Vydání 1/2007

V souzené věci Městský úřad Černošice, stavební úřad, rozhodoval o žádosti žalobce o povolení změny stavby rodinného domu o 3 bytových jednotkách, s garážemi, kancelářskými prostorami, ateliérem a dalšími doplňkovými stavbami před jejich dokončením na bytový dům se 7 bytovými jednotkami. Rozhodnutí vydal dne 11. 2. 2004, tedy následně a krátce poté, kdy na předmětný rodinný dům bylo vydáno stavební povolení dne 4. 11. 2003 a nabylo právní moci dne 24. 11. 2003. V té době stavební úřad v řízení posuzoval předložený návrh z hledisek uvedených v § 68 odst. 2 stavebního zákona s přihlédnutím k § 62 odst. 4 citovaného zákona a návrh odmítl z toho důvodu, že podle schváleného územního plánu sídelního útvaru města Černošice je předmětná lokalita určena jako oblast s čistým bydlením. Regulativy funkčního využití území byly stanoveny v příloze č. 1 vyhlášky č. 8/2003, ve znění vyhlášky č. 11/2003 města Černošice; žalovaný věc posoudil tak, že navrhovanou změnou ztratí předmětná stavba charakter rodinného domu a bude mít charakter bytového domu, což je v rozporu se schváleným územním plánem, a tím jsou ohroženy veřejné zájmy.

Z uvedeného je zřejmé, že v době, kdy rozhodoval stavební úřad, a potažmo i žalovaný, bylo úkolem správních orgánů postupovat podle § 68 odst. 2 a § 62 odst. 4 stavebního zákona, neboť i na řízení o změně stavby se přiměřeně vztahují ustanovení o stavebním řízení, a tedy i požadavek na přezkum stavebním úřadem, zda navrhovaná změna stavby a její dokumentace je v souladu s požadavky územního plánování.

Podle § 10 odst. 1 stavebního zákona územní plán obce stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území a vymezuje hranice zastavitelného území obce. Územní plán představuje základní koncepční dokument řízení územního rozvoje obce, který je zaměřen na urbanistickou koncepci a stanovení funkčního využití ploch a jejich vzájemného uspořádání. Vedle toho regulační plán stanoví využití jednotlivých pozemků a určuje regulační prvky plošného a prostorového uspořádání (§ 11 stavebního zákona). Obce jsou pak podle § 12 stavebního zákona orgánem územního plánování a podle § 13 citovaného zákona pořizují v přenesené působnosti územní plán obce, regulační plány a územně plánovací podklady. Podle § 29 odst. 1 stavebního zákona územně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části řešení. Závaznými částmi jsou pak základní zásady uspořádání území a limity jeho využití vyjádřené v regulativech. Ostatní části řešení jsou směrné. Podle § 29 odst. 2 a 3 stavebního zákona orgán územního plánování vymezuje závaznou část územně plánovací dokumentace a vyhlašuje ji obecně závaznou vyhláškou. Tak postupovala obec Černošice i v dané věci. Regulativy využití území jako závazná část územně plánovací dokumentace jsou stanoveny ve vyhlášce č. 8/2003 města Černošice, která byla přijata dne 15. 10. 2003 k vymezení závazné části změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Černošice, a to podle § 10 písm. d) zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, a podle § 29 odst. 2 stavebního zákona. Uvedená vyhláška je tedy nástrojem územního plánování, je závaznou částí územního plánu, je regulativem, který stanoví limity využití území v daném sídelním útvaru. V daném případě tedy nepřipadá v úvahu, jak žalobce naznačuje v podané žalobě, aby stavební úřad regulativy využití území vykládal v souladu s cíli a úkoly územního plánování, neboť právě regulativy využití území jsou projevem a vyjádřením cílů a úkolů územního plánování v dané lokalitě. Protože úkolem územně plánovací dokumentace, a tedy i její části, jíž jsou regulativy využití území, je určení využití území, byla v daném řízení rozhodná ta část vyhlášky, která toto určení stanoví.

Podle vyhlášky č. 8/2003 města Černošice, přílohy č. 1, regulativy pro plochy v oblasti s čistým bydlením stanoví určené využití jako bydlení v samostatných rodinných domech pod jedním čp. skládajících se z přízemí, patra a podkroví, v případě ploché střechy pak z přízemí a prvního patra (dvě nadzemní podlaží), z garáže, ohrazené zahrady s funkcí rekreační, okrasnou nebo užitkovou [písm. a) bod 1, bod 1.1]. Regulativy pro plochy v oblasti s čistým bydlením stanoví přípustné využití tak, že jde o rekreační bydlení ve stávajících objektech pro individuální rekreaci, k obslužné činnosti nevýrobního charakteru omezeného rozsahu (drobné provozovny, maloobchod, veřejné stravování a ubytování do 6 lůžek, zdravotní a sociální služby), tj. pokud jde o využití objektů [písm. a) bod 1, bod 1.2]. Uvedené regulativy stanoví jako nepřípustné využití pro tuto oblast s čistým bydlením: výstavbu výrobních, skladových a dopravních zařízení, všechny druhy činností, které svými negativními vlivy přímo nebo nepřímo narušují pohodu bydlení nebo životního prostředí, chovatelství a pěstitelství v rámci drobných staveb a výstavbu staveb pro individuální rekreaci [písm. a) bod 1, bod 1.3].

Protože úkolem regulativů v rámci územně plánovací dokumentace je určení využití území, byla pro posouzení souladu navrhované stavby s územně plánovací dokumentací v dané věci rozhodná ta část obecně závazné vyhlášky města Černošice, která pozitivně stanoví určení využití daného území. Vyhlášku nelze aplikovat ve smyslu argumentace co není právním předpisem zakázáno, je dovoleno, neboť je třeba vycházet ze smyslu této vyhlášky, jak bylo již výše uvedeno, tj. z toho, že tato vyhláška je nástrojem územně plánovací dokumentace provádějící limity využití území, tzv. regulativy, které inkorporovány do vyhlášky obce jsou právně závazné. Na tuto vyhlášku tedy nelze pohlížet pouze jako na obecně závazný předpis, ale rovněž jako na nástroj provedení schválené územně plánovací dokumentace směřující k určení konkrétního využití území. Určení využití území nelze dovozovat z toho, co ve vyhlášce není stanoveno, a dovozovat možnost umístění a výstavby objektů, které nejsou ve vyhlášce jako určení využití území stanoveny. Takový postup by popřel funkci vyhlášky jako regulativu - nástroje územně plánovací dokumentace, neboť by umožnil neschválenou zástavbu, nekoordinované funkční využití území (jako příklad lze uvést možnost výstavby vysokého panelákového domu mezi rodinnými domky), tedy postup, který by se vymykal regulativům územního plánování schváleným obcí. Nadto soud poukazuje na to, že v regulativech přípustného využití je stanoveno pouze rekreační bydlení ve stávajících objektech pro individuální rekreaci, nikoliv bydlení v nově vystavěných domech s kapacitou tak, jak je požadováno v navrhované změně stavebního povolení. Z toho lze dovodit jasně vymezené limity určení využití území.