Vydání 12/2019

[21] Rozšířený senát nejprve uvážil, zda je dána jeho pravomoc zabývat se postoupenou věcí ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.

[22] Postupující senát se v prvé řadě hodlal odchýlit od názoru vysloveného již rozšířeným senátem v usnesení ve věci že souhlasy dle stavebního zákona nepředstavují rozhodnutí správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž že soudní ochrana proti nim je poskytována v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 s. ř. s. K tomu se v mezidobí vyslovil rozšířený senát usnesením , jímž rozhodl, že „[s]“ Proto již nebylo třeba o této otázce opětovně rozhodovat a rozšířený senát zcela odkazuje na své citované rozhodnutí.

[23] Postupující senát dále vysvětlil svůj názor odlišný od názorů vyslovených v rozsudcích ve věcech a . Proto je dána pravomoc rozšířeného senátu ve vztahu k posouzení otázky povahy a prostředků soudní ochrany proti úkonu stavebního úřadu, kterým souhlasí se změnou stavby před dokončením zápisem do stavebního deníku dle § 118 odst. 6 stavebního zákona, jakož i způsobu zohlednění zrušení podmiňujícího aktu v rámci soudního přezkumu navazujícího aktu správního orgánu při jejich řetězení.

[24] Rozšířený senát rovněž ověřil, že způsob řešení označené právní otázky má podstatný vliv na rozhodnutí v postoupené věci, a nejedná se tak o řešení abstraktních otázek bez ukotvení ve zjištěném skutkovém stavu postoupené věci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS).

[25] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.

[26] Postupující senát spatřuje překážku bránící žalobci dosáhnout účinné soudní ochrany jeho práv v judikatuře Nejvyššího správního soudu vylučující v rámci soudního přezkumu podmíněného (navazujícího) správního aktu zohlednění zrušení podmiňujícího správního aktu soudem při jejich řetězení.

[27] V situacích, v nichž dochází k obsahové návaznosti správních aktů nutných např. pro realizaci určité činnosti a správní orgány posuzují otázku přípustnosti povolované činnosti v po sobě časově a logicky následujících postupech či řízeních z různých hledisek, rozlišuje i doktrína dva základní druhy vazeb uvnitř posloupnosti správních aktů: řetězení a subsumpci. Při řetězení jsou jednotlivé správní akty vydávány samostatně a postupně a adresátovi (adresátům) jsou samostatně oznamovány. Zpravidla teprve po nabytí právní moci podmiňujícího aktu následuje řízení či postup směřující k vydání navazujícího správního aktu. Naproti tomu při subsumpci je navenek vydáván jediný finální správní akt, jenž subsumuje podmiňující správní akt nebo správní akty (např. závazná stanoviska), které samy o sobě nesměřují vůči adresátovi finálního správního aktu, nýbrž zavazují primárně pouze správní orgán příslušný k vydání finálního aktu (srov. např. Hendrych, D. a kol.: 8. vydání, Praha, C. H. Beck, 2012, str. 230–231). Je-li navazujícím (finálním) správním aktem rozhodnutí správního orgánu, lze v řízení o žalobě proti tomuto finálnímu rozhodnutí přezkoumat i zákonnost subsumovaných aktů dle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Naopak, při řetězení nelze v rámci řízení o žalobě proti navazujícímu rozhodnutí přezkoumávat podmiňující akt správního orgánu, lze-li jej napadnout samostatnou žalobou (např. rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2008, čj. 1 As 21/2008-81).

[28] Postupujícím senátem napadený právní názor, neumožňující v případě řetězení správních aktů zohlednit v řízení o žalobě proti navazujícímu aktu zrušení podmiňujícího aktu, je dovozen z toho, že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání rozhodnutí správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a z toho, že v době rozhodování správního orgánu o navazujícím aktu zde existovalo pravomocné podmiňující (zpravidla) rozhodnutí, které bylo nadáno presumpcí správnosti. Tento přístup byl tradičně zastáván ve vztahu k řetězení správních aktů vydávaných podle stavebního zákona a v této oblasti správního práva jej lze považovat za ustálenou judikaturu, která se neomezuje na rozsudky uváděné postupujícím senátem (tj. rozsudky ve věcech ), nýbrž byl obšírně popsán již např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS, ve věci . Zde se soud pokusil rovněž vysvětlit, že tento přístup nevede k odepření spravedlnosti, nýbrž že cesta k nápravě vede přes nové rozhodnutí ve věci zrušeného podmiňujícího aktu (územního rozhodnutí) a jím vyvolané řízení o obnově řízení ve věci navazujícího aktu (stavebního povolení) (srov. rozsudek ve věci , bod 22). Je ovšem třeba konstatovat (a byl si toho vědom i soud v rozsudku ve věci ), že tento postup nelze aplikovat na řetězené akty (územní rozhodnutí) vydané podle stavebního zákona z roku 2006. Pravidelným výsledkem aplikace této doktríny je pak to, že přes soudem zjištěnou nezákonnost podmiňujícího územního rozhodnutí nelze zrušit navazující stavební povolení, které opravňuje žadatele k realizaci určitého záměru, ani další řetězený akt opravňující k užívání stavby. Bezzubost poskytované soudní ochrany byla i předmětem kritiky v odborné literatuře (např. Černín, K.: Účinná soudní obrana proti vzniku stavby. , č. 5/2017, str. 42 a násl.).

[29] I pokud by rozšířený senát odhlédl od omezení obsaženého v § 94 odst. 5 část věty před středníkem stavebního zákona („“), které se aplikuje pouze na případy zrušení územního rozhodnutí jakožto podmiňujícího rozhodnutí, je nutno vzít v úvahu, že pro zahájení řízení o obnově řízení o podmíněném aktu správní řád v § 100 odst. 2 a 3 stanoví lhůty, které v mnoha případech soudního přezkumu řetězených aktů nemohou být dodrženy, a účastník, který se domáhá ochrany svých práv, se snadno může dostat do neřešitelné situace. Navíc ve věci souhlasů dle stavebního zákona (kolaudační souhlas je podmíněným aktem i v projednávané věci) nelze z povahy věci obnovu řízení povolit, resp. nařídit.

[30] V této souvislosti lze poznamenat, že účinnou nápravu tohoto systémového nedostatku nelze zajistit ani pomocí odkladného účinku žaloby dle § 73 s. ř. s. Přiznání odkladného účinku žalobě je totiž výjimečným institutem, který nemá být v řízení před správními soudy pravidlem (viz usnesení rozšířeného senátu z 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Aby použití odkladného účinku odstranilo možnost vzniku shora uvedených nežádoucích situací, musel by být přiznáván automaticky, což je vyloučeno. V nyní projednávané věci ostatně o řešení nastalé situace pomocí přiznání odkladného účinku nebylo možno ani uvažovat, neboť oba na sebe navazující úkony správního orgánu byly vydány bezprostředně po sobě.

[31] Je tedy nutné souhlasit s postupujícím senátem, že zmíněná v souvislosti se soudním přezkumem správních aktů při jejich řetězení v některých případech vede k vytváření „bílých míst“, kde není možno v řízení před správními soudy dosáhnout účinné nápravy určitých nezákonností. Takový stav jistě není žádoucí a není v souladu s požadavky na praktickou a efektivní soudní ochranu a přezkum soudním orgánem s plnou jurisdikcí oprávněným napravit jakékoli pochybení správních orgánů, jak byly vysvětleny v usnesení rozšířeného senátu , body 29 a 30.

[32] Rozšířený senát musí ve shodě s postupujícím senátem připustit, že ani týkající se výkladu § 75 odst. 1 s. ř. s. a (ne)zohlednění následného zrušení podkladového rozhodnutí pro nezákonnost v rámci soudního přezkumu navazujícího rozhodnutí není zcela důsledná. Nejvyšší správní soud totiž v řadě svých rozsudků v zájmu spravedlivého řešení věci od této zásady ustoupil a zohlednil zrušení podmiňujícího (resp. podkladového či řešícího předběžnou otázku) rozhodnutí správního orgánu v rámci soudního přezkumu rozhodnutí na toto podmiňující rozhodnutí navazujícího. V rozsudku ze dne 15. 9. 2011, čj. 4 Ads 35/2011-75, tak Nejvyšší správní soud prolomil zásadu vázanosti právním stavem v době rozhodování správního orgánu, když dospěl k závěru o nutnosti zohlednění následného zrušení rozhodnutí o přiznání dávky sociální péče, z něhož správní orgány vycházely při dalším rozhodování o odnětí jiné dávky, které z prvního (následně zrušeného) rozhodnutí vycházelo. V rozsudku z 14. 9. 2011, čj. 9 Afs 28/2011-181, Nejvyšší správní soud uznal nezbytnost zohlednění následného zrušení exekučního titulu v rámci soudního přezkumu exekučního příkazu. Rovněž následné zrušení pravomocného odsuzujícího rozsudku je nutno vzít v úvahu v rámci řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí, které vycházelo ze ztráty bezúhonnosti účastníka (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2007, čj. 4 As 58/2006-94).

[33] Obdobně správní soudy navzdory § 75 odst. 1 s. ř. s. vcelku bezproblémově akceptují nutnost zásadně zohlednit v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí následné zrušení ustanovení zákona, které bylo aplikováno správním orgánem, Ústavním soudem pro jeho rozpor s ústavním pořádkem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2004, čj. 7 A 48/2002-98, č. 1041/2007 Sb. NSS). I zde se jedná o odchýlení se od právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu.

[34] Nelze rovněž odhlédnout od toho, že nezákonnosti podkladových úkonů správních orgánů, které nemají povahu rozhodnutí správního orgánu, a tedy se neřetězí, nýbrž tzv. subsumují, mohou a musí být k námitce žalobce přezkoumány a zohledněny v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, které na tyto podkladové akty navazuje (§ 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s.). Bylo by , kdyby žalobce měl mít újmu z toho, že určité podkladové rozhodnutí je samostatně soudně přezkoumatelné. To, že pro nezákonnost došlo ke zrušení podkladového rozhodnutí, by se totiž proměnilo v Pyrrhovo vítězství, které by nemohlo být nijak zohledněno v rámci jeho obrany proti navazujícímu (podmíněnému) rozhodnutí správního orgánu, které třeba do jeho práv zasahuje ještě intenzívněji.

[35] Rozšířený senát tedy, veden shora uvedenými úvahami a nutností zajištění účinnosti ochrany práv jednotlivců poskytované správními soudy v souladu s ústavními imperativy v plné jurisdikci, musel přistoupit ke změně dosavadní judikatury vztahující se k zohlednitelnosti zrušení podmiňujícího aktu při soudním přezkumu podmíněného aktu při jejich řetězení dle § 75 odst. 1 s. ř. s. Právo na spravedlivý proces vyžaduje, aby nezákonnost podmiňujícího aktu autoritativně zjištěná rozhodnutím o jeho zrušení či změně v příslušném řízení mohla být k řádně uplatněné žalobní námitce žalobce zohledněna v řízení o žalobě proti podmíněnému aktu i při jejich řetězení. Žalobce však může dosáhnout zrušení podmíněného rozhodnutí pouze v případě, že podmiňující rozhodnutí bylo předtím zrušeno či změněno pro nezákonnost buď soudem ve správním soudnictví nebo správními orgány v řízení o mimořádných či dozorčích prostředcích. Tento závěr není v rozporu s úpravou obsaženou v § 75 odst. 1 s. ř. s., neboť soud zohlední pouze takovou nezákonnost podmiňujícího rozhodnutí, jejíž důvod byl dán již v době vydání podmíněného rozhodnutí, avšak která dosud nebyla autoritativně zjištěna.

[36] Pokud bylo žalobou napadeno podmiňující rozhodnutí, soud v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí zpravidla vyčká na výsledek řízení o žalobě proti podmiňujícímu rozhodnutí, aby z něj mohl ve svém rozhodnutí vyjít (§ 52 odst. 2 s. ř. s.), popř. dle povahy věci může i řízení o obou žalobách spojit ke společnému projednání (§ 39 s. ř. s.). Zrušení či změna podmiňujícího rozhodnutí však nemusí vést vždy k automatickému zrušení podmíněného rozhodnutí soudem, naopak je třeba podle okolností daného případu vyhodnotit, jaký vliv má zrušení či změna podmiňujícího rozhodnutí na zákonnost rozhodnutí podmíněného. Lze rovněž připomenout, že rozšířený senát již v minulosti připustil dodatečné uplatnění některých vad rozhodnutí správního orgánu, které vyšly najevo až po uplynutí lhůty pro podání žaloby a žalobce o těchto důvodech bez svého zavinění nemohl v žalobní lhůtě vědět (usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, ). Takto je tedy otevřena možnost „dodatečného“ uplatnění žalobní námitky, že podmíněné rozhodnutí je založeno na nezákonném podmiňujícím rozhodnutí, pokud ke změně či zrušení podmiňujícího rozhodnutí došlo po uplynutí žalobní lhůty.

[37] V žádném případě však aplikace této zásady nemůže vést k tomu, aby v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí byly samostatně uplatňovány a posuzovány skutkové a právní otázky týkající se svou povahou výlučně předmětu řízení o podmiňujícím rozhodnutí (aniž by je žalobce namítal v žalobě proti podmiňujícímu rozhodnutí), a aby tak byla prolamována koncentrace stanovená v příslušných ustanoveních stavebního zákona.

[38] Zbývá, aby rozšířený senát posoudil otázku povahy schválení změny stavby před dokončením formou zápisu ve stavebním deníku a soudní obrany proti tomuto úkonu správního orgánu.

[39] Podle § 118 odst. 6 stavebního zákona, ve znění zákona č. 350/2012 Sb., „[z]“

[40] Důvodová zpráva k tomuto ustanovení pouze lakonicky poznamenává: „“ (sněmovní tisk č. 998/0, Poslanecká sněmovna 2002-2006, www.psp.cz).

[41] Ze znění § 118 odst. 6 stavebního zákona jednoznačně vyplývá, že se jedná o rozhodnutí (ve smyslu § 67 správního řádu), konkrétně o rozhodnutí vydané v řízení na místě (dle § 143 správního řádu), se zvláštní úpravou právě v § 118 odst. 6 stavebního zákona. Stavební úřad tak smí dle § 118 odst. 6 stavebního zákona postupovat pouze v případě splnění přísných podmínek, tj. změna se nesmí týkat obsahu územního rozhodnutí, nesmí se týkat práv třetích osob ani veřejných zájmů.

[42] Rozšířený senát pro pořádek doplňuje, že existuje ještě další kategorie tzv. „nepodstatných“ změn stavby oproti ověřené projektové dokumentaci, které není třeba schvalovat ani zjednodušenou formou dle § 118 odst. 6 stavebního zákona, nýbrž jsou schváleny dodatečně v rámci dle § 121 odst. 1 stavebního zákona ověřením dokumentace skutečného provedení stavby.

[43] Jakkoli stavební zákon v § 118 odst. 6 zásadně omezuje zjednodušenou formu povolení změny stavby před dokončením zápisem do stavebního deníku, tento úkon stavebního úřadu zakládá právo stavebníka provádět stavbu způsobem odlišným od původního stavebního povolení a nelze vyloučit, že v důsledku nezákonného postupu stavebního úřadu bude aplikován na změny stavby dotýkající se práv třetích osob, a zkrátí je tak na jejich právech. Proto i proti tomuto úkonu musí být zajištěna osobám takto potenciálně dotčeným na svých právech efektivní soudní ochrana, a to cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. Materiální i minimální formální požadavky, které klade na úkon správního rozhodnutí, který má být považován za rozhodnutí správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci ), jsou zde splněny.

[44] Rozšířený senát shrnuje, že v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí správního orgánu soud zohlední k žalobní námitce zrušení nebo změnu podmiňujícího rozhodnutí správního orgánu, přestože ke zrušení nebo změně došlo po vydání napadeného (podmíněného) rozhodnutí správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

[45] Povolení změny stavby před dokončením zjednodušenou formou zápisem do stavebního deníku dle § 118 odst. 6 stavebního zákona představuje úkon správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s.