3347/2016
Stavební řízení: vstup na pozemky a do staveb; Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí o nařízení kontrolní prohlídky
Stavební řízení: vstup na pozemky a do staveb
Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí o nařízení kontrolní prohlídky
k § 172 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 70 písm. c) soudního řádu správního
Rozhodnutí, kterým se nařizuje vlastníku nemovitosti povinnost umožnit oprávněné úřední osobě vstup do nemovitosti dle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, může zasahovat do hmotných práv dotčené osoby (do práva vlastnického a práva na ochranu nedotknutelnosti obydlí), proto nemá povahu rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2015, čj. 4 As 215/2015-32)
Prejudikatura:
č. 1720/2008 Sb. NSS a č. 3197/2015 Sb. NSS; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, DELTA PEKÁRNY a.s. proti České republice, stížnost č. 97/11.Věc:
Karel Q. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o nařízení kontrolní prohlídky, o kasační stížnosti žalobce.Městský úřad Planá (dále jen „stavební úřad“) vydal dne 10. 2. 2015 rozhodnutí, kterým ve věci zemědělské stavby bez čísla popisného na pozemku v k. ú. Pístov podle § 133 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 ve veřejném zájmu podle § 132 odst. 3 písm. a), b), a c) tohoto zákona vyzval žalobce k účasti na kontrolní prohlídce a podle § 172 odst. 5 nařídil žalobci umožnění vstupu oprávněným osobám ve smyslu § 172 odst. 1 do uvedené stavby za účelem zjištění, zda tato stavba (či její změna ve smyslu § 2 odst. 4 citovaného zákona) byla provedena v souladu s rozhodnutím nebo opatřením stavebního úřadu, zda je užívána k povolenému účelu, či zda neohrožuje život, zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost a životní prostředí.
Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 14. 5. 2015 zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Žalobce rozhodnutí žalovaného následně napadl žalobou u Krajského soudu v Plzni.
V žalobě žalobce namítal, že stavební úřad není oprávněn nařídit kontrolní prohlídku stavby, celé řízení o odstranění stavby je vedeno protiprávně, správní orgány obou stupňů se odmítají zabývat tvrzeními žalobce a neprovedly jím navrhované důkazy a prohlídka stavby se za nezměněného stavu již opakovaně konala. Poukázal na skutečnost, že rozhodnutí správních orgánů byla vydána v řízení o odstranění stavby (vnitřní úpravy uvedené stavby), ačkoli dle přesvědčení žalobce práce jím provedené (obnovení příček, vrácení původních oken při zachování veškeré původní klenby a překladů) nepodléhají stavebnímu povolení či opatření stavebního úřadu.
Žalobce dále uvedl, že s ohledem na postoj stavebního úřadu, jenž trval na odstranění stavby namísto toho, aby se zabýval argumenty žalobce a důkazními návrhy, že předmětný dům od počátku sloužil k bydlení, napadl žalobou část územního plánu, která stanovila pro území jeho stavby způsob využití „
výroba zemědělská
“. Krajský soud na základě této žaloby rozsudkem ze dne 19. 3. 2015, čj. 59 A 5/2014-123, zrušil část územního plánu s odůvodněním, že územní plán nerespektuje zjištěnou skutečnost, že nemovitost žalobce vždy sloužila především k bydlení. Zdůraznil, že žalobce správním orgánům opakovaně zaslal doklady prokazující, že stavba byla vždy rodinným domem určeným především k bydlení.Žalobu krajský soud usnesením ze dne 31. 7. 2015, čj. 30 A 80/2015-26, odmítl. Krajský soud při posouzení věci dospěl k závěru o paralele mezi § 54 odst. 1 správního řádu a § 172 odst. 1 a 5 stavebního zákona z roku 2006, neboť v obou případech je vlastník povinen strpět úkon správního orgánu, a vycházel ze závěrů, k nimž Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 15. 2. 2012, čj. 1 As 20/2012-33. Krajský soud zohlednil, že žalobce je účastníkem řízení o odstranění stavby, v jehož rámci byla jakožto dílčí úkon vydána shora uvedená správní rozhodnutí. Žalobce tak podle krajského soudu může napadnout rozhodnutí ve věci samé, a rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tak mají za této situace povahu rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že argument účastenstvím stěžovatele v řízení o odstranění stavby a možností brojit proti případnému rozhodnutí o odstranění stavby by mohl obstát v případě, kdy by se stěžovatel domáhal pouhého určení nezákonnosti řízení o odstranění stavby. Nezákonnost tohoto řízení byla však pouze jedním z argumentů stěžovatele, kterým poukazoval na neoprávněnost zásahu stavebního úřadu do svých práv. V této souvislosti stěžovatel uvedl, že řízení o odstranění stavby, jehož je účastníkem, má zcela odlišný předmět od řízení o nařízení kontrolní prohlídky. Za podstatné stěžovatel označil, že pracovnice stavebního úřadu opakovaně narušují jeho domovní svobodu za situace, kdy se za nezměněného stavu kontrolní prohlídka již opakovaně konala. Postup stavebního úřadu je podle stěžovatele nezákonný a šikanózní, neboť od stěžovatelem respektovaného zákazu provádět na stavbě jakékoliv stavební práce se má konat již čtvrtá kontrolní prohlídka. S ohledem na výše uvedené skutečnosti tak podle stěžovatele dochází rozhodnutími správních orgánů k neoprávněnému zásahu do jeho práv takového charakteru a intenzity, že je nelze vyloučit z přezkumu ve správním soudnictví, a nejedná se pouze o úkony, jimiž se upravuje vedení řízení. Stěžovatel dále vyjádřil nesouhlas se způsobem, jakým krajský soud aplikoval již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 20/2012-33, řešícím zcela odlišnou věc (povinnost strpět ohledání energetického zařízení pro výrobu elektřiny umístěného na pozemku) než rozsudek ze dne 23. 4. 2008, čj. 8 As 40/2007-61, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval obdobnou situací jako v posuzované věci, tj. zásahem do domovní svobody účastníka nařízením kontrolní prohlídky. Stěžovatel uzavřel, že ze soudního přezkumu nelze vyloučit rozhodnutí správního orgánu o uložení povinnosti fyzické osobě strpět ohledání v obydlí.
Nejvyšší správní soud kasační stížností usnesení Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
II.
Posouzení kasační stížnosti
(...) [13] V posuzované věci je mezi účastníky řízení nesporné, že stavební úpravy prováděné stěžovatelem na jeho nemovitosti spočívají především v obnovení příček a vrácení původních oken, tj. stavebních úpravách již existujícího domu. Účastníci řízení se však již neshodují v tom, jaký je charakter předmětné nemovitosti. Žalovaný totiž ve svém rozhodnutí uvedl, že předmětná stavba je dle aktuálního výpisu z katastru nemovitostí zemědělskou stavbou a dle pasportu stavby ověřeného stavebním úřadem dne 27. 1. 2003 (který určuje účel užívání stavby ve smyslu § 104 stavebního zákona z roku 1976*) ) stavbou obsahující pouze prostory nesloužící k bydlení, s tím, že využití uvedené stavby a uvedených prostor nebylo ode dne ověření pasportu stavebním úřadem až doposud žádným rozhodnutím ani opatřením změněno, a nejde tedy o stavbu určenou k bydlení. Stěžovatel naproti tomu opakovaně upozorňuje na skutečnost, že jeho nemovitost v minulosti vždy sloužila především k bydlení, za tímto účelem ji stěžovatel koupil a hodlá ji takto využívat (viz přípis stěžovatele ze dne 19. 1. 2015 adresovaný stavebnímu úřadu).
[14] Charakterem domu stěžovatele se již zabýval Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 19. 3. 2015, čj. 59 A 5/2014-123, který po podrobném zhodnocení všech relevantních skutečností (historie předmětné nemovitosti, jejího využívání a současného stavu) dospěl k závěru, že došlo k výrazné dominanci obytné funkce stavby nad její funkcí hospodářskou, a lze tak uvažovat o úředním určení předmětné stavby jako stavby pro bydlení (bytový dům nebo rodinný dům), a to jak pro účely katastrální, tak zejména pro účely stavebně-právní. Nejvyšší správní soud z tohoto závěru krajského soudu ve smyslu § 52 odst. 2 s. ř. s. vychází, a nahlíží proto na stěžovatelovu nemovitost jako stavbu převážně určenou pro bydlení, na níž stěžovatel provádí stavební úpravy (stavbu ve smyslu § 2 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006).
[15] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že ať v nemovitosti určené k bydlení probíhá stavba (stavební úpravy), či nikoliv, jedná se o obydlí ve smyslu článku 12 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), pokud ji její vlastník využívá, popř. má prokazatelně v úmyslu ji využívat k bydlení. Nejvyšší správní soud má s ohledem na výše uvedené za to, že v posuzované věci je třeba s ohledem na skutečnost, že žalobce zamýšlí svou nemovitost využívat k bydlení, vycházet ze závěrů, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 8 As 40/2007-61, v němž se jednalo o případ, kdy bylo podle § 54 odst. 1 správního řádu žalobkyni, jakožto nájemkyni bytu, uloženo strpět ohledání na místě ve všech prostorách tohoto bytu. Nejvyšší správní soud v této věci vyslovil, že „[p]
odle článku 36 odst. 2 Listiny ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z tohoto ustanovení je zřejmé, že ústavodárce vycházel z generální přezkumné
“ Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že právo na ochranu obydlí není namístě vykládat restriktivně. V tomto ohledu zdejší soud poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, klauzule
. To znamená, že není nutno stanovit zvláštními zákony, že to či ono rozhodnutí může být podrobeno soudnímu přezkumu. I když zákon o tom mlčí, je pravomoc soudu založena. Naopak výluka ze soudního přezkumu musí být v zákoně výslovně stanovena. Nutno je však vzít zřetel i na další část tohoto ustanovení Listiny, dle kterého z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Mezi tyto základní práva a svobody patří i ochrana obydlí (článek 12 Listiny). Se zřetelem na tato ustanovení nelze z přezkoumání rozhodnutí soudem ve správním soudnictví vyloučit rozhodnutí správního orgánu o uložení povinnosti fyzické osobě strpět místní ohledání v bytě užívaném k bydlení touto osobou.DELTA PEKÁRNY a.s. proti České republice
, č. stížnosti 97/11, v němž Evropský soud pro lidská práva v návaznosti na svou předchozí judikaturu konstatoval, že i šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže provedené v obchodních prostorách uvedené společnosti představuje zásah do jejího práva na respektování obydlí ve smyslu článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“).[16] Nejvyšší správní soud si je vědom, že rozhodnutí správních orgánů byla v posuzované věci vydána za účelem zjištění relevantních skutečností (stavu stavby stěžovatele). Takováto rozhodnutí často nezasahují do hmotných práv účastníka řízení, ale pouze do práv stanovených pro vlastní vedení řízení. S přihlédnutím k výše uvedenému však dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí správních orgánů v posuzované věci jsou způsobilá zasáhnout do práva stěžovatele na ochranu obydlí, a nejedná se tak o pouze procesní rozhodnutí, která je možné podřadit pod výluku ze soudního přezkumu dle § 70 písm. c) s. ř. s., ale o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., která podléhají soudnímu přezkumu.
[17] Na výše uvedeném závěru pak nemění nic ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 20/2012-33, jímž argumentoval krajský soud. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že je rozdíl mezi usnesením o ediční povinnosti vydaným dle § 54 odst. 1 správního řádu a rozhodnutím, kterým se ukládá povinnost vlastníku nemovitosti strpět vstup úředních osob dle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. Povinnost dle § 54 odst. 1 lze uložit při dokazování v rámci správního řízení, zatímco povinnost vpustit úřední osobu na pozemek či do stavby lze vlastníku dle § 172 odst. 5 téhož zákona uložit ve správním řízení nebo i mimo ně. Stavební zákon tuto zvláštní úpravu obsahuje právě proto, že jde o kvalifikovaný zásah do práv jednotlivců, jednak do práva na ochranu vlastnictví, především ovšem o potenciální zásah do práva na ochranu obydlí dle článku 12 Listiny, resp. článku 8 Úmluvy (srov. k tomu výslovnou úpravu v § 172 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Nejvyšší správní soud má tedy stejně jako stěžovatel za to, že ze závěrů uvedených v rozhodnutí čj. 1 As 20/2012-33 nelze v posuzované věci vycházet. Je tomu tak v prvé řadě proto, že v uvedené věci byla v rámci řízení o udělení licence, iniciovaného žalobcem, usnesením podle § 54 odst. 1 správního řádu žalobci uložena povinnost strpět ohledání energetického zařízení pro výrobu elektřiny umístěného na jeho pozemku. Jednalo se tudíž o odlišný případ, v němž ani potenciálně nemohlo dojít k zásahu do práva na respektování obydlí, neboť se jednalo o venkovní zařízení k výrobě elektřiny, tedy nikoli o stavbu určenou k bydlení jako v posuzované věci, ani o uzavřené obchodní prostory, jak tomu bylo ve věci
DELTA PEKÁRNY
. Vedle toho lze poukázat na to, že v nyní posuzovaném případě jde o aplikaci jiného ustanovení jiného právního předpisu.[18] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem potud, že stěžovatel bude moci napadnout rozhodnutí vydané ve věci samé, tj. rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, pokud bude vydáno, neboť je účastníkem tohoto řízení zahájeného podle § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Předmětem řízení o odstranění stavby však nebude posouzení, zda byly při kontrolní prohlídce stavby a nařízení povinnosti vpustit do nemovitosti stěžovatele pracovníky stavebního úřadu splněny podmínky uvedené v § 172 odst. 1 až 5 tohoto zákona, ale to, zda jsou splněny podmínky pro nařízení odstranění stavby stanovené v § 129 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Stěžovateli lze tudíž přisvědčit, že řízení o odstranění stavby, jehož je účastníkem, má zcela odlišný předmět od nařízení povinnosti strpět úřední prohlídku nemovitosti. Je navíc jistě možné, že stavební úřad ve shodě s názorem stěžovatele dospěje k závěru, že stavební úpravy provedené stěžovatelem nejsou neoprávněnou stavbou a jejich odstranění nenařídí. Bylo by v takovém případě zcela nesmyslné tvrdit, že stěžovatel by se mohl domáhat soudního přezkumu takového rozhodnutí stavebního úřadu s tím, že provedená kontrolní prohlídka byla nezákonná. Taková skutečnost by totiž ve vztahu ke způsobu rozhodnutí ve věci byla zcela irelevantní, žaloba stěžovatele proti takovému rozhodnutí (ve skutečnosti však pouze směřující proti jinému rozhodnutí stavebního úřadu) by zřejmě musela být považována za nepřípustnou podle § 68 písm. d) s. ř. s.
[19] Dále je nutno zohlednit již výše uvedenou skutečnost, že rozhodnutími správních orgánů obou stupňů došlo k zásahu do práva na respektování obydlí stěžovatele. Jak vyplývá ze shora citovaného rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci
DELTA PEKÁRNY
, aby zásah do práva na ochranu obydlí byl shledán souladným s článkem 8 Úmluvy, je třeba mj. zkoumat, zda je takový zásah nezbytný v demokratické společnosti, a v rámci tohoto kritéria soud zvláště zjišťuje, zda vnitrostátní právo obsahuje účinné záruky proti zneužití oprávnění státního orgánu zasahovat do chráněného obydlí. Taková záruka je dána, pokud je prohlídka prováděna buď na základě rozhodnutí nezávislého soudu či s jeho svolením, případně je prohlídka nařízena rozhodnutím správního orgánu, které podléhá soudnímu přezkumu, nebo alespoň musí existovat účinná možnost následné soudní kontroly zákonnosti a nezbytnosti prohlídky (body 86 a 87 citovaného rozsudku). V nyní posuzované věci nebyla kontrolní prohlídka nařízena rozhodnutím soudu ani nemohla být předmětem následné kontroly v rámci soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve věci odstranění stavby (srov. výše), ani např. na základě zásahové žaloby (prohlídka byla nařízena rozhodnutím správního orgánu, žaloba by proto byla nepřípustná, srov. § 85 s. ř. s.). Z uvedených důvodů tedy jedinou možnost, jak dosáhnout účinné soudní kontroly zásahu do práva na nedotknutelnost obydlí ve smyslu výše uvedené judikatury Evropského soudu pro lidská práva, představuje žaloba proti rozhodnutí vydanému podle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006.[20] Použitelností § 70 písm. c) s. ř. s., který vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí, kterými se pouze upravuje vedení řízení, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 17. 7. 2008, čj. 7 Afs 13/2007-54, č. 1720/2008 Sb. NSS, v souvislosti s otázkou soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti správce daně podle § 5 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*1). Rozšířený senát dospěl k názoru, že takové rozhodnutí není rozhodnutím, kterým se pouze upravuje vedení řízení. Poukázal jednak na to, že správce daně je povinen postupovat při správě daně způsobem, který při dosažení stanoveného účelu daňový subjekt nejméně omezuje, svoji pravomoc může vykonávat výlučně v souladu se zákonem, postupovat v součinnosti s daňovým subjektem a rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti řádně odůvodnit. Všechny tyto zásady by mohly být popřeny, pokud by rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti nepodléhalo soudnímu přezkumu. To by navíc vedlo k nebezpečí, že daňová správa bude takovýmto způsobem na úkor daňových subjektů řešit své organizační potíže. Rozšířený senát dále uvedl: „ vztáhnout i na nyní projednávanou věc. I zde totiž může být rozhodnutí dle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 vydáno i mimo probíhající správní řízení.
Argument o tom, že rozhodnutí o delegaci je procesním úkonem a součástí budoucího řízení, a proto že daňový subjekt může podat žalobu proti meritornímu rozhodnutí a v jejím rámci napadnout delegaci, neobstojí. Delegovaný správce daně totiž vůbec nemusí v budoucnu zahájit s daňovým subjektem daňové řízení, aniž by to ale ovlivnilo v důsledku
“ Tyto závěry Nejvyšší správní soud zopakoval i v rozsudku ze dne 28. 1. 2015, čj. 4 Afs 216/2014-32, č. 3197/2015 Sb. NSS, a lze je delegace
změněná práva a povinnosti daňového subjektu. Pokud takové řízení neproběhne, delegace
nebude jako procesní úkon součástí budoucího řízení, a tedy neplatí, že daňový subjekt může proti delegaci brojit v rámci žaloby proti meritornímu rozhodnutí delegovaného správce daně. Proto pokud by daňový subjekt byl nucen čekat na stanovení své konkrétní daňové povinnosti, a k tomu by v budoucnu nedošlo, nemohl by se delegaci provedené v rozporu se zákonem nijak bránit, ač k zásahu do jeho právní pozice – jak vyloženo – došlo. Rozhodnutí o delegaci je proto samostatným úkonem, rozhodnutím samostatně napadnutelným správní žalobou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).mutatis mutandis
[21] S přihlédnutím k těmto skutečnostem tak má Nejvyšší správní soud za to, že rozhodnutí, kterým se nařizuje vlastníku nemovitosti povinnost umožnit oprávněné úřední osobě vstup do nemovitosti dle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, může zasahovat do hmotných práv dotčené osoby (do práva vlastnického a práva na ochranu nedotknutelnosti obydlí), proto nemá povahu rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s.
*)
S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.