Vydání 2/2015

Osoba zúčastněná na řízení podala dne 13. 3. 2009 u žalovaného, jako speciálního stavebního úřadu ve věcech dálnic a rychlostních silnic, žádost o stavební povolení pro stavbu „“ v rozsahu stavebních objektů povolovaných žalovaným. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009 žalovaný oznámil zahájení stavebního řízení a vyzval účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalobce žalovanému, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti záměru. Následně žalovaný dne 23. 4. 2009 vydal stavební povolení, v němž rozhodl i o námitkách stěžovatele.

Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného rozklad, který ministr rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009 zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.

Proti rozhodnutí ministra dopravy podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, čj. 9 Ca 312/2009-164, zamítl. K aktivní legitimaci žalobce městský soud konstatoval, že se napadené rozhodnutí nedotýká jeho hmotněprávní sféry, neboť právnickým osobám podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu právo na příznivé životní prostředí z povahy věci náležet nemůže. S odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 As 77/2011-325, nebo ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS, městský soud uvedl, že žalobci po právu náleželo postavení účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České Středohoří, nezákonnosti stanoviska Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008, nepřezkoumatelnosti stavebního povolení, nezákonnosti podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů živočichů a rostlin a absence pravomocného rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin ovšem městský soud neshledal důvodnou.

Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které uplatnil námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku z důvodu nedostatečného vypořádání některých žalobních námitek.

Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti mj. rozporovala účastenství stěžovatele ve stavebním řízení a v této souvislosti poukázala na judikaturu druhého senátu Nejvyššího správního soudu – konkrétně na rozsudek ze dne 14. 1. 2013, čj. 2 As 7/2011-274, podle něhož občanská sdružení nejsou účastníky stavebního řízení. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že vzhledem k tomu, že druhého senátu je v rozporu s rozhodovací praxí prvního senátu (např. s výše uvedenými rozsudky čj. 1 As 77/2011-325 a čj. 1 As 6/2011-347), jsou splněny podmínky k předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 s. ř. s. Dále konstatovala, že výčet účastníků stavebního řízení obsažený v § 109 stavebního zákona z roku 2006 je , proto jejich okruh nelze doplňovat o občanská sdružení dle § 70 odst. 2 a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Při řešení střetu § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 2 a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je nutno dát přednost § 109 stavebního zákona z roku 2006, který má povahu . Osoba zúčastněná na řízení doplnila, že uvedený výklad je plně v souladu s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“) a směrnicí Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí^*).

Dále osoba zúčastněná na řízení uvedla, že závěr o taxativním vymezení účastníků stavebního řízení podle § 109 stavebního zákona z roku 2006 podporuje zejména obdobný způsob vymezení účastníků kolaudačního řízení ve stavebním zákoně z roku 1976^**), ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu, zejm. rozsudků ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 26. 10. 2007, čj. 4 As 18/2006-70. Uzavřený okruh účastníků stavebního řízení vyplývá dle osoby zúčastněné na řízení i z komparace účastníků stavebního a územního řízení vymezených v § 109 a § 85 odst. 1 a odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 nebo z průběhu legislativního procesu. Původní vládní návrh stavebního zákona z roku 2006 počítal s tím, že účastníky stavebního řízení budou i další osoby, o nichž to stanoví zvláštní zákon. Takové znění § 109 stavebního zákona z roku 2006 ovšem zákonodárce při projednávání neschválil. U účastníků stavebního řízení lze vypozorovat společný znak, jímž je věcné právo k nemovitosti. Z toho se následně odvozuje i okruh námitek, které jsou účastníci oprávněni podávat proti projektové dokumentaci. Je zřejmé, že stavební zákon z roku 2006 s účastí jiných osob než těch taxativně vymezených v § 109 nepočítá.

Ohledně speciality § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu k § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny odkázala osoba zúčastněná na řízení na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175, č. 2165/2011 Sb. NSS.

Vzhledem k nejednotné judikatuře Nejvyššího správního soudu k otázce účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby rozhodující první senát předložil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

První senát při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že ve věci účastenství občanských sdružení dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení vedeném dle § 109 stavebního zákona z roku 2006 existuje u Nejvyššího správního soudu rozpor v judikatuře. Usnesením ze dne 30. 4. 2013, čj. 1 As 176/2012-120, proto postoupil věc rozšířenému senátu.

Vzájemným vztahem § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010 Sb. NSS. V něm konstatoval, že „[z] derogat generali .“ Dále v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vyjádřil přesvědčení, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahuje na všechna správní řízení podle stavebního zákona z roku 2006, pokud při nich mohou být dotčeny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny tím, že „ [z roku 2006].“

Na rozsudek pátého senátu navázala další Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010-111, č. 2142/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud doplnil, že „ [z roku 2006] derogat generali [z roku 2006] “ Následně sedmý senát v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52, č. 2393/2011 Sb. NSS, dodal, že [z roku 2006] .“

Komplexní argumentaci ohledně vztahu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny a § 109 stavebního zákona z roku 2006 předestřel Nejvyšší správní soud ve výše zmíněném rozsudku čj. 1 As 6/2011-347. V něm dospěl k závěru, že při splnění podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny lze přiznat účastenství ve stavebním řízení i občanským sdružením, respektive spolkům, jejichž posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny. Citovaný závěr první senát dovodil teleologickou a systémovou interpretací a zohlednil i úmysl historického zákonodárce. Na tyto své závěry předkládající senát plně odkázal (srov. zejména body 53 až 61 citovaného rozsudku).

Lze shrnout, že závěr vyslovený ve výše citovaném rozsudku pátého senátu čj. 5 As 41/2009-91 následně převzal mj. sedmý senát v již citovaném rozsudku čj. 7 As 2/2011-52 nebo první senát ve shora uváděném rozsudku čj. 1 As 6/2011-347 nebo v rozsudcích ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 18/2011-145, a ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 As 77/2011-325. Na závěry prvního senátu pak navázal i devátý senát v rozsudku ze dne 12. 4. 2012, čj. 9 As 78/2011-69. Z výše uvedených rozsudků plyne, že i přes vymezení účastníků stavebního řízení v § 109 stavebního zákona z roku 2006 lze ve stavebním řízení připustit účastenství občanských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť posléze uvedené ustanovení obsahuje zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení.

Naproti tomu se druhý senát ve shora uvedeném rozsudku čj. 2 As 7/2011-274 ztotožnil s přístupem zaujatým městským soudem v rozsudku ze dne 11. 5. 2010, čj. 10 Ca 126/2009-172, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sám o sobě nezakládá občanským sdružením postavení účastníků ve stavebním řízení. Citované ustanovení přiznává některým občanským sdružením postavení účastníků řízení, jde-li o případy, kdy může dojít k dotčení zájmu na ochraně přírody a krajiny; toto ustanovení však směřuje na případy, kdy je účast na řízení odvozována od obecné definice účastníků, uvedené v § 27 správního řádu. Nejde tedy o situaci, kdy je okruh účastníků v konkrétním řízení stanoven odlišně, a to uzavřeným výčtem.

Předkládající první senát měl za to, že oba výše citované závěry jsou v rozporu. Buď platí názor pátého senátu, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje speciální ustanovení k § 109 stavebního zákona z roku 2006, a že tedy občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, nebo platí závěr druhého senátu, že zákon o ochraně přírody a krajiny nemůže založit účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení, neboť úprava obsažená v § 109 stavebního zákona z roku 2006 to výslovně neumožňuje. Předkládající senát se ztotožnil s argumentací zaujatou pátým senátem, kterou ve svém rozhodování převzal i v dalších rozhodnutích, nejnověji např. v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86. Pro úplnost předkládající senát dodal, že s účinností od 1. 1. 2013 byl novelou stavebního zákona z roku 2006 provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. mj. doplněn okruh účastníků stavebního řízení i o „“.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, a věc vrátil k projednání a k rozhodnutí prvnímu senátu.