4165/2021
Stavební zákon: negativní vymezení pojmu "závažná havárie"; dlouhodobé chátrání nemovitosti
Stavební zákon: negativní vymezení pojmu „závažná havárie“; dlouhodobé chátrání nemovitosti
k § 177 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (v textu jen „stavební zákon“)
Za závažnou havárii podle § 177 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, nelze zpravidla považovat stav nemovitosti spočívající v dlouhodobém chátrání. Chátrání nemovitosti je důsledkem neplnění povinností vlastníka, nejde o stav náhle vzniklý a nečekaný. Jeho vývoj je v čase naopak dobře předvídatelný.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2020, čj. 1 As 85/2020-41)
Věc:
a) T. R. a b) M. R. proti Úřadu městské části Brno-střed, za účasti OLTEC a.s., o žalobě na ochrany před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. V projednávané věci se žalobci zásahovou žalobou domáhali ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který měl spočívat ve vydání sdělení ze dne 15. 7. 2019, kterým žalovaný podle § 177 stavebního zákona vzal na vědomí opatření osoby zúčastněné na řízení jako vlastníka objektu M. n. 8, č. p. X, pozemek parc. č. Y (dále jen „nemovitost určená k demolici“), jimiž budou odstraněny následky havárie – hrozící samovolné zřícení nemovitosti určené k demolici, přičemž ta bude kompletně odborně odstraněna. Nemovitá věc žalobců sousedí (je stavebně navázána) na nemovitost určenou k demolici.
Krajský soud v Brně shledal žalobu důvodnou.
Stav nemovitosti určené k demolici není důsledkem náhlé závažné havárie (např. výbuchu nebo požáru), na kterou by dopadal § 177 stavebního zákona, nýbrž je způsoben dlouhodobým chátráním budovy. Byť je stav označen jako bezprostředně ohrožující bezpečnost okolí, nebyl způsoben žádnou havárií, tedy nečekaně a náhle, nýbrž k němu došlo dlouhodobou nečinností vlastníka objektu. Na takovou situaci však § 177 stavebního zákona nedopadá.
Pokud jde o řešení aktuálního stavu stavby, který znalec v dodatku ke znaleckému posudku označil jako „
kritický, havarijní, ohrožující bezprostředně bezpečnost okolí (chodce, dopravní prostředky)
“, pak na tuto situaci pamatuje § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, podle něhož je stavební úřad oprávněn vlastníku stavby nařídit odstranění stavby, která svým závadným stavem ohrožuje život nebo zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní prostředí anebo majetek třetích osob, a její vlastník přes rozhodnutí stavebního úřadu ve stanovené lhůtě neodstranil závadný stav stavby. Žalovaný v posuzované věci nemůže s úspěchem tvrdit, že o stavu předmětné nemovitosti nebyl zpraven, neboť ten mu musel být znám z úřední činnosti (bylo vedeno řízení o odstranění stavby zahájené na žádost osoby zúčastněné na řízení podané dne 15. 8. 2018). Toto řízení bylo přitom žalovaným zastaveno, aniž by žalovaný havarijní stav nemovitosti shledal a postupoval podle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. Pokud tedy v mezidobí od zastavení řízení do vydání napadeného sdělení nedošlo k závažné havárii (nic takového tvrzeno ani dokládáno není), pak nebylo namístě postupovat podle § 177 stavebního zákona a už vůbec ne takový postup stavebníka „brát na vědomí“, jak učinil žalovaný.
Krajský soud proto dospěl k závěru, že v posuzované věci nebyly naplněny zákonné podmínky pro odchýlení se od postupů stanovených v § 177 stavebního zákona a žalovaným vydané sdělení je nezákonné.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. V ní uvádí, že v projednávané věci bylo postupováno v souladu s § 177 stavebního zákona, neboť hrozila mimořádná událost, neboť mohla nastat závažná havárie spočívající v možném samovolném zřícení nemovitosti určené k demolici. Možné samovolné zřícení této nemovitosti bylo ze strany žalovaného dovozováno ze znaleckého posudku ze dne 11. 7. 2018, resp. z dodatku k tomuto znaleckému posudku ze dne 10. 6. 2019, vypracovaného znalcem J. H. Závěry, které znalec v rámci tohoto znaleckého posudku a jeho dodatku učinil, jsou pak dle žalovaného zcela jednoznačné a srozumitelné. Z dodatku ke znaleckému posudku totiž vyplývá, že (toho času) současný stav objektu je kritický, havarijní, ohrožující bezprostředně bezpečnost okolí. Znalec zároveň dospívá k závěru, že případné zabezpečovací práce (včetně „zaplachtování“ dvorní části objektu) jsou zcela neúčelné a kontraproduktivní. Za jediné vhodné řešení hrozící havárie (zřícení objektu) znalec považuje demolici objektu, a to bez zbytečného odkladu.
V projednávané věci nepřipadal v úvahu postup dle § 129 stavebního zákona, neboť osoba zúčastněná na řízení nebyla pasivní; naopak sama měla zájem na odstranění nemovitosti určené k demolici. Výše uvedený postup je však v zákoně upraven pro případy, ve kterých vlastník objektu závadný stav dobrovolně neodstraní ve lhůtě mu určené stavebním úřadem. Slouží tedy jako subsidiární, podpůrné opatření, kterým stavební úřad může nahradit pasivitu vlastníka stavby tehdy, představuje-li závadný stav budovy bezpečnostní riziko. Postup žalovaného dle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona by tak byl jednak v rozporu se zásadou hospodárnosti správního řízení a vyřizování věcí bez zbytečných průtahů, jednak by byl v rozporu se samotným zněním citovaného ustanovení, neboť v tomto případě zcela absentuje pasivita vlastníka objektu při odstraňování stavby.
Osoba zúčastněná na řízení při odstranění stavby musela dodržovat veškeré obecně platné předpisy stanovující postup vlastníka objektu při odstraňování staveb, čímž byly stanoveny podmínky pro odstranění nemovitosti určené k demolici.
Postup žalovaného byl legální a přiměřený okolnostem věci i s ohledem na skutečnost, že v blízkosti nemovitosti určené k demolici se nachází dopravní uzel a pohybuje se zde velké množství osob.
Žalovaný ke kasační stížnosti přiložil „vyjádření znalce“ J. H. Z něho žalovaný dovozuje, že nemovitost určená k demolici byla v tak kritickém stavu, že bylo zcela na místě, aby žalovaný postupoval dle § 177 odst. 2 stavebního zákona.
Žalobci ke kasační stížnosti žalovaného uvedli, že za závažnou havárii nelze považovat samovolné a dlouhodobé chátrání budovy. Jde o pojem definovaný v § 2 písm. g) zákona č. 224/2015 Sb., o prevenci závažných havárií (dále jen „zákon o prevenci závažných havárií“). Pokud by soud připustil autonomní výklad pojmu závažná havárie, posvětil by tím chování vlastníka, který neplní své zákonné povinnosti a následně je odměněn možností stavbu bez dalšího řízení či stanovení jiných podmínek zbourat (bez zajišťovacích prací při demolici či akceptaci námitek účastníků řízení). Žalovaný účelově nezmiňuje pasivitu osoby zúčastněné na řízení v řízení o odstranění stavby; v něm nedoplnila podklady k návrhu na odstranění stavby ani po několika měsících od uplynutí výzvy k jejich doplnění. Samotná výzva žalovaného byla vydána na základě stížnosti žalobců. Ti se obávali, že dojde k neodbornému odstranění stavby. To se nakonec stalo a jejich nemovitost potřebuje úpravy potřebné k zajištění statiky.
Žalobcům byl odepřen přístup ke znaleckým posudkům, proto se k nim vyjadřovat nemohou a souhlasí s hodnocením krajského soudu. Kasační stížnost považují za nedůvodnou.
Osoba zúčastněná na řízení ke kasační stížnosti a vyjádření žalobců uvedla, že žádala o vydání povolení k odstranění nemovitosti určené k demolici před více než rokem. Stav budovy se zhoršil natolik, že hrozilo okamžité zřícení a nešlo čekat na vydání rozhodnutí žalovaného. Osoba zúčastněná na řízení proto dle § 177 stavebního zákona oznámila žalovanému mimořádný postup. Žalovaný vzal oznámení na vědomí a stanovil podmínky pro odstranění nemovitosti určené k demolici, neboť tím chránil bezpečí osob a majetek, kterým hrozila újma.
Uložil-li by žalovaný osobě zúčastněné na řízení odstranit nemovitost určenou k demolici podle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, prodloužil by jen dobu mezi zjištěním havarijního stavu a reálnou demolicí stavby. Po celou tuto dobu by stavba byla přímým rizikem pro okolní stavby a procházející osoby. Žalovaný proto neměl jinou možnost než co nejrychleji nechat stavbu odstranit, neboť její stav byl v tomto směru nepochybně prokázán. Pro výše uvedené navrhuje zrušit rozsudek krajského soudu a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalobci k vyjádření osoby zúčastněné na řízení doplnili své vyjádření o chronologické shrnutí skutkových okolností věci. Osoba zúčastněná na řízení podala dne 15. 8. 2018 návrh na zahájení řízení ve věci „Demolice objektů nebytových prostor parc. č. Z a Y k. ú. S. B.“. Předmětem návrhu bylo i odstranění nemovitosti určené k demolici. Dne 17. 4. 2019 žalovaný přerušil řízení a stanovil osobě zúčastněné na řízení odstranění nedostatků jejího návrhu (mezi jinými zcela chybělo posouzení dopadů odstranění stavby na sousední nemovitosti). Osoba zúčastněná na řízení návrh nedoplnila o zákonné náležitosti a namísto toho předložila žalovanému dodatek ke znaleckému posudku. Dne 15. 7. 2019 oznámila osoba zúčastněná na řízení žalovanému postup dle § 177 stavebního zákona. O tom se žalobci dozvěděli až v civilním řízení soudním o žalobě z rušené držby, kterou podali v souvislosti se započetím demolice nemovitosti určené k demolici dne 9. 8. 2019. Žalovaný řízení o odstranění stavby zastavil dne 12. 12. 2019. Osoba zúčastněná na řízení svou pasivitou bránila rozhodnout v řízení o odstranění stavby (zejména nedodala žádnou dokumentaci k demoličním pracím), stav objektů byl následkem zanedbání jejích povinností coby vlastníka. Žalovaný pak žádné podmínky pro odstranění nemovitosti určené k demolici nestanovil.
Žalobci také dodávají, že měli důvodnou obavu o svůj majetek (nemovitou věc sousedící s nemovitostí určenou k demolici). Při odstraňování nemovitosti určené k likvidaci došlo k narušení statiky jejich nemovitosti. Sdělení žalovaného tak umožnilo obejít podmínky pro odstranění stavby stanovené v řízení dle § 129 téhož zákona; byla zcela ignorována práva žalobců a demolice byla provedena bez podmínek pro bourací práce.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
[22] V projednávané věci je sporným, zda byly splněny podmínky § 177 stavebního zákona, případně podmínky § 129 odst. 1 písm. a) téhož zákona.
[23] Dle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona „[s]
tavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby, která svým závadným stavem ohrožuje život nebo zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní prostředí anebo majetek třetích osob, a její vlastník přes rozhodnutí stavebního úřadu ve stanovené lhůtě neodstranil závadný stav stavby; jde-li o stavbu, která je kulturní památkou, postupuje se podle zvláštního právního předpisu
“.[24] Dle § 129 odst. 9 téhož zákona „[v]
případě nařízení odstranění části stavby, které bude vyžadovat provedení prací k zabezpečení stavebně technického stavu stavby a podmínek pro její užívání a k jejich provedení je nezbytná projektová dokumentace nebo jiné podklady, nařídí stavební úřad vlastníku stavby, na které má být nařízení odstranění její části provedeno, aby je opatřil ve stanovené lhůtě. Nesplní-li vlastník uvedenou povinnost, opatří projektovou dokumentaci nebo jiné podklady stavební úřad na náklady vlastníka stavby; na tento postup musí vlastníka stavby předem upozornit
.“[25] Dle § 130 odst. 1 téhož zákona „[v]
povolení nebo nařízení odstranění stavby, terénních úprav anebo zařízení stanoví stavební úřad podmínky vyplývající z technických požadavků na stavby, podmínky pro archivování dokumentace, popřípadě požadavky k úpravě pozemku po odstranění stavby. Může též uložit vlastníku stavby povinnost předložit návrh technologického postupu prací při odstraňování stavby, včetně nutných opatření k vyloučení, omezení či ke kompenzaci případných negativních důsledků na životní prostředí v okolí stavby
.“ [26] Dle § 131 odst. 2 téhož zákona „[t]
en, komu bylo odstranění stavby nařízeno, odpovídá za škodu, která v souvislosti s odstraňováním stavby vznikla na sousední stavbě nebo pozemku, pokud nebyla způsobena jejich závadným stavem. Náklady nutných zabezpečovacích prací, které je nutno provést pro závadný stav sousední stavby, nese vlastník této stavby
.“[27] Dle § 139 odst. 1 téhož zákona „[n]
ení-li stavba řádně udržována, může stavební úřad vlastníkovi stavby nařídit zjednání nápravy. Náklady udržovacích prací nese vlastník stavby. Nájemci bytů a nebytových prostor jsou povinni umožnit provedení nařízených udržovacích prací.
“[28] Dle § 177 odst. 1 téhož zákona „[p]
okud při vyhlášení stavu nebezpečí, nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu podle zvláštního právního předpisu
[…] anebo při bezprostředně hrozící živelní pohromě či závažné havárii je třeba bezodkladně provést opatření k odvrácení nebo zmírnění možných dopadů mimořádné události, lze se v mezích odstavců 2 až 4 odchýlit od postupů stanovených tímto zákonem.
“[29] Dle § 2 písm. g) zákona o prevenci závažných havárií se závažnou havárií rozumí „
mimořádná, částečně nebo zcela neovladatelná, časově a prostorově ohraničená událost, například závažný únik, požár nebo výbuch, která vznikla nebo jejíž vznik bezprostředně hrozí v souvislosti s užíváním objektu nebo zařízení, v němž je nebezpečná látka vyráběna, zpracovávána, používána, přepravována nebo skladována, a vedoucí k vážnému ohrožení nebo k vážnému dopadu na životy a zdraví lidí, hospodářských zvířat8) a životní prostředí nebo k újmě na majetku
“.[30] Již z pouhého jazykového znění je zřejmé, že § 177 odst. 1 stavebního zákona je speciálním ustanovením k § 129 téhož zákona. Dopadá na mimořádné situace, které pro jejich náhlost nelze zcela předvídat (závažné havárie či živelní pohromy) nebo jsou spjaty s vyhlášením zákonem předvídaných „mimořádných stavů“ (nouzový, nebezpečí, válečný, ohrožení státu). Dle důvodové zprávy k tomuto ustanovení [srov. důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tisk 998, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, IV. volební období 2002 - 2006, k § 186, digitální repozitář, www.psp.cz]: „
v tomto ustanovení se upravují mimořádné postupy vlastníků staveb, stavebníků a stavebních úřadů při živelních událostech a náhlých haváriích. K odvrácení nebo zmírnění možných účinků takových mimořádných událostí zákon umožňuje odchýlit se ve vymezeném rozsahu od standardních zákonem stanovených postupů. Obdobné ustanovení prokázalo svoji plnou opodstatněnost v souvislosti s povodněmi v letech 1997–1998 a zejména v r. 2002, kdy bylo doplněno do stavebního zákona jako tzv. ‚povodňová novela‘ (zákon č. 422/2002 Sb.).
“ Jeho smyslem je umožnit ve vyjmenovaných situacích (a jen v nich) odchýlit se od obvyklých postupů stanovených stavebním zákonem (zjednodušit je).[31] Odstranění stavby dle § 129 stavebního zákona dopadá na případy odstranění stavby, která svým stavem ohrožuje život nebo zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní prostředí anebo majetek třetích osob. Typicky například odstranění stavby, která působením vnějších vlivů zchátrá natolik, že ji již není možné opravit (provést zabezpečovací práce).
[32] Je povinností vlastníka stavby udržovat stavbu (zabezpečit její dobrý stavební stav – zachovat co nejdelší uživatelnost) a povinností stavebních orgánů (stavebního úřadu) nad tím vykonávat dozor, například v rámci kontrolních prohlídek dle § 132 odst. 2 písm. e) stavebního zákona. Zanedbává-li vlastník stavby své povinnosti, má mu stavební úřad, zejména s ohledem na práva vlastníků sousedních nemovitých věcí, uložit povinnosti vedoucí k nápravě vadného stavu (provést udržovací či zabezpečovací práce, úpravu stavby apod.); odstranění stavby je zpravidla nejzazší variantou dosažení nápravy. Odstranění stavby (bez adekvátní náhrady) je nutné (zvláště v hustě zastavěných částech měst, kde na sebe jednotlivé nemovitosti i bezprostředně stavebně navazují) provést vysoce odborně s ohledem na možnost porušení statiky sousedních budov, ne-li celého „bloku“. Vlastníci sousedních budov jsou pak i neodmyslitelnými účastníky řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 10 stavebního zákona.
[33] V projednávané věci není sporné, že o nemovitosti určené k demolici bylo vedeno řízení o odstranění stavby vyvolané ostatně návrhem osoby zúčastněné na řízení (srov. bod [17] shora). Žalovaný v rámci tohoto řízení nepostupoval dle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, ačkoliv osoba zúčastněná na řízení nesplnila zákonem stanovené požadavky na dokumentaci k návrhu na odstranění stavby (byla v řízení pasivní), a ve znaleckém posudku sama uváděla naplnění podmínek pro odstranění stavby. Nařízení odstranění stavby navíc nebrání, jak tvrdí žalovaný, aktivita vlastníka stavby určené k odstranění, zákon tuto podmínku nestanoví.
[34] Oproti výše uvedenému standardnímu postupu stavební zákon, jak je shora uvedeno (srov. body [28] a [29]), pamatuje i na mimořádné situace. Jednou z nich je též závažná havárie, kterou jako důvod pro odstranění stavby dle § 177 stavebního zákona uvedla osoba zúčastněná na řízení. Ačkoliv stavební zákon nikde pojem závažná havárie neuvádí, lze vycházet ze smyslu a účelu § 177 stavebního zákona, kterým se omezují vlastnická práva potenciálních účastníků řízení. Za závažnou havárii nelze zpravidla považovat stav nemovitosti spočívající v dlouhodobém chátrání, jak správně uvedl krajský soud. Jde o typický důvod pro nařízení odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. stavebního zákona po provedeném řádném řízení.
[35] Chátrání nemovitosti je neodmyslitelně spjato s neplněním povinností vlastníka, nejde o stav náhle vzniklý a nečekaný. Jeho vývoj je v čase naopak zcela předvídatelný a očekávatelný. V projednávané věci se z ničeho nepodává, že by snad nemovitost určená k demolici měla natolik narušenou statiku, aby bezprostředně hrozil její pád. Dokonce nebyla vyloučena možnost provést zabezpečovací práce, resp. znalecký posudek se touto otázkou zabýval zcela povrchně a jeho obecné závěry nemají podklad v žádných statických výpočtech; stejně jako jeho závěry o nutnosti odstranit stavbu. Znalecký posudek se pak ani nezabýval otázkou, zda došlo k nějaké z mimořádných situací stanovených v § 177 stavebního zákona. Pro účely sdělení dle § 177 stavebního zákona nejde hodnotit znalecký posudek jinak než jako neúplný a nepřesvědčivý.
[36] Nejvyšší správní soud se pro výše uvedené ztotožnil se závěry rozsudku krajského soudu.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.