://nalus.usoud.cz.

Výše uvedené podmínky omezení práva na informace jsou v posuzovaném případě splněny. Právo na informace je omezeno zákonným ustanovením [konkrétně § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím] a současně je omezení poskytnutí informace z důvodu probíhajícího trestního řízení v demokratické společnosti nezbytné, právě z důvodů zachování veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti či ochrany práv a svobod druhých. Citované omezení práva na informace tak je legitimní, to však nic nemění na tom, že musí být interpretováno restriktivním způsobem v souladu s cílem daného omezení.

Rovněž Nejvyšší správní soud k jakémukoli omezení ústavně zaručeného práva na informace uvedl, že (srov. rozsudek Nejvyššího správníhosoudu ze dne 16. 5. 2007, č. j. 3 Ads 33/2006 - 56, publikovaný pod č. 1272/2007 Sb. NSS, nebo obdobně rozsudek ze dne 10. 10. 2003, č. j. 5 A 119/2001 - 38, publikovaný pod č. 74/2004 Sb. NSS; oba dostupné na ).

Nejvyšší správní soud se problematikou omezení práva na informace z důvodu probíhajícího trestního řízení zabýval již v rozsudku ze dne 14. 9. 2009, č. j. 6 As 18/2009 - 63, dostupném na . Zdůraznil, že právo na informace je v Listině zařazeno mezi práva politická, je tedy prostředkem účasti na politickém životě státu, respektive prostředkem kontroly veřejné moci. V citovaném rozsudku zdejší soud dovodil, že ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba Současně Nejvyšší správní soud upozornil, že uvedená výluka

Při posouzení věci samé je třeba vyjít z výkladu pojmů trestní řízení, předmět trestního řízení a konečně z cíle a účelu trestního řízení.

Doktrína se k výkladu pojmu "trestní řízení“ nestaví zcela jednoznačně. Některými autory je trestní řízení chápáno v užším smyslu, jako řízení končící právní mocí rozsudku, jiní definují trestní řízení v širším smyslu, kam zahrnují rovněž výkon rozhodnutí. (srov. Musil, J., Kratochvíl, V., Šámal, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 6.).

Předmětem trestního řízení jsou obecně ty skutečnosti, jimiž se musejí zabývat orgány činné v trestním řízení při vyřizování jednotlivé trestní záležitosti. Je tedy nutné určit předmět trestního řízení v každé jednotlivé trestní věci, neboť orgán činný v trestním řízení se má zabývat jen takovými činnostmi, které jsou nezbytně nutné pro dosažení účelu trestního řízení. V trestním řízení se především posuzuje, zda se určitý skutek, ohledně něhož vzniklo podezření, že by mohl být trestným činem, opravdu stal, kdo tento skutek spáchal a jaký trest má být pachateli uložen. Rozhodování o těchto otázkách je předmětem trestního řízení v užším slova smyslu, zkráceně se často uvádí, že předmětem trestního řízení je skutek trestného činu, z něhož je určitá osoba obviněna. Předmětem trestního řízení v širším slova smyslu je také výkon uložených trestů či ochranných opatření, rozhodování o nároku poškozeného na náhradu škody způsobenou trestným činem nebo zjišťování předpokladů pro provádění procesních úkonů a rozhodování o postupu řízení, kam spadá např. zjišťování důvodů vazby, důvodů pro přerušení trestního stíhání apod. (srov. Musil, J., Kratochvíl, V., Šámal, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 6-8.).

Účelem trestního řízení pak je v souladu s § 1 odst. 1 trestního řádu upravit postup orgánů činných v trestním řízení tak, aby trestné činy byly náležitě zjištěny a jejich pachatelé podle zákona spravedlivě potrestáni. Trestní řízení přitom musí působit k upevňování zákonnosti, k předcházení a zamezování trestné činnosti, k výchově občanů v duchu důsledného zachovávání zákonů a pravidel občanského soužití i čestného plnění povinností ke státu a společnosti.

Podstatný je v dané věci obsah a okamžik doručení žádosti o informaci. Po obdržení žádosti o informaci povinný subjekt nejprve posoudí, zda v konkrétním čase probíhá trestní řízení ohledně informace, která je požadována. O ukončených trestních řízeních informaci poskytne. Jedná-li se o informaci o probíhajícím trestním řízení, povinný subjekt uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen předmět a účel trestního řízení, tedy zpochybněna role státu při zjišťování trestných činů, odhalování, stíhání a odsuzování pachatelů trestných činů či obecně při upevňování zákonnosti. Jedině z tohoto důvodu je ospravedlnitelné veřejnosti požadované informace nezpřístupnit. Pokud nemůže být poskytnutím informace cíl trestního řízení zmařen nebo ohrožen, povinný subjekt informaci poskytne, neboť neexistuje důvod jejího dalšího utajení.

Pojem "probíhající trestní řízení“ obsažený v ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je nezbytné interpretovat především v souladu se smyslem samotného zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavně zaručené právo na informace je politickým právem a je nadřazeno činnosti orgánů veřejné moci, neboť vyšší informovanost veřejnosti o činnosti státního aparátu přispívá ke kontrole veřejné moci a měla by zvyšovat důvěru občanů v efektivitu a hospodárnost její činnosti. Pojem "probíhající trestní řízení“ je tedy nutné vykládat restriktivně a vycházet z užšího pojetí trestního řízení, jež zpravidla lze chápat jako trestní stíhání končící pravomocným odsouzením pachatele trestného činu nebo jiným rozhodnutím ve věci samé.

Vykonávací řízení sice není chápáno jakou součást trestního řízení v užším smyslu. I z tohoto důvodu nelze uzavřít, že povinné subjekty informace o vykonávacím řízení neposkytují; vždy bude záležet na okolnostech konkrétního případu, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen účel trestního řízení. Nelze tedy kategoricky a neochvějně tvrdit, že informace o vykonávacím řízení se neposkytují, jak učinil povinný subjekt a stejně tak i žalovaný, neboť po vydání pravomocného rozsudku mohou být informace o vykonávacím řízení a postupu orgánů činných v trestním řízení poskytnuty, nebude-li ohrožen účel procesu probíhajícího v rámci trestním řízení. Žalovanému je však nutno dát za pravdu, že také ve vykonávacím řízení mohou probíhat procesy mající charakter "probíhajícího trestního řízení“ podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. procesy u nichž existuje ospravedlnitelný zájem státu na odepření poskytnutí informace z důvodu naplnění cíle trestního řízení (např. nařídí-li soud výkon trestu poté, co se rozhodnutí stalo vykonatelným, požádá-li odsouzený o odklad výkonu trestu apod.).

Právní názor žalovaného převzatý krajským soudem, že vykonávací řízení je v souladu s ustanovením § 12 odst. 10 trestního řádu součástí trestního řízení, nemůže obstát při ústavně konformní interpretaci omezení práva na informace z důvodu probíhajícího trestního řízení. Pouhý odkaz na definici trestního řízení obsaženou v trestním řádu nezohledňující specifika výluk práva na informace nemůže být Nejvyšším správním soudem . Krajský soud pochybil, jestliže v posuzovaném případě mechanicky podřadil žádost o informaci pod výluku § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, aniž by se jakkoliv zabýval smyslem citovaného omezení práva na informace a tedy i důvodností odepření požadované informace o úkonech provedených městským soudem k vykonání odsuzujícího rozsudku. Nečinil-li povinný subjekt do dojití žádosti o informaci žádné procesní úkony, měl by takovou informaci žadateli nepochybně poskytnout. V opačném případě, tj. provádí-li povinný subjekt určité úkony a současně jsou tyto úkony takové povahy, že by jejich zveřejnění mohlo vést ke zmaření účelu trestního řízení, nelze žadateli informaci poskytnout.

Námitku stěžovatele, že v posuzovaném případě měl krajský soud přihlédnout k precedenčnímu řízení u Nejvyššího soudu, kde se stěžovatel domáhal informace o úkonech předsedkyně Nejvyššího soudu, neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Spisový materiál sice neobsahuje předmětné rozhodnutí předsedkyně Nejvyššího soudu o poskytnutí informace, ovšem z protokolu o jednání ze dne 23. 4. 2009 konaného před krajským soudem lze dovodit, že v předmětném rozhodnutí bylo postupováno podle ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím (č. l. 81). V nyní posuzované věci požadoval stěžovatel informaci o úkonech městského soudu učiněných v průběhu vykonávacího řízení, nikoliv informace o pravomocném rozsudku. Ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona tedy na věc nedopadá a nelze tudíž vycházet ani ze stěžovatelem předkládaného rozhodnutí předsedkyně Nejvyššího soudu. Podstatou nyní posuzované věci byl výklad pojmu "probíhající trestní řízení“, nikoliv výluka § 11 odst. 4 písm. b) zákona. Není sporu o tom, že závěry o správnosti nadřazení ústavních principů nad striktní pozitivistický výklad zákona jsou obecně platné a měly být zohledněny rovněž v tomto řízení, nicméně orgány aplikující zákon o svobodném přístupu k informacím jsou povinny interpretovat veškerá omezení práva na informace s ohledem na smysl a účel každého dílčího omezení, v konkrétním případě s ohledem na zachování cíle trestního řízení. Postup podle rozhodnutí týkajícího se omezení z odlišného důvodu může být pro povinný subjekt spíše inspirací, nikoliv závazným či relevantním podkladem.

Nejvyšší správní soud přisvědčil argumentu žalovaného obsaženého ve vyjádření ke kasační stížnosti, že nelze přihlížet ke zvláštnostem posuzovaného případu, že stěžovatel má zájem na účinné kontrole veřejné správy a na řádném plnění uloženého trestu. Povinné subjekty musí ctít zásadu rovnosti a žádosti o informace vyřizovat nestranně. Poskytne-li povinný subjekt informaci stěžovateli, bude analogicky povinen tutéž informaci zpřístupnit i dalším žadatelům s ohledem na zásadu rovného přístupu k právům zakotvenou v článku 1 Listiny. Právě s odkazem na zásadu rovnosti nemohou být zpřístupněny žadatelům takové informace, jež by mohly vést ke zmaření účelu trestního řízení. Přístup veřejnosti k informacím podle zákona o svobodném přístupu k informacím je ovládán zásadou rovnosti a žádný žadatel o informaci, byť by jeho zájem na zpřístupnění informace byl pro společnost sebepřínosnější, nemůže být povinnými subjekty privilegován.

Nejvyšší správní soud uzavírá, že zásadním hlediskem pro rozhodnutí povinného orgánu o odepření informace podle ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je probíhající trestní řízení v užším smyslu, tj. zpravidla trestní stíhání konkrétní osoby končící právní mocí rozsudku nebo jiného rozhodnutí ve věci samé. Jedná-li se o žádost o informaci týkající se dalších fází trestního řízení, povinný subjekt v rámci své diskreční pravomoci uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen nebo ohrožen účel trestního řízení vycházeje ze smyslu základního práva jednotlivce na informace o činnosti veřejné moci a ze zásady restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv; pouze v případě, že by poskytnutím informace o těchto procesech mohl být účel trestního řízení zmařen, odepře povinný subjekt informaci s odkazem na ustanovení § 11 odst. 4 písm. a) zákona.

S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského soudu v Praze, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).