3129/2014
Stavební řízení: zakládání staveb; potřeba provedení geologického průzkumu
Stavební řízení: zakládání staveb; potřeba provedení geologického průzkumu
k § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby
K naplnění požadavků § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, není nutné provádět pro každou plánovanou stavbu nový geologický průzkum, jsou-li v zájmovém území geologické poměry dostatečně známy díky již provedeným geologickým průzkumům a jsou-li výsledky těchto průzkumů aplikovatelné i na navrhovanou stavbu vzhledem k jejím vlastnostem a účelu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2014, čj. 1 As 12/2014-135)
Věc
: Zdeněk B. proti Krajskému úřadu Karlovarského kraje, za účasti 1) Společnosti s ručením omezeným VAPROSTAV, 2) obce Jenišov, 3) Ing. Jiřího H., 4) Jaroslava B., 5) JUDr. Blanky B., 6) Ireny S. a 7) Mgr. Leony P., o povolení stavby, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 1).Magistrát města Karlovy Vary rozhodnutím ze dne 15. 4. 2011 povolil na žádost stavebníka - osoby zúčastněné na řízení 1) stavbu "
Bytových domů Jenišov
" na pozemcích v katastrálním území Jenišov.Na základě odvolání žalobce a osob zúčastněných na řízení 2) a 3) žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 7. 2011 rozhodnutí stavebního úřadu zčásti změnil a ve zbytku potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobou u Krajského soudu v Plzni, který rozsudkem ze dne 29. 11. 2013, čj. 57 A 76/2011-172, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu stavební úřad porušil § 111 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 a § 18 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb., neboť stavbu povolil, aniž stavebník doložil provedení a výsledky geologického průzkumu daného území. Z posudků předložených ve stavebním řízení přitom vyplývá, že povolovaná stavba má být realizována ve značně rizikových základových poměrech. Bylo tedy namístě po stavebníkovi požadovat provedení inženýrskogeologického průzkumu, případně též hydrogeologického průzkumu. Tuto otázku stavební úřad nemohl řešit stanovením podmínky č. 12 ve stavebním povolení, podle níž má být před zahájením stavby proveden podrobnější inženýrsko-geologický průzkum a teprve v případě, že z průzkumu vyplyne nutnost změny stavby, bude tato změna projednána se stavebním úřadem. Nelze nejprve stavbu povolit, a teprve pak se zabývat tím, jsou-li splněny podmínky stanovené zákonem pro její povolení. Stejně tak žalovaný nemůže v této souvislosti odkazovat na odpovědnost projektanta, neboť zjištění stavu věci a okolností důležitých pro ochranu veřejného zájmu jsou úkolem správních orgánů. Stavební úřad tak porušil § 3 a § 50 odst. 3 správního řádu, žalovaný pak porušil § 89 téhož zákona, pokud tuto nezákonnost stavebního povolení neodstranil.
Osoba zúčastněná na řízení 1) (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že předložila stavebnímu úřadu posudek zpracovaný k tomu oprávněnou osobou, Ing. Jaroslavem Jiskrou, Ph.D., znalcem pro obor těžba, odvětví těžba nerostů a těžba uhlí, specializace vlivy poddolování na stavby a ostatní povrchové objekty, projektování a dobývání ložisek, mechanika zemin. Z jeho závěru vyplynulo, že je v zájmovém území nulová možnost existence propadlin. Jediným preventivním doporučením bylo nepřibližovat se stavbou blíže než 10 m k východní hranici daného pozemku, což stavebník respektoval. Z § 111 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 ani z § 18 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb. nevyplývá povinnost pro stavebníky předkládat s projektovou dokumentací též inženýrsko-geologický průzkum. Geologický průzkum je běžně prováděn až v rámci realizace povolené stavby po započetí se zemními pracemi, kdy zhotovitel stavby deklaruje skutečné základové poměry v území, což stavební úřad správně reflektoval v podmínce č. 12 stavebního povolení. Ta byla stavebníkem v průběhu stavby splněna a závěrečný posudek potvrdil nezávadnost stavby a jejích základů. Geologický průzkum nemůže postihnout všechna úskalí daného území a v průběhu stavby se mohou vyskytnout překážky, které znemožní realizaci stavby tak, jak ji předpokládá vydané stavební povolení. Na tyto situace pamatuje § 118 stavebního zákona z roku 2006, který umožňuje změnit stavbu a řádně ji projednat s dotčenými správními úřady a se všemi účastníky řízení. V projednávané věci byla navíc předmětná stavba již realizována bez závad a je těsně před kolaudací. Žalobcem v řízení předložený posudek Ing. Bartoše označila stěžovatelka za tendenční, neboť byl opatřen osobou, která má na zastavení stavby subjektivní zájem, a za nepravdivý, neboť v rozporu s realitou tvrdí, že jde o poddolované území. Žádný z posudků nevyloučil možnost výstavby v daném území. Je-li z provedeného dokazování evidentní, že pozemek není důlní činností dotčen, je neúčelné stavební povolení rušit. Trvání na podmínce geologického průzkumu vytváří do budoucna
precedens
, na jehož základě začnou stavební úřady nadužívat provedení geologických průzkumů spíše z preventivních, než faktických důvodů.Osoba zúčastněná na řízení 2) uvedla, že v místě stavby došlo v průběhu dvou let k několika sesuvům půdy. Při prvním sesuvu na východní straně stavebního pozemku při budování objektu A1 došlo v období únor až březen 2012 k poškození komunikace v ulici Rozkvetlá. Ve stejné době došlo k sesuvu svahu pod buňkami, v nichž jsou ubytováni stavební dělníci, kteří byli nuceni objekty opustit v pět hodin ráno. K porušení svahu na západní straně došlo dne 17. 10. 2012, při němž byl poškozen stožár veřejného osvětlení a na přilehlé komunikaci III/2226 bylo vydáno rozhodnutí o omezení dopravy na několik týdnů. K dalšímu sesuvu na západní straně pozemku došlo v únoru 2013. K tomu osoba zúčastněná na řízení 2) přiložila fotografickou dokumentaci a plánek. K otázce poddolování těchto pozemků osoba zúčastněná na řízení 2) uvedla, že důlní mapy o těžbě v letech 1806 až 1927 nejsou vždy přesné, zakresloval se do nich stav, na který bylo vydáno povolení. Bylo-li ale uhlí lehko těžitelné, vytěžili ho horníci i mimo povolené území. I podle map však byla těžba v blízkosti stavby prováděna. Problém pak nastane, začne-li těžba kaolinu východně od prováděné stavby. Jelikož je zde kaolin v mocnosti cca 40 metrů, budou při jeho těžbě obnaženy bývalé štoly hnědouhelného dolu. Při tom dojde k odvodu vody z těchto chodeb a v celém území k poklesu terénu. Z těchto důvodů měl být před začátkem stavby proveden geologický průzkum v co nejširším měřítku.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [14] Základní spornou otázkou předkládaného případu je, zda byla ve stavebním řízení řádně vyřešena otázka založení komplexu bytových domů. Podle § 111 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 musí stavební úřad přezkoumat podanou žádost o stavební povolení a připojené podklady z toho hlediska, zda stavbu lze podle nich provést, a ověřit zejména, zda projektová dokumentace je úplná, přehledná a zda jsou v odpovídající míře řešeny obecné požadavky na výstavbu. Podle odstavce 3 písm. a) téhož ustanovení "[z]
jistí-li stavební úřad, že v projektové dokumentaci nejsou dodrženy obecné požadavky na výstavbu,
[...] vyzve stavebníka k odstranění uvedených nedostatků a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu
". Stavební úřad tak má dvě ověřovací povinnosti - jedna se týká projektové dokumentace, druhá obecných požadavků na výstavbu - a jednu povinnost odstraňovací.[15] Projektovou dokumentaci musí obstarat a k žádosti o stavební povolení připojit stavebník [§ 110 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006]. Prováděcí vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, ve znění účinném do 28. 3. 2013 stanoví v příloze č. 1, že "[p]
rojektová dokumentace musí vždy obsahovat části A až F členěné na jednotlivé položky s tím, že rozsah jednotlivých částí musí odpovídat druhu a významu stavby, jejímu umístění, stavebně technickému provedení, účelu využití, vlivu na životní prostředí a době trvání stavby
". V části F Dokumentace stavby (objektů), kapitole 1. Pozemní (stavební) objekty, oddílu 1.1. Architektonické a stavebně technické řešení, pododdílu 1.1.1 Technická zpráva se pod písm. f) vyžaduje též uvedení způsobu "založení objektu s ohledem na výsledky inženýrsko-geologického a hydrogeologického průzkumu
".[16] Obecnými požadavky na výstavbu rozumí § 2 odst. 2 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 mimo jiné technické požadavky na stavby stanovené prováděcími právními předpisy. Podle § 169 odst. 1 téhož zákona jsou právnické osoby, fyzické osoby a příslušné orgány veřejné správy povinny při územně plánovací a projektové činnosti, při povolování, provádění, užívání a odstraňování staveb respektovat též obecné požadavky na výstavbu stanovené prováděcími předpisy. Vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, pak v § 18 odst. 1 stanoví, že "[s]
tavby se musí zakládat způsobem odpovídajícím základovým poměrům zjištěným geologickým průzkumem a musí splňovat požadavky dané normovými hodnotami, nesmí být při tom ohrožena stabilita jiných staveb
".[17] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že založení stavby je zásadní a v podstatě prvotní otázkou, kterou je třeba při plánování výstavby řešit. Pokud by před započetím výstavby nebylo postaveno najisto, že založení stavby je s ohledem na geologické podmínky území bezpečné a že neohrozí jak samotnou novou stavbu, tak i nemovitosti sousední, mohlo by v průběhu výstavby či po jejím dokončení dojít ke katastrofálním následkům se škodami na majetku i lidských životech. Právě z tohoto důvodu vyhláška č. 268/2009 Sb. požaduje, aby základové poměry stavby byly zjištěny geologickým průzkumem - tedy opřeny o data získaná odbornou činností specialisty. K námitce osoby stěžovatelky však soud dodává, že k naplnění požadavků citovaného ustanovení není nutné provádět pro každou plánovanou stavbu nový geologický průzkum. Jsou-li v zájmovém území geologické poměry dostatečně známy díky již provedeným geologickým průzkumům a jsou-li výsledky těchto průzkumů aplikovatelné i na navrhovanou stavbu vzhledem k jejím vlastnostem a účelu, není nutné realizovat další průzkum. Ostatně výše citovaná související vyhláška č. 499/2006 Sb. je postavena na myšlence, že rozsah a obsah dokumentů tvořících projektovou dokumentaci musí odpovídat druhu a významu stavby, jejímu umístění, stavebně technickému provedení, účelu využití, vlivu na životní prostředí a době trvání stavby. Vyhláška tak sice demonstrativně uvádí celou řadu průzkumů a rozborů, které je nutné k žádosti o stavební povolení přiložit (inženýrsko-geologický průzkum, hydrogeologický průzkum, stavebně historický průzkum apod.), avšak je na stavebním úřadu (odborném aparátu), aby vzhledem ke znalosti místních podmínek a charakteru stavby požadoval po stavebníkovi provedení těch průzkumů, které jsou pro povolení stavby nezbytné. S ohledem na základní zásady správního práva by měl být každý takový požadavek odůvodněný.
[18] Ve světle těchto úvah je třeba posoudit, nakolik byly v projednávané věci splněny podmínky § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., tedy bezpečné založení plánované stavby a eliminace ohrožení stability jiných staveb. Ve správním spisu jsou k této otázce založeny tři dokumenty (Závěrečná zpráva Jenišov - p. p. č. 348/2 a 843, GP sdružení pro geologii, ze dne 17. 4. 2008; Posouzení možnosti výstavby bytových domů, rodinných domů či objektů služeb v Jenišově na parcelách číslo 348/2, 358/2, 843, 380/2 a 363 z hlediska historické hlubinné důlní činnosti, popřípadě stanovení podmínek pro výstavbu, Ing. Jaroslav Jiskra, Ph.D., ze dne 21. 9. 2008; Posouzení geomechanických vlastností horninového prostředí z hlediska vlivu dobývání uhlí a umístění starých důlních děl na stabilitu povrchu okres Karlovy Vary, k. ú. Jenišov, Ing. Stanislav Bartoš, ze dne 28. 10. 2009). Uvedené listiny souhlasně potvrzují, že v bezprostřední blízkosti území určeného pro výstavbu se nachází důlní dílo Mariasorg. Ačkoliv podle dostupných mapových podkladů příslušné stavební parcely přímo poddolovány nejsou, je pod nimi vyvinuta hnědouhelná sloj Josef a v minulosti byly pro toto území přiděleny dolové míry pro dobývání uhlí Amalia I a Mariasorg. Podle všech zmiňovaných listin je proto poddolování možné (byť posudek Ing. Jiskry jej označuje za značně nepravděpodobné) a nelze vyloučit výskyt nezmapovaných podzemních dobývek. Posudek Ing. Bartoše upozorňuje na možné vlivy nové výstavby na stabilitu sousedních staveb (včetně domu žalobce) nacházejících se jednoznačně na poddolovaném území, i kdyby sama nová výstavba na poddolovaném území nebyla. [V této souvislosti soud považuje za nedůvodnou kasační námitku, že posudek Ing. Bartoše je tendenční a nepravdivý: tendenčnost posudku stěžovatelka ničím nedokládá a námitka nepravdivosti je lichá, neboť Ing. Bartoš se v posudku nezaobíral primárně územím určeným pro výstavbu, nýbrž územím bezprostředně sousedícím, které je i podle ostatních listin poddolované].
[19] Zmiňované posudky byly zpracovány jen na základě dostupných listinných podkladů týkajících inženýrsko-geologického průzkumu sousedních parcel, na základě důlních map a zrakové obhlídky terénu. Přímo na poměrně rozsáhlém území plánované výstavby nebyl v minulosti proveden žádný inženýrsko-geologický průzkum. Za normální situace by byl takový postup jistě v pořádku (viz výše bod [17]) a vydání stavebního povolení by nic nebránilo. V projednávané věci se nicméně o standardní situaci nejedná. Za prvé všechny tři předložené listiny nevylučují, že stavební pozemek může být poddolován. Tvrzení stěžovatelky, že z provedeného dokazování je evidentní, že pozemek není důlní činností dotčen, je tudíž dosti odvážné a bez opory ve spisu. Soud k tomu poukazuje též na skutečnost, že pro toto území byly v minulosti přiděleny dolové míry. Jak přitom plyne zejména z § 5 a § 42 císařského patentu č. 146/1854 ř. z., Obecného horního zákona*), dolová míra bylo oprávnění k vyhledávání a dobývání vyhrazených nerostů, jejíž výměra byla stanovena na 45 116 metrů čtverečních. Za druhé, i kdyby stavební pozemek poddolován nebyl, je zřejmé, že sousedící zastavěné pozemky (včetně pozemků žalobce) poddolovány jsou, a že tudíž nelze vyloučit vliv plánované výstavby na stabilitu již existujících staveb. Touto otázkou, která musí být s ohledem na § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb. vyjasněna, se posudek Ing. Jiskry nijak nezabýval a posudek Ing. Bartoše upozorňoval na existující rizika v tomto směru. Za třetí předmětem výstavby má být komplex několika vícepatrových budov, které mají sloužit k bydlení. Charakter a účel stavby proto svědčí zvýšené opatrnosti při jejím zakládání. Vzhledem k existenci těchto tří faktorů nebylo možné spokojit se se třemi předloženými posudky a bez dalšího vydat stavební povolení, nýbrž bylo namístě vyjasnit jednak otázku poddolování stavebního pozemku, jednak otázku vlivu nové výstavby na existující stavby na sousedních pozemcích.
[20] Kromě již řečeného soud dále poukazuje na skutečnost, že citované listinné podklady byly předloženy již v rámci územního řízení o umístění předmětné stavby - ve stavebním řízení nebyly doloženy žádné nové podklady v tomto směru. Sám žalovaný přitom v rozhodnutí o odvolání v územním řízení ze dne 7. 4. 2010 k námitce poddolovaného území konstatoval, že "[p]
roblematika zakládání stavby včetně doložení výkresů základů se detailně řeší až v řízení stavebním. Tam je projektant povinen dbát právních předpisů a obecných požadavků na výstavbu vztahujících se na konkrétní stavbu. Projektant zároveň odpovídá za správnost, celistvost, úplnost a bezpečnost stavby provedené podle jím zpracované projektové dokumentace. Z uvedeného vyplývá, že především projektant musí před zahájením prací na projektové dokumentaci ke stavebnímu řízení týkajícímu se založení staveb zjistit stav podloží tak, aby nedošlo k ohrožení bezpečnosti jak u realizované stavby, tak u staveb okolních.
" Je proto přinejmenším zarážející, že žalovaný ve stavebním řízení nijak nereflektoval své předchozí závěry a rizika plynoucí z předložených posudků v souvislosti se založením stavby a otázkou poddolovaného území. Argumentace žalovaného v žalobou napadeném rozhodnutí je ostatně do značné míry opsána z předchozího rozhodnutí o odvolání v územním řízení. Za dostatečné pro naplnění požadavků právních předpisů zde žalovaný považuje posudek Ing. Jiskry a zprávu GP sdružení pro geologii, čímž si ovšem do jisté míry odporuje - vrací se ke skutkovému stavu zjišťovanému v územním řízení, který nově považuje za dostatečný i pro řízení stavební. Odkázal-li žalovaný v této souvislosti na odpovědnost projektanta, popřel tím smysl stavebního řízení, jakož i smysl své existence, neboť jeho úkolem je hájit veřejný zájem, jímž je zde především bezpečnost výstavby, a obecně dohlížet nad dodržováním zákonnosti stavebními úřady v jeho správním obvodu (v obecné rovině viz zejména § 132 odst. 1 a § 171 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).[21] Tyto závěry nemohou být zvráceny podmínkou č. 12 stavebního povolení a případným postupem podle § 118 citovaného zákona upravujícím řízení o změně stavby před jejím dokončením. Jestliže již v rámci stavebního řízení vyplynuly nejasnosti a rizika ohledně založení plánované stavby a jejího vlivu na stavby již existující, bylo třeba tyto nejasnosti odstranit a rizika
eliminovat
již před vydáním stavebního povolení, resp. zpracováním projektové dokumentace. Odložení tohoto postupu až do fáze realizace stavby nedává žádný rozumný smysl a je v rozporu s požadavkem stavebního zákona z roku 2006, aby již před vydáním stavebního povolení byl ověřen soulad stavby s obecnými požadavky na výstavbu. Tvrzení stěžovatelky (nijak nedoložené), že podmínku č. 12 stavebního povolení dodržela a že vypracovaný znalecký posudek potvrdil nezávadnost stavby a jejích základů, je proto pro posouzení věci irelevantní. Řízení o změně stavby před jejím dokončením pak má být skutečně - jak trefně poznamenal krajský soud - spíše výjimkou z pravidla, nikoliv standardním řešením situací, jejichž možný vznik byl pravděpodobný již v průběhu stavebního řízení a které mohly a měly být vyřešeny již ve stavebním povolení. V opačném případě by se ze stavebního řízení a stavebního povolení stala neformální a nezavazující procedura, jejímž jediným smyslem by bylo umožnit stavebníkovi co nejrychleji začít stavět bez ohledu na dodržení či nedodržení veřejnoprávních limitů.[22] Nejvyšší správní soud tedy ve shodě s krajským soudem uzavírá, že bylo povinností stavebního úřadu vyzvat stavebníka k odstranění nedostatků týkajících se založení stavby a jejího vlivu na stabilitu okolní výstavby [§ 111 odst. 1 písm. b) a odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 ve spojení s § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb.]. Pokud tak stavební úřad neučinil, vydal stavební povolení na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu, čímž porušil § 3 a § 50 odst. 3 správního řádu. Pokud žalovaný tuto nezákonnost neodstranil v odvolacím řízení, porušil § 89 odst. 2 správního řádu. Nejvyšší správní soud považuje za nutné korigovat právní názor krajského soudu pouze v jednom směru. Způsob, jakým budou vyjasněny otázky poddolování stavebního pozemku a vlivu stavby na stabilitu okolní výstavby, je plně v režii stavebního úřadu jako odborného orgánu. Zda k tomu stavebníkovi předepíše provedení geologického průzkumu nebo bude požadovat realizaci jiných posudků, rozborů a průzkumů, je na jeho odborném posouzení. S krajským soudem proto nelze souhlasit v tom, že na předmětné otázky je schopen odpovědět pouze a jedině geologický průzkum.
[23] Nejvyšší správní soud nepovažuje za
relevantní
obavu stěžovatelky, že rozhodnutí v této věci vytváří do budoucna precedens
, na jehož základě začnou stavební úřady nadužívat provedení geologických průzkumů spíše z preventivních, než faktických důvodů. Soud k tomu poukazuje na závěry vyřčené v bodě [17] a na konkrétní situaci v projednávané věci, kde byla potřeba doplnit zjištění ohledně skutkového stavu vzhledem k charakteru výstavby a podmínkám v území zjevná. Nezákonnost postupu stavebního úřadu a žalovaného v této věci nadto nemohou zvrátit hypotetické úvahy o nadužívání geologických průzkumů v budoucnosti. (...)*)
S účinností od 1. 1. 1958 zrušen zákonem č. 41/1957 Sb., o využití nerostného bohatství (horní zákon).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.