Vydání 11/2017

Žalobce, spoluvlastník ideální poloviny pozemku v katastrálním území Jažlovice, který se nachází v bezprostředním sousedství pozemku stavebníka, napadl rozhodnutí žalovaného, kterým zamítl odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Říčany, odboru – Stavební úřad („stavební úřad“), jímž byly stavebníkovi [právní předchůdce osob zúčastněných na řízení 1) a 2)] ve spojeném územním a stavebním řízení povoleny stavební úpravy a přístavba rekreační chaty za účelem změny užívání na rodinný dům. Namítal, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť nikdy nedal souhlas k tomu, aby byl zřízen přístup na stavebníkův pozemek přes jeho pozemek. Dále uvedl, že žalovaný sice poukázal na označení dotčeného pozemku v katastru nemovitostí jako ostatní komunikace i na jeho vyobrazení v územním plánu, ani tyto skutečnosti nicméně neprokazují, že se skutečně jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Poněvadž stavební povolení nelze vydat, není-li zajištěn přístup ke stavbě, měl stavební úřad i žalovaný posoudit jako předběžnou otázku, zda se u daného pozemku skutečně jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, zejména zda byl vlastníkem pozemku udělen souhlas, a zda existuje ničím nenahraditelná komunikační potřeba. Tyto skutečnosti bylo nutno posoudit zejména s ohledem na žalobcovo tvrzení o tom, že pozemek sloužil po celou dobu pouze pro potřeby jeho spoluvlastníků a vlastníků nemovitosti, k níž je zřízena služebnost cesty, a také že z rozhodnutí z let 1990 a 1991 plyne, že předchůdcům stavebníka byla povolena stavba s tím, že přístupová cesta ke stavbě povede podél vodoteče přes zahrádku č. 9, 10 a 11 v k. ú. Jažlovice. Žalobce namítal také, že pozemek nevykazuje technické parametry veřejné účelové komunikace, přičemž vůbec nebylo provedeno místní šetření.

Žalovaný vycházel v řízení z vyjádření Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy, ze dne 24. 6. 2008 vydaného podle § 40 odst. 4 a 5 zákona o pozemních komunikacích, z něhož vyplynulo, že žalobcův pozemek sice není evidován v pasportu místních komunikací, je však veden jako účelová komunikace veřejně přístupná.

Městský soudu v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 11. 12. 2015, čj. 5 A 18/2011-55, neboť správní orgány se dostatečně nevypořádaly se spornou otázkou týkající se povahy cesty na pozemku žalobce.

Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) (stěžovatelé) podali proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Napadenému rozsudku vytýkali, že městský soud při svém rozhodování nepřihlédl k tvrzením a listinám, které byly při jednání předkládány; nelze se ztotožnit s názorem soudu, že žalovaný nedostatečně odůvodnil, proč lze žalobcův pozemek považovat za veřejně přístupnou účelovou komunikaci; vycházel z výkladu ministerstva dopravy, které na základě zjištění veřejného ochránce práv vydalo za účelem sjednocení postupu krajských úřadů v dané problematice stanovisko. Z něj mimo jiné plyne, že komunikace se mezi účelové komunikace nezařazuje správním rozhodnutím; jestliže komunikace splňuje zákonné znaky, jde vždy o účelovou komunikaci, bez ohledu na údaj v katastru nemovitostí. Na základě uvedeného dovodil, že pozemek žalobce je evidován v katastru nemovitostí jako ostatní komunikace, slouží ke spojení nemovitostí pro potřebu jejich vlastníků s ostatními pozemními komunikacemi, a poněvadž není nutné správní rozhodnutí o zařazení komunikace do účelových komunikací, postačuje stanovisko Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy, ze dne 24. 6. 2008, v němž je uvedeno, že pozemek není veden v pasportu místních komunikací, ale je veden jako veřejně přístupná účelová komunikace.

Stěžovatelé poukázali také na nesprávnou interpretaci rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2013, čj. 1 As 186/2012-39, z něhož městský soud dovodil, že měl správní orgán posuzovat jako předběžnou otázku, zda byl dotčený pozemek evidován v pasportu veřejně přístupných komunikací. Měli za to, že se jednalo o vytržení této úvahy z kontextu; samotný rozsudek uvádí, že stavebnímu úřadu nepříslušelo posuzovat, zda veřejně přístupná účelová komunikace na dotčených pozemcích opravdu existuje. Nicméně nesměl mít pochybnosti o tom, že je ke stavbě zajištěn přístup, který vede po komunikaci, jež je veřejně přístupná. V nyní projednávané věci stavební úřad žádné pochybnosti neměl.

Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že otázka, zda je stavba napojená na pozemní komunikaci a zda je ke stavbě zajištěn příjezd, byla správními orgány zkoumána a ověřována. Správní orgány přitom dospěly ke kladnému závěru na základě souběžného posuzování více důkazů. Vycházely z vyjádření Městského úřadu Říčany, že se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Dále stavební úřad ověřil, že podél pozemku žalobce v reálu vede přístupová komunikace č. 299 zasahující současně i do stavebního pozemku stavebníka, ke kterému se zřejmě vlivem svažitého a zarostlého terénu přisunula, že přístupová komunikace je v terénu používána jako dopravní cesta vozidly, je stálá a ze snímku ortofotomapy je zřetelně patrná v terénu. Z katastru nemovitostí bylo zjištěno, že je pozemek evidován jako ostatní plocha komunikace, tzn. že pozemek musel být takto v minulosti využíván. K prokázání takového využívání pozemku v minulosti byl předložen územní plán města Říčany, ve kterém je tento pozemek znázorněn jako přístupová komunikace k pozemku stavebníka a dalším pozemkům a stavbám, které v minulosti tvořily zahrádkářskou kolonii v této lokalitě s napojením na další veřejné komunikace. Stavební úřad vycházel také z toho, že pozemek sloužil jako cesta od nepaměti, což nebylo sporné. Dle žalovaného muselo dojít v minulosti k věnování pozemku pro obecné užívání jako veřejné komunikace, a v souladu s tím bylo takto určení pozemku následně rovněž i zaevidováno katastrem nemovitostí.

Při předběžném posouzení věci druhý senát zjistil, že k zásadním otázkám nastoleným v projednávané věci existuje rozporná , s níž se navíc v podstatné míře neztotožňuje.

Upozornil na rozhodnutí desátého senátu ze dne 16. 6. 2016, čj. 10 As 68/2016-84, které se týkalo totožné skutkové i právní otázky, pouze u sousedního pozemku, jako v nyní projednávané věci. Dovodil, že desátý senát, ačkoli vycházel z rozsudku ze dne 4. 4. 2013, čj. 1 As 186/2012-39, se svým rozhodnutím dostal do rozporu s rozhodnutím devátého senátu ze dne 30. 3. 2012, čj. 9 As 37/2011-73.

První a desátý senát dovodily, že vyjádření silničního orgánu nepředstavuje jednoznačnou deklaraci povahy komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích, aniž by však uvedly, co konkrétně takové vyjádření představuje. Oproti tomu devátý senát u srovnatelného vyjádření dovodil, že se jedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí způsobilé samo o sobě závazně určit práva a povinnosti.

Devátý senát v rozsudku čj. 9 As 37/2011-73 konkrétně uvedl: „[…][...] “ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem).

První senát v rozsudku čj. 1 As 186/2012-39 uvedl, že „[…]“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem). Rozsudek tedy stojí na názoru, že vyjádření silničního úřadu nemá charakter rozhodnutí ani osvědčení, ale je pouhou informací.

Desátý senát v rozsudku čj. 10 As 68/2016-84 vyšel ze závěru naznačeného v rozsudku prvního senátu a uvedl, že „.“ V rozsudku je dále konstatováno, že pro zařazení do kategorie veřejně přístupných účelových komunikací není vždy třeba rozhodnutí stavebního úřadu, nicméně že tato otázka musí být vyjasněna, přičemž rozhodnutí či osvědčení o povaze komunikace náleží výhradně silničnímu úřadu. Druhý senát si je vědom, že rozhodnutí desátého senátu stojí na názoru o nedostatečnosti vyjádření silničního úřadu jako podkladu pro závěr o přístupu ke stavbě, nicméně zde byl vysloven názor odlišný od výše uvedeného názoru devátého senátu, že obdobné vyjádření silničního úřadu je vždy rozhodnutím. Druhý senát upozorňuje, že ve správním spise nyní projednávaného případu se nachází vyjádření silničního úřadu stejného obsahu.

Druhý senát se s ohledem na naznačený rozpor domnívá, že o otázce povahy vyjádření silničního správního orgánu v rámci stavebního řízení k zařazení pozemní komunikace je povinen rozhodnout rozšířený senát.

Je toho názoru, že se nejedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí. To by mělo být vydáno ve správním řízení, jehož účastníkem by musel být žadatel a dále osoby, jejichž práva mohou být takovým rozhodnutím dotčena, mj. alespoň vlastník pozemku, o jehož povaze je rozhodováno (§ 27 správního řádu). Vzhledem k tomu, že v posuzovaných věcech se jednalo o žádost stavebníka, ke které se vyjádřil silniční správní úřad tak, že komunikace je evidována jako veřejná účelová komunikace, což bylo sděleno bez dalšího odůvodnění a bez toho, aby byl vyrozuměn také vlastník (vlastníci) předmětného pozemku, nemůže se jednat o závazné správní rozhodnutí. Nelze akceptovat fakt, že majitelé dotčeného pozemku či jinak dotčené subjekty by neměli možnost takto vydané „“ napadnout či požádat o jeho přezkum v rámci správního soudnictví. Rozhodování je jistě namístě v řízení o určení právního vztahu ve smyslu § 142 správního řádu, nebo např. v řízení podle § 7 odst. 2 zákona č. o pozemních komunikacích (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012-22); o takové řízení se však v porovnávaných věcech nejednalo.

Podle názoru druhého senátu nejde ani o pouhé nezávazné vyjádření, ale o osvědčení podle části čtvrté správního řádu. Obec je totiž podle § 63 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, povinna vést mj. evidenci veřejně přístupných účelových komunikací. Způsob evidence není předepsán, ovšem je-li taková evidence jakkoli vedena, pak z ní může být čerpáno při vydávání osvědčení o povaze určitého pozemku jakožto účelové komunikace.

Podle názoru žalobce je zcela , že Městský úřad Říčany, odbor správních agend a dopravy, ve svém vyjádření ze dne 24. 6. 2008, uvedl, že pozemek je veden jako veřejně přístupná účelová komunikace. Toto vyjádření postrádá jakékoli odůvodnění, z něhož by bylo zřejmé, na základě čeho tuto komunikaci jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve své evidenci vede. Povaha tohoto soukromého pozemku, který v roce 1991 zcela prokazatelně nebyl veřejně přístupnou účelovou komunikací, se od roku 1991 nijak nezměnila. Podle názoru žalobce je vyjádření Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy, ať už je jeho právní povaha jakákoli, nezákonné. Městský soud dospěl dle žalobce ke správnému závěru, že toto vyjádření nebylo pro ověření existence přístupu ke stavbě dostatečným vyjádřením a stavební úřad tak na něj neměl bez dalšího spoléhat a vycházet z něj při rozhodování ve věci. Za zcela správné považuje rovněž závěry desátého senátu v rozsudku čj. 10 As 68/2016, který se týká téhož žalobce a téhož pozemku jako v nyní projednávané věci. Jde o stavbu, která byla stavebním úřadem povolena rovněž s odkazem na v podstatě shodné vyjádření silničního úřadu, na které poukazuje druhý senát ve svém usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu. Z důvodů uvedených výše se žalobce domnívá, že posouzení právní povahy vyjádření silničního úřadu ze dne 24. 6. 2008 není pro rozhodnutí dané věci otázkou zásadní a důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu není dán. Žalobce nesouhlasí s názorem druhého senátu, že se může jednat o osvědčení, a žádá, aby rozšířený senát návrh druhého senátu jako nepřípustný odmítl.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že vyjádření silničního správního úřadu k napojení stavby na veřejnou dopravní infrastrukturu [§ 5 písm. d) vyhlášky č. 526/2006 Sb., nyní § 18c odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 503/2006 Sb.] pro účely územního a stavebního řízení není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu, resp. § 65 s. ř. s. samostatně přezkoumatelným ve správním soudnictví; nejedná se ani o závazné stanovisko dle § 40 odst. 4 písm. c) zákona o pozemních komunikacích, jímž by byl stavební úřad v řízení o umístění nebo povolení stavby vázán. Pokud v řízení o umístění nebo povolení stavby přetrvávají pochybnosti ohledně zajištění přístupu ke stavbě, resp. informace obsažená ve vyjádření silničního správního úřadu je v rozporu s tvrzeními účastníků řízení nebo jinými podklady, je stavební úřad povinen tuto otázku dále zkoumat jako předběžnou podle § 57 odst. 1 správního řádu, např. umožnit účastníkům zahájit u příslušného správního úřadu řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu.

Rozšířený senát věc vrátil k rozhodnutí druhému senátu.