Vydání 6/2008

(...) V úvodu Nejvyšší správní soud považuje za žádoucí poukázat na ústavně vymezený prostor, ve kterém se státní orgány mohou při úvaze o vyvlastnění pohybovat. Dle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") má každý právo vlastnit majetek a vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Rubem takto definovaného absolutního subjektivního práva jsou pak i závazky z vlastnického práva vyplývající. Čl. 11 odst. 3 Listiny totiž mimo stanoví, že vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je pak dle odst. 4 citovaného ustanovení možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.

Již z těchto základních ústavně normovaných zásad je patrné, že vyvlastnění je institutem , přicházejícím v úvahu jen tehdy, pokud není jiného východiska. Omezení vlastnického práva pak má vždy přednost před úplným vyvlastněním vlastnického práva.

Nesouhlasný postoj osoby, jejíž vlastnické právo má být omezením či úplným vyvlastněním dotčeno, nikdy nemůže být bez právní relevance. Pokud však objektivně není možné najít jiné vhodné řešení a dotyčný vlastník přesto stále setrvává na svém odmítavém postoji, nezbývá, než aby čelil zásadě uvedené v již zmíněném čl. 11 odst. 3 Listiny, podle kterého vlastnické právo zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Obecným zájmem pak beze sporu je mimo jiné i zájem zcela konkrétních osob na přístup k jejich nemovitosti.

Výše zmíněné Listinou vymezené zásady jsou pak promítnuty do předpisů nižší právní síly - v daném případě a v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí do příslušných ustanovení stavebního zákona z roku 1976.

(...) Nejvyšší správní soud se nemohl ztotožnit ani se závěrem krajského soudu, že by rozhodnutí správních orgánů v dané věci byla nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Krajský soud správním orgánům vytýká, že se nedostatečně zabývaly k vlastnickým právům žalobců šetrnějším alternativním řešením, přičemž nezhodnotily nákladnost případného uvedení alternativní cesty do patřičného stavu a nezdůvodnily svůj závěr, proč je toto alternativní řešení v rozporu s cíly a záměry platného územního plánu. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že již stavební úřad v prvostupňovém rozhodnutí s odkazem na jednoznačná stanoviska obce Samotišky, která jsou součástí správního spisu, zřetelně konstatoval, že alternativní cesta přes pozemek parc. č. 336 je neudržovaná a při špatném počasí a v zimním období neprůjezdná polní cesta v památkově chráněné oblasti, která je zcela nevhodná pro nutný obslužný provoz a po níž větší vozidla (popeláři, fekální vůz apod.) pro omezený manipulační prostor vůbec neprojedou, a že obec Samotišky na vybudovaní řádné příjezdové komunikace na této trase nemá finanční prostředky a ani takovou akci neplánuje. Zároveň stavební úřad opět s odkazem na stanovisko obce uvedl, že naopak příjezdová cesta k pozemkům a stavbám osob zúčastněných na řízení, na níž měla být zřízena předmětná věcná břemena, je v územním plánu obce na pozemku parc. č. 368 v k. ú. Samotíšky vyznačena a při tvorbě územního plánu k ní nebyly vzneseny připomínky. Dále poukázal na územní rozhodnutí ze dne 18. 10. 1989, jímž bylo povoleno umístění staveb dvou rodinných domů osob zúčastněných na řízení, které počítalo s vybudováním příjezdové cesty k těmto domům přes pozemek parc. č. 368 v délce cca 80 m, z čehož vyplývá, že se muselo jednat o cestu navrhovanou osobami zúčastněnými na řízení, nikoliv o cestu navrhovanou žalobci.

Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí přisvědčil uvedeným závěrům stavebního úřadu a znovu zdůraznil, že způsob komunikačního napojení rodinných domů i území a staveb (odpovídající variantě navrhované osobami zúčastněnými na řízení) byl mimo jiné i s ohledem na vydaná územní rozhodnutí posuzován zpracovatelem územně plánovací dokumentace a po té logicky pojat do územního plánu obce Samotišky jako součást komunikační sítě obce. Přijetím alternativního návrhu žalobců by došlo k zaslepení a zrušení územním plánem uvažované komunikace a k zásadní přeměně a rozšíření komunikačního systému v této časti obce. Žalobci navrhované řešení je tedy v rozporu se záměry schválenými územním plánem. Žalovaný znovu připomněl, že pozemek parc. č. 336, jehož mělo být pro řešení navrhované žalobci využito, je účelovou komunikací v majetku obce, která se v zimě neudržuje. Možnost realizace přístupu a příjezdu k rodinným domům osob zúčastněných na řízení způsobem navrhovaným žalobci tak záleží především na finančních možnostech obce Samotišky. Navrhovatelé věcných břemen nemohli bez řádných záruk obce, že zpevní alternativní komunikaci, aby odpovídala požadavkům na průjezd těžších vozidel, a že obec bude schopna i v zimě zajistit údržbu této komunikace, přijmout jiné řešení, které by bez těchto záruk mohlo vést k úplnému znemožnění jejich přístupu a příjezdu ke stavbám v zimním období. Navrhovatelé tedy nutně museli vycházet ze záruk, která jim poskytují příslušná správní rozhodnutí a platný územní plán. Z prvostupňového rozhodnutí stavebního úřadu vyplývá, že zpevnění části pozemku parc. č. 368 odpovídající věcným břemenům provedou navrhovatelé svým nákladem, podle žalovaného však nelze navrhovatele nutit, aby svým nákladem upravili a následně udržovali a v zimním období ošetřovali alternativní veřejnou komunikaci (parc. č. 336) v rozsahu, který překračuje rámec potřeby pro provoz dvou rodinných domů, jimž navíc dle územního plánu a územního rozhodnutí náleží jiný způsob komunikačního napojení. Z těchto důvodů dospěl žalovaný obdobně jako prvostupňový stavební úřad k závěru, že zřízení věcných břemen, jak bylo navrhováno osobami zúčastněnými na řízení, je jediným možným a ve svých důsledcích nejmírnějším zásahem do vlastnických práv žalobců, a je tedy dán veřejný zájem na tomto omezení vlastnického práva žalobců.

Z uvedeného je tedy zřetelně patrné, že se správní orgány prvního i druhého stupně alternativním řešením navrhovaným žalobci důkladně zabývaly, včetně toho, že se vypořádaly se znaleckým posudkem předloženým žalobci, a uvedly přezkoumatelné důvody, proč považují toto řešení, byť by znamenalo menší zatížení pozemku žalobců věcnými břemeny než původní varianta, za nerealizovatelné, přičemž zároveň srozumitelně vysvětlily, že platný územní plán počítá právě s původně navrhovaným komunikačním napojením pozemků a staveb osob zúčastněných na řízení, a naopak nepočítá s tím, že by se součástí komunikační sítě obce, jež je obcí udržována a zabezpečována, měla stát alternativní komunikace, jejíž využití je pro uvedený účel navrhováno žalobci. Nejvyšší správní soud tedy nemůže aprobovat závěr krajského soudu, že by předmětná rozhodnutí správních orgánů trpěla nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku důvodů, naopak shledal argumenty správních orgánů velmi přesvědčivými.

Žalobci totiž ani nečinili sporným, že je alternativní komunikace, tedy úvozová polní cesta, za špatného počasí a v zimním období nesjízdná a že je v každém případě neprůjezdná pro větší vozy, jejichž přístup je pro zajištění provozu rodinných domů osob zúčastněných na řízení nezbytný. Tato skutečnost vyplývá nejen ze správními orgány citovaných jednoznačných vyjádření obce, ale i ze samotného znaleckého posudku předloženého žalobci, který je součástí správního spisu, včetně k němu přiložené fotodokumentace. Sám znalec Zdeněk Wildner v závěrech zmíněného znaleckého posudku uvádí, že doporučuje alternativní variantu navrženou žalobci, ovšem za předpokladu provádění odpovídající běžné údržby těchto alternativních komunikací. Tato údržba však, jak vyplývá z výše uvedeného, zajištěna není a obec Samotišky se jasně vyjádřila, že ji nehodlá zajišťovat ani v budoucnu.

Žalobci se mýlí, pokud se domnívají, že údržba těchto žalobci preferovaných komunikací je povinností obce. Z vyjádření Obecního úřadu Samotišky, který je příslušným silničním správním úřadem pro místní komunikace a veřejné účelové komunikace nacházející se na území této obce, vyplývá, že komunikace na pozemku parc. č. 336 je sice v majetku obce, obec ji ovšem nepovažuje za místní komunikaci, nýbrž za účelovou komunikaci, přičemž tato komunikace se v zimě neudržuje. Podle § 3 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"), rozhoduje právě příslušný silniční správní úřad o zařazení konkrétní komunikace mj. do kategorie místních komunikací, a to na základě jejího určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení. Podle § 6 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je místní komunikace veřejně přístupnou komunikací, která slouží převážně místní dopravě na území obce, zatímco veřejně přístupná účelová komunikace je dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Byť tedy § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích počítá s tím, že vlastníkem místních komunikací je obec, zatímco vlastníkem účelových komunikací je právnická nebo fyzická osoba, ve skutečnosti rozhodující pro určení kategorie pozemní komunikace není primárně osoba jejího vlastníka, ale to, které ze zákonných definic jednotlivých kategorií pozemních komunikací tato komunikace ve skutečnosti odpovídá, případně, do které z těchto kategorií pozemních komunikací byla v souladu se zákonem zařazena rozhodnutím silničního správního úřadu. Kromě toho i obec je právnickou osobou, zákon o pozemních komunikacích tedy nevylučuje, aby ve vlastnictví obce byly nejenom místní komunikace, nýbrž i veřejně přístupné účelové komunikace (resp. pozemky, na nichž se tyto komunikace nacházejí, pokud tyto komunikace nejsou z hlediska občanského práva samostatnou věcí).

Zatímco povinností vlastníka veřejně přístupné účelové komunikace (resp. pozemku pod ní) je v zásadě strpět její obecné užívání, tedy žádným způsobem nebránit ostatním uživatelům této komunikace ve výkonu jejich oprávnění používat veřejnou cestu obvyklým způsobem a k obvyklému účelu (k tomu srov. § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, čj. 6 Ans 2/2007-128, dostupný na www.nssoud.cz), u místních komunikací vyplývají z § 9 odst. 4 a § 27 zákona o pozemních komunikacích a z prováděcí vyhlášky k tomuto zákonu povinnosti jejich vlastníka, tedy obce, o tyto komunikace aktivně pečovat tak, aby byla zajištěna jejich schůdnost a sjízdnost. Ani u místních komunikací ovšem tato povinnost neplatí bezvýjimečně. Pokud má příslušný úsek místní komunikace malý dopravní význam, může se obec rozhodnout, že nebude v zimním období zajišťovat jeho schůdnost a sjízdnost odstraňováním sněhu a náledí, a v takovém případě postačí, když tento úsek odpovídajícím způsobem označí, přičemž vymezení těchto úseků místních komunikací stanoví obec svým nařízením (§ 27 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích).

Povinnost obce Samotišky provádět údržbu komunikací navrhovaných žalobci nevyplývá ani ze zákona o obcích, jak se žalobci mylně domnívají. Jedním z úkolů obce v rámci výkonu její samostatné působnosti je jistě pečovat o uspokojování potřeb svých občanů mj. v oblasti dopravy a spojů, jak stanoví § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), toto ustanovení však nelze vykládat tak, že by obec měla povinnost pečovat o každou veřejnou cestu na svém území či o každou takovou komunikaci ve svém vlastnictví. Je na obci, aby vzhledem k potřebám svých občanů i k rozpočtovým prostředkům, které má k dispozici, stanovila síť místních komunikací, které budou dostatečným způsobem zajišťovat základní dopravní obslužnost v obci, přičemž k tomuto účelu má sloužit mj. právě územní plán. Jak již bylo uvedeno, tuto otázku řeší rovněž platný územní plán obce Samotišky, a to ve prospěch varianty navrhované osobami zúčastněnými na řízení a v neprospěch varianty navrhované žalobci. Jak již bylo rovněž konstatováno, žalobci měli možnost uplatnit proti takovému dopravnímu řešení v době projednávání návrhu územního plánu připomínky, což neučinili.

Nejvyšší správní soud je toho názoru, že za dané situace, kdy obec není povinna ani ochotna zajistit nutnou úpravu ani údržbu žalobci preferované komunikace, nelze po osobách zúčastněných na řízení spravedlivě požadovat, aby tak činily samy svým nákladem. Z výše uvedeného je zřejmé, že požadovanému účelu by komunikace na pozemku parc. č. 336 mohla sloužit jen tehdy, pokud by byl nejen zpevněn její povrch, ale pokud by byla i rozšířena pro průjezd větších vozidel, přičemž následně by musela být prováděna její údržba, a to zejména v zimním období. I pokud by obec jako vlastník pozemku souhlasila s takovými zásahy ze strany osob zúčastněných na řízení a i pokud by mohla být taková úprava uvedené komunikace povolena příslušným stavebním úřadem, na což rozhodně nelze na základě dosavadních informací spoléhat, je zřejmé, rovněž vzhledem k délce komunikace, která by takto musela být upravena a následně udržována, že by osoby zúčastněné na řízení musely vynaložit nepoměrně vyšší náklady na takové řešení, než je zpevnění cesty na pozemku parc. č. 368. Tomu by se ostatně ani v případě realizace alternativního řešení nevyhnuli, pouze by se týkalo kratšího úseku.

Jak již bylo konstatováno, vlastnické právo žalobců k pozemku parc. č. 368 požívá ústavní ochrany, ovšem obdobná úroveň ochrany musí být poskytnuta i vlastnickým právům osob zúčastněných na řízení k jejich pozemkům a stavbám, k čemuž náleží jistě i právo na zajištění přístupu k předmětu jejich vlastnictví, aby ho mohly vůbec užívat. Po osobách zúčastněných na řízení lze tedy požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na zajištění tohoto přístupu, nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by takovým spíše hypotetickým řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva žalobců získáno, neboť by stejně muselo dojít k zatížení předmětného pozemku žalobců věcnými břemeny, byť v o něco menším rozsahu. Uvedené platí zvláště za situace, kdy komunikace vedoucí přes pozemek parc. č. 368 ve vlastnictví žalobců byla nejen osobami zúčastněnými na řízení, ale i dalšími osobami, dlouhodobě užívána, čemuž odpovídalo i dosavadní umístění oplocení uvnitř pozemku parc. č. 368, a tato situace trvala až do okamžiku, než byla tato komunikace zásahem žalobců uzavřena. Byť tedy žalovaný nedospěl k jednoznačnému závěru, že by přes pozemek žalobců ve skutečnosti vedla veřejně přístupná účelová komunikace, a že by tudíž osobám zúčastněným na řízení svědčilo oprávnění obecného užívání této komunikace (viz výše), byli to v každém případě žalobci, kdo uzavřením této cesty zasáhli do pokojného stavu, a přiměli tudíž vlastně osoby zúčastněné na řízení domáhat se zřízení předmětných věcných břemen.

Za těchto okolností tedy Nejvyšší správní soud neshledal nezbytným, aby správní orgány zjišťovaly přesné vyčíslení nákladů spojených s řešením dopravního spojení navrhovaného žalobci či aby zjišťovaly, zda by s tímto spíše hypotetickým řešením souhlasil rovněž vlastník dalšího dotčeného pozemku parc. č. 360. Nejvyšší správní soud tedy ke kasační stížnosti žalovaného i JUDr. Jana S. shledal nezákonným závěr krajského soudu o tom, že by žalobou napadené rozhodnutí trpělo v uvedených ohledech nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů či nedostatečným zjištěním skutkového stavu, proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.