Vydání 9/2010

(...) Další stížní námitky již obsahově směřují do správnosti posouzení rozhodné právní otázky městským soudem, a to, zda byl dán důvod k zahájení řízení o odstranění stavby. Zodpovězení této otázky je totiž rozhodující pro posouzení zákonnosti postupu stavebního úřadu podle § 129 stavebního zákona.

(...) Protože v případě stěžovatelky se jedná o změnu stavby nikoliv zamýšlenou, ale již provedenou, nelze již postup podle § 118 stavebního zákona použít, neboť ten se vztahuje pouze na situace, kdy stavebník chce před dokončením stavby některé její schválené parametry změnit. Takovou změnu nemůže stavebník nejprve provést a pak si ji pouze nechat dodatečně schválit, neboť by takto, bez součinnosti se stavebním úřadem, mohl změnou stavby narušit zájmy chráněné stavebním zákonem a omezení vyplývající pro něho ze stavebního povolení. Postup podle citovaného ustanovení tedy nelze chápat jinak než jako jakési „malé“ stavební řízení, to ostatně vyplývá i z dikce odstavce 2 tohoto ustanovení, v němž teprve na základě kladného rozhodnutí o žádosti o změnu stavby je stavebník oprávněn (do budoucna, nikoli zpětně) změnu provést.

Stěžovatelka, která již změnu stavby provedla, má podle stavebního zákona dvě různé možnosti, jak postupovat, jež jsou závislé na povaze a míře odchylky změny stavby od původní projektové dokumentace, která byla stavebnímu úřadu předložena se žádostí o stavební povolení. Jednak lze postupovat podle § 121 odst. 1 stavebního zákona, kdy stavebník předloží dokumentaci skutečného provedení stavby a stavební úřad vysloví souhlas s jejím užíváním, anebo podle § 129 odst. 3 stavebního zákona, kdy stavební úřad z úřední povinnosti zahájí řízení o odstranění stavby. Stavební úřad tedy může za určitých podmínek neakceptovat provedenou změnu jako drobnou odchylku od původního stavebního povolení, resp. dokumentace, a mít ji za důvod postupu podle § 129 odst. 3 stavebního zákona, a to v závislosti na povaze změny. Postup podle citovaného ustanovení bude namístě tehdy, bude-li změna posouzena nikoli jako drobná odchylka od schválené projektové dokumentace, nýbrž jako změna provedená v rozporu se stavebním povolením. Signálem o tom, že zde existuje rozpor, bude zpravidla to, že změna znamená negativní zásah do chráněných veřejných zájmů či práv a zájmů třetích osob vybočující z mezí dosavadního oprávnění stavebníka. Stěžovatelka od počátku ve všech fázích správního a soudního řízení poukazovala na marginalitu jí provedené změny a nesouhlasila s jejím posouzením, jak je provedl stavební úřad. Poukazovala i na vybočení ze stávající praxe v jejím případě s ohledem na nejednotný urbanistický charakter obce. Posouzení povahy změny přísluší podle stavebního zákona stavebnímu úřadu a nikoli stavebníkovi, neboť je to stavební úřad, kdo při svém rozhodování má ze zákona povinnost dbát, aby byla zajištěna ochrana veřejných zájmů a práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob. Stavební úřad disponuje odbornými znalostmi z oblasti stavebnictví a architektury a v oblasti posuzování zásahu do krajinného rázu je pak vázán závaznými stanovisky dotčených orgánů chránících veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Stavebnímu úřadu je také znám architektonický ráz budov či urbanistický charakter konkrétní lokality a rovněž stávající praxe posuzování určitých změn staveb. Před vydáním souhlasu s užíváním či kolaudačního rozhodnutí tak stavební úřad při prohlídce dokončené stavby zkontroluje, zda byly dodrženy podmínky, jimiž ve stavebním povolení omezil právo stavebníka stavět, a to právě s ohledem na zájmy, jež je třeba v dané lokalitě chránit. Zjistí-li, že změna je natolik výrazná, že by mohla mít potenciálně negativní dopad na existující zákonem chráněné zájmy (architektonické a urbanistické hodnoty, krajinný ráz), je nutno takto změněnou stavbu podrobit novému posuzování v rámci požadavků kladených na povolení stavby stavebním zákonem, což i vyplývá z dikce § 129 odst. 2 stavebního zákona. Stavebník proto musí v řízení podle § 129 odst. 3 stavebního zákona prokázat, že stavba není mimo jiné umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména s územně plánovací dokumentací, a že není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním zákonem. Dodatečné povolení pak může být vydáno v řízení, jež je podle stavebního zákona koncipováno jako řízení návrhové. Je tedy věcí stavebníka, aby prokázal splnění podmínek, s nimiž stavební zákon spojuje možnost dodatečného povolení stavby. Tato otázka je v řízení o odstranění stavby otázkou předběžnou, do jejíhož vyřešení stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší. Posoudit dopad stavby na veřejné zájmy chráněné zvláštním zákonem (krajinný ráz) není oprávněn stavební úřad, nýbrž příslušný dotčený orgán státní správy, který ve věci vydá závazné stanovisko. Stavební úřad je však oprávněn v rámci své pravomoci posoudit, zda změna stavby ještě spadá do podmínek, za nichž bylo souhlasné závazné stanovisko vydáno, a pokud již nikoli, je oprávněn a povinen dát podnět k zahájení řízení o vydání takového stanoviska (podobně viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10 2004, čj. 6 A 97/2001-39, č. 499/2005 Sb. NSS a rozsudek téhož soudu ze dne 10. 9. 2009, čj. 7 As 52/2009-227). Je to tedy stavební úřad, který na základě skutkových zjištění, své úvahy a s ohledem na stávající správní praxi v obdobných případech v dané lokalitě posoudí, zda se jedná o nepodstatnou odchylku ve smyslu § 121 odst. 1 stavebního zákona, anebo již o rozpor s rozhodnutím stavebního úřadu ve smyslu § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Stavebník se pak zvolenému postupu stavebního úřadu může podřídit, požádat o dodatečné schválení stavby a předložit k tomu odpovídající dokumentaci. Stavebník má ovšem také právo zpochybňovat úvahu stavebního úřadu o povaze změny, pokud ji považuje za nesprávnou či nedůvodnou (šikanózní). Bude-li jeho argumentace přesvědčivá, je na stavebním úřadu, aby řízení o odstranění stavby zastavil a změnu posoudil jako drobnou odchylku spolu se souhlasem k užívání v rámci postupu podle § 121 odst. 1 stavebního zákona. Stejně tak může stavebník správnost úvahy stavebního úřadu o povaze změny napadnout za použití řádných opravných prostředků, neboť tato úvaha může vést k vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby.

Z obsahu správního spisu je zřejmé, že stěžovatelka odmítala na provedenou změnu stavby reagovat ve smyslu § 129 odst. 2 stavebního zákona a od počátku řízení o odstranění stavby tvrdila, že na „legalizaci“ takto provedené změny postačí již stávající vydané stavební povolení. Je proto nutné posoudit správnost závěrů městského soudu, jež se týkají zákonnosti správní úvahy stavebního, a posléze krajského úřadu ohledně povahy změny stavby stěžovatelky. Podle stavebního úřadu vyklenuté přesahy srubových spojů ohrožují zájmy chráněné zvláštními předpisy, přičemž v rozhodnutí o odstranění stavby je odkaz na závazné stanovisko městského úřadu, odboru životního prostředí. Současné provedení stavby navozuje dojem východní zástavby (Slovensko a Ukrajina) a do daného území není vhodné a absolutně nezapadá do okolí. Na tuto úvahu reagovala stěžovatelka v odvolání, přičemž trvala na tom, že jde o zanedbatelnou změnu, která se nedotýká veřejných zájmů chráněných v území a že úvaha je v rozporu se závazným stanoviskem. Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí s touto námitkou vůbec nevypořádal a pouze uvedl, že nelze akceptovat domněnku stěžovatelky, že se jedná o zanedbatelnou změnu stavby, a nelze akceptovat jako postačující závazné stanovisko městského úřadu, neboť to se vyjadřovalo k původní projektové dokumentaci. Tyto závěry nejsou podloženy žádnými úvahami, a způsobují tak nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Žalovaný se totiž vůbec meritorně nezabýval námitkami směřujícími do nesprávnosti posouzení dopadu změny stavby na architektonický ráz dané lokality či zájem chráněný zvláštními zákony a neuvedl k úvahám stavebního úřadu žádné své vlastní závěry. Přitom se v dané věci jedná o nosné důvody zvoleného postupu a následného vydání rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění nepovolené změny stavby, což stěžovatelka od počátku zpochybňuje.

Městský soud pak nemohl napadené rozhodnutí žalovaného z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti meritorně přezkoumat, pokud se jedná o žalobní námitku stěžovatelky týkající se marginality změny stavby, neboť s touto otázkou se žalovaný přezkoumatelným způsobem vůbec nevypořádal. Místo toho chybějící úvahu žalovaného nahradil svojí vlastní úvahou, když uvedl, že ač se nejedná o změnu výraznou či závažnou, stále se jedná o změnu vnějšího vzhledu, a že stavební zákon neobsahuje ustanovení, jež by upravovalo míru rozporu skutečného provedení stavby, takže stavebnímu úřadu nezbylo než rozhodnout o nařízení odstranění nepovolené změny stavby. Tento postup městského soudu založil nepřezkoumatelnost jeho rozsudku, neboť z povahy věci nelze přezkoumat nepřezkoumatelné. Městský soud byl sice vázán žalobními body (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), ovšem i tato vázanost není bezvýjimečná, protože podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem v případě nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003, čj. 2 Ads 33/2003-78, č. 523/2005 Sb. NSS). Pokud tak městský soud neučinil, je i jeho rozsudek nepřezkoumatelný, což je Nejvyšší správní soud povinen vzít v úvahu z úřední povinnosti.

Zčásti je důvodná stížní námitka, že stavebnímu úřadu byly dodány pro posouzení věci podklady, mimo jiné i stanovisko městského úřadu ze dne 4. 9. 2007. Souhlasit lze se stěžovatelkou potud, že není správná úvaha žalovaného a městského soudu, že závazné stanovisko městského úřadu nelze akceptovat, bylo-li vydáno na základě původní projektové dokumentace. Dopad obsahu závazného stanoviska na změnu stavby stěžovatelky se totiž odvíjí od povahy změny a vymezení typu veřejného zájmu, který by byl změnou případně dotčen. Bez posouzení toho, zda se změnou podstatně změnily podmínky oproti těm, za kterých bylo závazné stanovisko vydáno, a jaký chráněný zájem byl změnou dotčen, nelze vyslovit, zda změna stavby je jím kryta či nikoli. Stavební úřad tedy musí, i s ohledem na obsah existujícího závazného stanoviska, nejprve posoudit, zda změna stavby mohla zasáhnout do krajinného rázu. Pokud ano, dá podnět příslušnému orgánu k posouzení změny z tohoto hlediska; jím pak bude vázán. Uvedený závěr pak bude i pro posouzení, zda změna má povahu nepodstatné odchylky od stavebního povolení ve smyslu § 121 odst. 1 stavebního zákona, anebo změny vyžadující postup podle § 129 odst. 3 stavebního zákona. Je totiž jen obtížně představitelné, že by v případě, že změna se může dotknout krajinného rázu, mohlo jít jen o nepodstatnou odchylku.

Bez ohledu na závěr ohledně této otázky však stavebnímu úřadu vždy přísluší posouzení povahy změny z hledisek architektonických a urbanistických, přičemž právě to by bylo klíčové nejen pro posouzení, zda je namístě postup podle § 121 odst. 1 nebo § 129 odst. 3 stavebního zákona (nevyřeší-li se již na základě úvahy o zásahu do krajinného rázu), ale i pro úvahu o případném dodatečném povolení stavby, mělo-li by se postupovat podle § 129 odst. 3 stavebního zákona. Úvahu o tom, jakou povahu má změna stavby, musí stavební úřad opřít zejména o její vliv na architektonický ráz dané lokality. Přitom zejména uváží, zda a do jaké míry je tento ráz jednotný a charakteristický určitým typem architektonicky hodnotné výstavby (takže „cizí“, tj. podle žalovaného ukrajinský či slovenský ráz nově budované stavby by tuto jednotu a její hodnotný charakter neúnosně narušil), anebo zda a do jaké míry se naopak jedná o stavby architektonicky v podstatě bezcenné, nevytvářející ve svém celku žádný charakteristický styl dané lokality, a tedy umožňující, že se do ní organicky začlení i stavba s „cizími“ prvky jako její oživení, ozvláštnění či doplnění. Organicky začleněnou stavbou proto může za určitých okolností být i jakási architektonická „provokace“, tedy stavba jsoucí ve vědomém a architektonicky promyšleném protikladu s dosavadním stylem zástavby. Ta může být naopak nezřídka stylotvorným prvkem či základem postupně se profilujícího nového architektonického rázu dané lokality. Významnou součástí úvahy musí být i zhodnocení architektonické zdařilosti a přínosnosti, či naopak kýčovitosti a neestetičnosti samotné posuzované změny. Bez komplexní úvahy o uvedených otázkách nelze jen na základě úsudku o „cizosti“ určitého architektonického řešení toto odmítnout jako nepřípustné.