Vydání 4/2008

(...) Podle názoru Nejvyššího správního soudu je nepochybné, že oba správní orgány nepostupovaly při rozhodování o námitce podjatosti uplatněné žalobcem úplně správně. Předně, uplatnil-li tuto námitku žalobce vůči všem pracovníkům stavebního úřadu, včetně jeho vedoucí, písemností ze dne 14. 10. 2002, pak po jejím dojití do sféry správního orgánu prvního stupně bylo třeba, aby příslušný orgán rozhodl o námitce podjatosti proti vedoucí stavebního úřadu, a teprve pak, vyznělo-li by rozhodnutí tak, že není vyloučena, mohla vedoucí stavebního úřadu rozhodnout o námitce podjatosti proti ostatním pracovníkům stavebního úřadu, kteří se na projednávání a rozhodování této konkrétní věci skutečně podíleli. Neodpovídá záměru zákonodárce na spravedlivém a nezaujatém rozhodování, aby o námitce podjatosti rozhodoval ten, vůči němuž tato námitka rovněž směřuje a o níž zákonem stanoveným způsobem nebylo dosud rozhodnuto. Navíc došlo i k tomu, že tajemnice Městského úřadu ve Znojmě rozhodla o námitce podjatosti vedoucí stavebního úřadu dne 23. 10. 2002 (toto rozhodnutí bylo doručeno žalobci 1. 11. 2002), avšak již dne 22. 10. 2002 vydal Městský úřad ve Znojmě, odbor výstavby, rozhodnutí - stavební povolení, na stavbu , přičemž toto rozhodnutí podepsala, tedy rozhodla, vedoucí odboru výstavby a v odůvodnění rozhodnutí poukázala na rozhodnutí tajemnice ze dne 23. 10. 2002. Pochybení správního orgánu druhého stupně spatřuje Nejvyšší správní soud v tom, že tvrzení o nesprávném postupu při rozhodování o námitce podjatosti neuznal. Nicméně rozhodnutím odvolacího orgánu Krajským úřadem Jihomoravského kraje, Odborem územního plánování a stavebního řádu, ze dne 29. 1. 2003 bylo rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 22. 10. 2002 zrušeno a věc mu byla vrácena k novému projednání a rozhodnutí, i když z jiných důvodů. Městský úřad ve Znojmě, odbor výstavby, jako stavební úřad znovu rozhodl dne 6. 3. 2003 a stavbu povolil, přičemž rozhodnutí podepsala, tedy rozhodla, vedoucí odboru výstavby. Nejvyšší správní soud má za to, že v tomto případě rozhodovala vedoucí odboru výstavby stavebního úřadu, v době, kdy již bylo příslušným orgánem rozhodnuto, že není vyloučena z projednávání a rozhodování této právní věci z důvodů, které žalobce ve správním řízení uplatnil. Pokud se na projednávání a rozhodování této věci podílela jen vedoucí odboru výstavby, stavebního úřadu, pak rozhodnutí ze dne 6. 3. 2003 bylo vydáno pracovníkem stavebního úřadu - jeho vedoucí, ve vztahu k níž bylo o námitce podjatosti rozhodnuto a vedoucí stavebního úřadu z tohoto hlediska v projednávání a rozhodování této konkrétní právní věci nic nebránilo. Toto rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 6. 3. 2003 přezkoumal správní orgán druhého stupně, žalovaný, rozhodnutím ze dne 9. 6. 2003, které bylo předmětem soudního přezkumu v řízení před krajským soudem. V této části lze kasační stížnosti stěžovatele přisvědčit. Nejvyšší správní soud přitom vychází z toho, že napadený rozsudek krajského soudu přezkoumává na základě podané kasační stížnosti stěžovatele, tedy osoby zúčastněné na řízení - města Znojma, z důvodů v kasační stížnosti jím uplatněných.

K otázce povinnosti aplikace zákona č. 100/2001 Sb.

(...) Podle § 1 zákona č. 244/1992 Sb. (ve znění do 31. 12. 2001, tj. do účinnosti zákona č. 100/2001 Sb.) zákon upravuje posuzování vlivů připravovaných staveb, jejich změn a změn v jejich užívání (dále jen ), činností, technologií, rozvojových koncepcí a programů (dále jen ") a výrobků na životní prostředí a určuje orgány státní správy příslušné k posuzování vlivů na životní prostředí. Podle § 2 odst. 1 téhož zákona předmětem posuzování jsou stavby, činnosti a technologie uvedené v příloze č. 1 a 2 tohoto zákona. Stavba, o kterou v daném případě šlo, v přílohách č. 1 a č. 2 uvedena není. Město Znojmo tedy nestíhala povinnost oznámit ji podle § 5 citovaného zákona příslušnému orgánu, tedy pro územní rozhodnutí, když řízení o něm bylo zahájeno a pravomocně skončilo před 1. 1. 2002. Stěžovatel - město Znojmo také připouští, že záměr stavby neoznámil, ale z této situace vyvozuje, že tím, že nebyl povinen stavbu oznámit, bylo zahájeno posuzování a toto posuzování mělo být dokončeno podle zákona č. 244/1992 Sb. vzhledem k ustanovení § 24 odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb.

Podle § 1 zákona č. 244/1992 Sb. (ve znění po 31. 12. 2001, to je po účinnosti zákona č. 100/2001 Sb.) zákon upravuje posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů (dále jen ) na životní prostředí a určuje příslušný orgán k posuzování vlivů na životní prostředí, kterým je Ministerstvo životního prostředí (dále jen ). V § 14 pak upravuje posuzování koncepcí [koncepcí se rozumí pro účely tohoto zákona koncepce předkládaná a schvalovaná na úrovni ústředních orgánů státní správy (dále jen )], a to v oblasti energetiky, dopravy, zemědělství, nakládání s odpady, těžby a zpracování nerostů, rekreace a turistiky. Za koncepci se dále považují územně plánovací dokumentace a směrný vodohospodářský plán. Zákon v tomto znění pak dále obsahuje jen § 23 stanovící, že na tento zákon se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. A § 24 o dni účinnosti tohoto zákona.

Zákon č. 100/2001 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2002, ve znění do 30. 4. 2004 (doby rozhodování žalovaného i správního orgánu prvního stupně o žádosti města Znojma o povolení stavby Městská plovárna Znojmo - Louka ze dne 11. 4. 2002), v § 1 stanoví svůj předmět úpravy: podle odst. 1 zákon upravuje posuzování vlivů na životní prostředí a postup fyzických osob, právnických osob, správních úřadů a územních samosprávných celků (obcí a krajů) při tomto posuzování. Podle odst. 2 posuzování vlivů na životní prostředí podléhají v tomto zákoně vymezené záměry, jejichž provedení by mohlo závažně ovlivnit životní prostředí. Podle odst. 3 účelem posuzování vlivů na životní prostředí je získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů. Tento podklad je jedním z podkladů v řízeních podle zvláštních právních předpisů.

Z porovnání obou právních úprav vyplývá, že od 1. 1. 2002 zákon č. 244/1992 Sb. vzhledem ke svým § 1 a § 14 upravoval jen posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů, přičemž koncepcí se rozuměla pro účely tohoto zákona koncepce předkládaná a schvalovaná na úrovni ústředních orgánů státní správy. Posuzování v jiných případech vymezených v § 1 zákona č. 100/2001 Sb. upravuje tento zákon.

Zákon č. 100/2001 Sb. obsahuje Přílohu č. 1, v ní Kategorii I - záměry vždy podléhající posouzení a Kategorii II - záměry vyžadující zjišťovací řízení. Dále obsahuje Přílohu 2 obsahující zásady pro zjišťovací řízení, podle nichž: Při zjišťovacím řízení příslušný úřad zjišťuje, zda a v jakém rozsahu může záměr vážně ovlivnit životní prostředí a obyvatelstvo. Používá přitom následující kritéria, která charakterizují na jedné straně vlastní záměr a příslušné zájmové území, na druhé straně z toho vyplývající významné potenciální vlivy na obyvatelstvo a životní prostředí. V bodu I. je uvedena charakteristika záměru, v bodu II. umístění záměru.

Podle § 3 písm. a) zákona č. 100/2001 Sb. pro účely tohoto zákona se rozumí záměrem stavby, činnosti a technologie uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu.

Zákon č. 100/2001 Sb. tedy stanoví, že posuzování vlivů na životní prostředí podléhají v tomto zákoně vymezené záměry. Podstatné tedy je, co je třeba považovat za podle citovaného zákona v daném případě ve vztahu k tehdy účinnému stavebnímu zákonu, neboť podle něho probíhalo nejprve územní a později stavební řízení o stavbě Městská plovárna Znojmo - Louka. Zda záměr stavby vztáhnout jen pro územní rozhodnutí, nebo i pro stavební řízení. Význam posuzování vlivů na životní prostředí spočívá především v tom, že se zvažují důsledky na životní prostředí ještě předtím, než se přistoupí k jejich realizaci. Proces posuzování vlivů na životní prostředí přispívá k naplňování principu prevence v oblasti ochrany životního prostředí a ke snižování nákladů na odstraňování možných budoucích škod na životním prostředí. Z tohoto hlediska posuzováno a dále i s přihlédnutím k § 1 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., podle něhož účelem posuzování vlivů na životní prostředí je získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů, přičemž tento podklad je jedním z podkladů v řízeních podle zvláštních právních předpisů, dochází Nejvyšší správní soud k závěru, že stavby je třeba vztáhnout i na řízení o povolení stavby, nikoliv jen na řízení o územním rozhodnutí. Podle § 37 odst. 2 stavebního zákona stavební úřad v územním řízení posoudí návrh především z hlediska péče o životní prostředí a potřeb požadovaného opatření v území a jeho důsledků; přezkoumá návrh a jeho soulad s podklady podle odstavce 1 a předchozími rozhodnutími o území, posoudí, zda vyhovuje obecným technickým požadavkům na výstavbu a obecným technickým požadavkům zabezpečujícím užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace, popřípadě předpisům, které stanoví podmínky hygienické, protipožární, bezpečnosti práce a technických zařízení, dopravní, ochrany přírody, péče o kulturní památky, ochrany zemědělského půdního fondu, lesního půdního fondu apod., pokud posouzení nepřísluší jiným orgánům. Podle § 62 odst. 1 písm. b) stavebního zákona ve stavebním řízení stavební úřad přezkoumá zejména, zda dokumentace splňuje požadavky týkající se veřejných zájmů, především ochrany životního prostředí, ochrany zdraví a života, a odpovídá obecným technickým požadavkům na výstavbu a zvláštnímu předpisu. Z uvedeného vyplývá, že v obou řízeních byl stavební úřad povinen zkoumat, zda záměr stavby je v souladu se zákonem o životním prostředí a o posuzování vlivů na životní prostředí. Podle § 26 odst. 1 stavebního zákona dotýká-li se řízení podle tohoto zákona zájmů chráněných zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí (dotčený orgán státní správy). Dotčený orgán státní správy může svůj souhlas vázat na splnění podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádření, souhlasu, posudku apod.) v souladu se zvláštním zákonem, na jehož podkladě je oprávněn zájem chránit. V odst. 4 téhož ustanovení jsou uvedeny výjimky, které však žalovaný ani stěžovatel ani netvrdili.

Podle přechodného ustanovení § 24 odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb. posouzení zahájená před účinností tohoto zákona se dokončí podle zákona č. 244/1992 Sb.

Krajský soud vycházel z toho, že stavba Městská plovárna Znojmo - Louka nepodléhala v právním režimu zákona č. 244/1992 Sb. posuzovacímu řízení dle § 5 a následujících tohoto zákona. Tento jeho závěr účastníci nezpochybňují. Stěžovatel z něho a z § 24 odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb. vyvozuje, že pokud se posouzení zahájená před 1. 1. 2002 dokončila podle zákona č. 244/1992 Sb., pak i na případ, kdy záměr nebyl posuzován podle zákona č. 244/1992 Sb., bylo třeba výlučně aplikovat (zřejmě na navazující řízení podle zvláštních předpisů) tento zákon č. 244/1992 Sb., nikoliv zákon pozdější č. 100/2001 Sb.

S tímto názorem stěžovatele Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Posuzování podle zákona č. 244/1992 Sb. mohlo začít podáním oznámení ve smyslu ustanovení § 5 tohoto zákona nebo jiným způsobem stanoveným tímto zákonem. Bylo-li by takto zahájeno, a nebylo ukončeno do 31. 12. 2001, to je do účinnosti zákona č. 100/2001 Sb., pak by se vzhledem k ustanovení § 24 odst. 2 tohoto zákona dokončilo podle zákona č. 244/1992 Sb. Pokud ale takové řízení nebylo zahájeno, například jako v daném případě proto, že záměr stavby nepodléhal režimu zákona č. 244/1992 Sb., nebylo možné je dokončit podle tohoto zákona. Z žádného ustanovení zákona č. 100/2001 Sb. nevyplývá, že by záměry, např. stavby, které nepodléhaly režimu zákona č. 244/1992 Sb. (do 1. 1. 2002), nepodléhaly režimu zákona č. 100/2001 Sb. Z různých ustanovení zákona č. 100/2001 Sb. však vyplývá opak. Např. z ustanovení § 1 odst. 3, výše citovaného, z ustanovení § 10 odst. 3 a 4. Výsledkem posuzování příslušného orgánu podle tohoto zákona je stanovisko (...).