Vydání 7/2017

Předmětem sporu je posouzení právní otázky, zda je žalovaná ve smyslu § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů evidenčním orgánem. Zatímco žalovaná trvá na doslovném výkladu zákona o střetu zájmů, žalobce se na základě teleologického a systematického výkladu domnívá, že je nutné využít analogie, aby bylo možné stanovit evidenční orgán i pro registraci oznámení vedoucího Kanceláře prezidenta republiky.

Podle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů ve znění účinném do 31. 12. 2015, „[p]“.

Podle § 2 odst. 3 zákona o střetu zájmů „[p]

“.

Podle § 12 odst. 4 zákona o střetu zájmů „[o]“.

Podle § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů „[v]“.

Soud se předně zabýval otázkou, zda se z hlediska osobní působnosti zákon o střetu zájmů vůbec vztahuje na vedoucího Kanceláře prezidenta republiky. Kancelář prezidenta republiky je organizační složkou státu (§ 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích), která zajišťuje servis prezidentu České republiky při výkonu jeho pravomocí a protokolárních povinností (§ 2 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky). Podle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů se rozumí veřejným funkcionářem i „“. Zákoník práce z roku 2006 v § 124 odst. 3 výslovně uvádí, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je vedoucím ve 4. stupni řízení. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky stojí v čele této kanceláře (§ 4 odst. 1 zákona o Kanceláři prezidenta republiky). Je tedy vedoucím dané organizační složky státu (§ 7 odst. 1 zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích) a zároveň je vedoucím ve 4. stupni řízení. Soud proto dospěl k závěru, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je veřejným funkcionářem dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů.

Aby vedoucí Kanceláře prezidenta republiky podléhal povinnostem stanoveným zákonem o střetu zájmů, musel by při své činnosti splňovat alespoň jednu z podmínek stanovených v § 2 odst. 3 uvedeného zákona. Mezi stranami je nesporné, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky vystupuje v řadě případů jako odvolací orgán. Městský soud namátkou uvádí vyřizování žádostí o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, nebo poukazuje i na nyní napadené rozhodnutí. Z těchto skutečností má tedy soud za to, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky naplňuje minimálně podmínku uvedenou v § 2 odst. 3 písm. c) zákona o střetu zájmů, což je dostatečné pro učinění závěru o tom, že zákon o střetu zájmů se na vedoucího Kanceláře prezidenta republiky plně vztahuje, resp. že je veřejným funkcionářem podle tohoto zákona a podléhá mimo jiné povinnosti podávat oznámení o osobním zájmu, jiných vykonávaných činnostech, majetku nabytém v průběhu výkonu funkce a příjmech, darech a závazcích.

Městský soud pro úplnost poukazuje na skutečnost, že dle § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, musí žalovaná vystupovat jako veřejný zadavatel veřejných zakázek. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky tak může naplňovat i podmínku stanovenou v § 2 odst. 3 písm. b) zákona o střetu zájmů.

Městský soud dále konstatuje, že si je vědom a mezi stranami ani není sporu o tom, že § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů výslovně nevymezuje evidenční orgán, u kterého by vedoucí Kanceláře prezidenta republiky mohl dle § 12 odst. 4 zákona o střetu zájmů podat oznámení (§ 9 až § 11 a § 12 odst. 2 tamtéž).

Nastává tak situace, kdy zákon ukládá vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky povinnost podávat oznámení dle zákona o střetu zájmů, z čehož jako pandán této povinnosti nutně vyplývá i takováto oznámení evidovat (registrovat), avšak zákonem není výslovně určen orgán, který by takovouto kompetenci ve vztahu k vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky vykonával (tj. který by byl ve vztahu k vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky evidenčním orgánem).

Jedná se tedy o případ, kdy aplikace právní normy předpokládá další návaznou právní úpravu, která však chybí. Tato nezamýšlená, „“ neúplnost zákona představuje tzv. pravou mezeru v zákoně. Městský soud proto přikročil k hledání racionálního řešení souladného s hodnotovou orientací zákona i právního řádu.

Městský soud poukazuje na již notorický nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., který stanovuje meze jazykového výkladu: „[j] e ratione legis“ Využití pokročilejších výkladových metod je proto běžnou součástí instrumentária soudce.

Využitím analogie v právu se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, v němž uvedl, že „[a] analogii legis analogii iuris analogie legis analogie iuris analogie legis“ Rovněž konstatoval, že „[d] analogie legis“

Pravděpodobně nejkomplexněji se v právní doktríně problematikou mezer v právu a analogií zabývá publikace Filipa Melzera . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011. Nezbytným předpokladem využití analogie je jistá nedokonalost právní úpravy, k čemuž přistupuje hodnotový soud, že to, co zde není, zde vlastně být má. Jedná se tedy o „“, „“ neúplnost zákona. Pro určitou otázku chybí z jazykového hlediska aplikovatelná právní norma, která by však musela existovat, kdyby byl zákonodárce důsledný vzhledem k plánu zákonodárství, celistvosti právního řádu a k jeho hodnotovému pozadí. [„ [...].)“; cit. dílo, s. 223].

Žalovaná tvrdí, že je možné vycházet toliko z jazykové dikce zákona, která žalovanou dle § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů za evidenční orgán neoznačuje. Městský soud při posouzení platné právní úpravy shledal, že absence označení žalované v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů odpovídá pravé mezeře, bez jejíhož přemostění analogií zákona () by právní úprava ve vztahu k žalované a jejímu vedoucímu nedávala smysl a neodpovídala hodnotové orientaci zákona.

Účelem zákona o střetu zájmu je vyloučení, respektive snížení rizika, střetu zájmů u vybraných veřejných funkcionářů. Zákon tento účel naplňuje jednak tím, že ukládá veřejným funkcionářům povinnost podávat řadu oznámení (o osobním zájmu, o činnostech, o majetku, příjmech, darech a závazcích), dále tím, že zajišťuje evidenci těchto oznámení a možnost veřejnosti tato oznámení kontrolovat. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je veřejným funkcionářem a má celou řadu povinností, které vymezuje zákon o střetu zájmů. Oznámení v § 9 až § 11 a § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů musí dle § 12 odst. 4 tamtéž předávat veřejný funkcionář evidenčnímu orgánu. Pokud by takový evidenční orgán neexistoval, ztratila by povinnost vypracovávat tato oznámení význam. Právě volná kontrola oznámení ze strany veřejnosti zajišťuje dohled nad činností veřejných funkcionářů. Povinnost veřejného funkcionáře vypracovat a předložit oznámení a povinnost evidenčního orgánu oznámení evidovat a v mezích zákona zpřístupňovat jsou proto . Jedna bez druhé by nezajistila smysl sledovaný zákonem o střetu zájmů. Je proto zjevné, že absence označení evidenčního orgánu pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky je ve zjevném rozporu s hodnotovou orientací zákona. Městský soud neshledal žádný legitimní důvod, proč by ostatní veřejní funkcionáře měli kontrole veřejnosti podléhat, zatímco vedoucí Kanceláře prezidenta republiky by požíval zvláštního, exkluzivního postavení.

Nezbytnosti využít v posuzované věci analogie přisvědčuje též Ústavního soudu, který v nálezu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06, N 221/47 SbNU 911, č. 221/2007 Sb. ÚS, konstatoval: „ [...] [...] .“

Obdobně i Filip Melzer v citovaném díle (s. 240) v případě kompetenčních pravidel uvádí: „[J]“

Jestliže žalovaná tvrdí, že v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je obsažen výčet evidenčních orgánů, zdejší soud tuto skutečnost nerozporuje. Smyslem analogie není doslovná aplikace právní normy, ale aplikace právní normy, která sice na základě doslovného znění na určitý případ nedopadá, vzhledem k určitým silným důvodům je ji však přesto nutné aplikovat. Je běžné, že při analogické aplikaci norem dochází k rozšíření taxativních výčtů. Poukazuje-li žalovaná na to, že řešení ohledně jejího vedoucího přináší aktuálně projednávaná novela zákona o střetu zájmů, dle názoru soudu tato novela jen potvrzuje stávající existenci mezery v právu, kterou usiluje odstranit. Stejně tak neobstojí ani porovnávání s Kanceláří Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Kanceláří Senátu Parlamentu České republiky; postavení jejich vedoucích není předmětem tohoto řízení, přesto soud na okraj konstatuje, že i oni z obdobných důvodů jako vedoucí žalované splňují definiční kritéria vedoucích funkcionářů dle § 2 odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů.

Městský soud uvážil, že ustanovením nutným pro použití analogie je v posuzované věci § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů veřejný funkcionář, tedy dikce § 14 odst. 1 písm. c) téhož zákona na toto ustanovení výslovně odkazuje, ačkoli nestanoví výslovně příslušný evidenční orgán. Z konstrukce daného ustanovení je zřejmé, že evidenčním orgánem je vždy daná instituce, ve které je veřejný funkcionář zaměstnán. Při využití analogie je tedy evidenčním místem pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky právě žalovaná. Vzhledem k analogickému použití daného ustanovení se městský soud nemusel zabývat nadbytečnou otázkou, zda žalovaná vykonává působnost správního úřadu či zda je orgánem státní správy. Podstatou analogie je právě to, že u právní normy nemusí být naplněny veškeré v ní obsažené znaky, aby mohla být aplikována na jiný případ.

Žalovaná tak je ve vztahu k svému vedoucímu evidenčním orgánem a musí zajišťovat dle § 13 odst. 2 zákona o střetu zájmů zpřístupnění registru oznámení.