3608/2017
Stavební řízení: nařízení odstranění stavby; návrh na zrušení územně plánovací dokumentace
Stavební řízení: nařízení odstranění stavby; návrh na zrušení územně plánovací dokumentace
k § 129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 101a odst. 1 druhá věta a §101b odst. 1 soudního řádu správního
S žalobou proti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby prováděné nebo provedené bez potřebného povolení nebo v rozporu s ním podle § 129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nelze po uplynutí tříleté lhůty podle § 101b odst. 1 s. ř. s. spojit návrh na zrušení územně plánovací dokumentace ve smyslu § 101a odst. 1 druhá věta.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2016, čj. 1 As 115/2016-23)
Prejudikatura:
č. 617/2005 Sb. NSS, č. 787/2006 Sb. NSS a č. 3470/2016 Sb. NSS.Věc:
a) Bc. Luboš H. a b) Ing. arch. Barbora K. proti městu Veltrusy o návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky, o kasační stížnosti navrhovatelů.Městský úřad Veltrusy, odbor výstavby a územního plánování, nařídil dne 5. 10. 2015 odstranění nepovolené změny stavby před jejím dokončením podle § 129 stavebního zákona.
Nepovolená změna stavby spočívala ve změně střešní krytiny na rodinném domě provedené z betonových tašek v černé barvě, na pozemku v katastrálním území Veltrusy, a to z důvodu nesouladu s platným Regulačním plánem Veltrus v části Za Kaplí. Zmíněný regulační plán byl vydán obecně závaznou vyhláškou města Veltrusy č. 1/2008 a nabyl účinnosti dne 26. 11. 2008. V části B písm. c) bodu b) regulační plán stanovil pro území v části Za Kaplí střešní krytinu měděné (tedy nikoliv černé) barvy.
Odvolání navrhovatelů proti výše uvedenému rozhodnutí zamítl Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze dne 19. 1. 2016.
Společným návrhem se navrhovatelé u Krajského soudu v Praze domáhali jednak zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 19. 1. 2016, a jednak zrušení obecně závazné vyhlášky města Veltrusy č. 1/2008, kterou se vydává Regulační plán Veltrus v části Za Kaplí. Krajský soud v Praze usnesením ze dne 8. 4. 2016, čj. 48 A 25/2016-25, návrh na zrušení výše uvedené obecně závazné vyhlášky - regulačního plánu vyloučil k samostatnému projednání a následně návrh odmítl pro opožděnost.
Podle krajského soudu byl návrh podán opožděně, neboť dle § 101b odst. 1 s. ř. s., návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části "
lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti
". Vzhledem k tomu, že napadeným opatřením obecné povahy je obecně závazná vyhláška (regulační plán), kterou vydal odpůrce dne 11. 11. 2008, je podle krajského soudu zcela zjevné, že návrh je podán opožděně a že se jím soud nemůže věcně zabývat. Pochybnosti navrhovatelů týkající se přesného data nabytí účinnosti uvedeného opatření obecné povahy nemohou na projednávané věci nic změnit, neboť tyto pochybnosti se týkají pouze toho, zda bylo opatření obecné povahy vyvěšeno na úřední desce již dne 11. 11. 2008 nebo až dne následujícího. Uvedené však nemůže mít vliv na uplynutí lhůty k podání návrhu podle § 101b odst. 1 s. ř. s.Námitce navrhovatelů, že není rozumně ospravedlnitelného důvodu, aby obecně ti účastníci, kteří byli dotčení regulačním plánem po 3 letech po jeho účinnosti, nemohli navrhnout spolu se žalobou jeho zrušení, jestliže ti účastníci, jichž se regulační plán dotkl v čase 3 let po jeho účinnosti, tak učinit mohli, krajský soud nepřisvědčil. Odkázal přitom na usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2014, sp. zn. IV. ÚS 796/13. Ústavní soud již návrh na zrušení bodu 8 části první čl. II zákona č. 303/2011 Sb. i § 101b odst. 1 s. ř. s. citovaným usnesením odmítl a protiústavnost této úpravy neshledal. Námitce, že lhůta 3 let od účinnosti regulačního plánu pro připuštění podání návrhu na jeho zrušení je neústavním zkrácením práv navrhovatelů, tedy krajský soud nemohl přisvědčit ani v nyní projednávaném případě.
Krajský soud uvedl, že rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu byla v době před vydáním jeho rozhodnutí předložena související otázka, na níž není mezi jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu shodný náhled, totiž zda lze zákonnost územního plánu přezkoumat pouze v rámci řízení o návrhu na jeho zrušení jakožto opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s., anebo zda tak lze učinit i po uplynutí zákonné lhůty pro podání takového návrhu v rámci řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí správního orgánu, které z daného územního plánu vychází, a tedy zda lze v daném ohledu na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2015, čj. 5 As 194/2014-27).
obiter dictum
Rozsudek krajského soudu navrhovatelé (stěžovatelé) napadli kasační stížností, neboť shledali přístup krajského soudu přepjatě formalistický a nezákonný pro rozpor s článkem 95 Ústavy a § 63 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Stěžovatelé postrádali úvahu soudu o tom, proč je jejich právní názor o neústavnosti lhůty pro podání návrhu na zrušení regulačního plánu nesprávný, a nemůže tedy iniciovat zákonnou povinnost soudu předložit věc Ústavnímu soudu. Pouhý odkaz na
judikát
Ústavního soudu v tomto směru nemůže obstát, neboť stěžovatelé nebyli účastníky daného řízení a nemohou vědět, zda argumenty, na jejichž základě Ústavní soud hodnotil ústavnost časového omezení možnosti domáhat se zrušení regulačního plánu, byly s to založit takové rozhodnutí Ústavního soudu.Stěžovatelé upozornili, že sám krajský soud v napadeném usnesení uváděl konkurenci názorů jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu na možnost přezkoumání zákonnosti územního plánu buďto pouze v rámci řízení o návrhu na jeho zrušení jakožto opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s., nebo i po uplynutí zákonné lhůty pro podání takového návrhu v rámci řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí správního orgánu, které z daného územního plánu vychází. O to více tedy měla krajskému soudu tato názorová nejednotnost napříč senáty Nejvyššího správního soudu avizovat potřebu zkoumat aplikovanou právní úpravu z hlediska její ústavnosti. Tím se ovšem krajský soud nezabýval. Pokud sám nechtěl přijmout, resp. vyjevit svůj názor, mohl řízení přerušit do doby vydání rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatelé v kasační stížnosti napadali nemožnost domoci se po 3 letech po nabytí účinnosti regulačního plánu jeho zrušení a dávali Nejvyššímu správnímu soudu na zvážení návrh Ústavnímu soudu na zrušení § 101b odst. 1 s. ř. s. Z regulačního plánu přitom vycházejí další rozhodnutí správních orgánů a zmíněná nemožnost uzamyká a nezákonným způsobem chrání postup správních orgánů, i když je zřejmě protizákonný, a to do doby, než budou zrušena samotným tvůrcem regulačního plánu. Přitom v době do 3 let po účinnosti regulačního plánu dotčené subjekty právo na jeho zrušení měly. Takový stav je v rozporu s článkem 1 Listiny základních práv a svobod, podle kterého jsou si lidé v právech rovni. Ustanovení právního řádu, které je v rozporu s touto ústavněprávní maximou, by z něj mělo být dle stěžovatelů odklizeno.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...)
IV.B Procesní vada řízení před krajským soudem
[18] Krajský soud ve svém rozhodnutí předestřel, že rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu byla v době před vydáním napadeného usnesení předložena k rozhodnutí související otázka, na niž není mezi jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu shodný názor, totiž zda lze zákonnost územního plánu přezkoumat pouze v rámci řízení o návrhu na jeho zrušení jakožto opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s., anebo zda tak lze učinit i po uplynutí zákonné lhůty pro podání takového návrhu v rámci řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí správního orgánu, které z daného územního plánu vychází, a tedy zda lze v daném ohledu na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis (viz předkládací usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2015, čj. 5 As 194/2014-27). Stěžovatelé následně v kasační stížnosti krajskému soudu vytkli, že nevyčkal rozhodnutí rozšířeného senátu a nepřerušil řízení do okamžiku vydání rozhodnutí rozšířeného senátu o předložené související otázce.
[19] Ani tato námitka není důvodná. Pokud v době rozhodování krajského soudu byla předmětná otázka předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu, bylo na krajském soudu, zda přeruší řízení podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s., nebo zda se rozhodne následovat jednu linii judikatury Nejvyššího správního soudu s tím rizikem, že tato
judikatura
může být následně popřena rozhodnutím rozšířeného senátu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2012, čj. 8 As 7/2012-37).[20] Navíc, jak bude vysvětleno, v posuzované věci není otázka předložená rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 5 As 194/2014 vůbec rozhodná.
IV.C Včasnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy
[21] Stěžovatelé spatřují nezákonnost v nemožnosti domoci se po 3 letech po účinnosti regulačního plánu jeho zrušení, podstatou tohoto sporu je tedy namítaná neústavnost zmíněného časového omezení ve smyslu § 101b odst. 1 s. ř. s.
[22] Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. platí, že: "
Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.
" Podle § 101b odst. 1 s. ř. s. pak platí, že: "Návrh lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout
."[23] V mezidobí od vydání napadeného rozhodnutí krajského soudu se výkladem citovaných ustanovení soudního řádu správního zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Ve svém usnesení ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS, přitom vyslovil, že "[s]
oudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s
."[24] Jak ve svém rozhodnutí rozšířený senát podrobně odůvodnil, je právě z důvodu ochrany ústavně garantovaných subjektivních práv, zejména práva vlastnického, nezbytné vztahovat tříletou zákonnou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části pouze na případy tzv.
abstraktní
kontroly těchto opatření. Takovým návrhem se může domáhat zrušení opatření obecné povahy každý, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých právech.[25] Touto lhůtou však podle rozšířeného senátu nelze omezovat možnost napadat opatření obecné povahy nebo jeho část v situacích, v nichž na základě takového opatření bylo vydáno rozhodnutí nebo jiný úkon správního orgánu zasahující do práv dotčených osob. Včasnost těchto "
incidenčních
" návrhů na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části bude posuzována podle včasnosti žaloby nebo jiného návrhu směřujícího proti rozhodnutí nebo jinému úkonu správního orgánu aplikujícímu napadané opatření obecné povahy.[26] Právě v možnosti osob, do jejichž práv bylo na základě opatření obecné povahy individuálně zasaženo, napadat spolu s návrhem proti následnému individuálnímu aktu i zákonnost opatření obecné povahy, dospěl rozšířený senát k závěru, že existence tříleté lhůty pro
abstraktní
přezkum opatření obecné povahy není v rozporu s právem na spravedlivý proces ani ochranou dalších ústavně garantovaných práv.[27] V posuzované věci je rozhodné, že stěžovatelé svou žalobou brojí proti rozhodnutí ve věci nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení "[s]
tavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena
".[28] Jak je zřejmé z žalobních tvrzení, důvodem napadeného rozhodnutí bylo, že stěžovatelé jako vlastníci stavby prováděli tuto stavbu v rozporu s vydaným stavebním povolením a provedená změna stavby (barevnost střešní krytiny) jim nebyla ani dodatečně povolena.
[29] Regulační plán a jiné druhy územně plánovací dokumentace jsou podkladem pro řadu rozhodnutí stavebních úřadů a jejich další činnost. Jde zejména o územní rozhodnutí a jeho alternativy, stavební povolení a jeho alternativy, v zákonem stanovených případech též pro kolaudační souhlas a další akty, pro něž je rozhodovacím kritériem soulad posuzovaného záměru s platnou územně plánovací dokumentací. Nejedná se však o veškerá rozhodnutí a další formy činnosti stavebních úřadů.
[30] Vzhledem k zákonným důvodům pro nařízení odstranění stavby podle výše citovaného § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je zřejmé, že hledisko souladu provedené stavby s platnou územně plánovací dokumentací není pro rozhodnutí o odstranění stavby podle tohoto ustanovení podstatné. Rozhodné naopak je, (a) zda je pro takovou stavbu nezbytné územní rozhodnutí či některá z jeho alternativ (územní souhlas, veřejnoprávní smlouva atd.), stavební povolení či některá z jeho alternativ (souhlas s provedením ohlášené stavby, veřejnoprávní smlouva, oznámení stavebního záměru s certifikátem autorizovaného inspektora), (b) zda takové rozhodnutí nebo jiný úkon byl vydán, (c) zda je stavba prováděna nebo provedena v souladu s takovým rozhodnutím, včetně jeho podmínek převzatých do výrokové části ze závazných stanovisek dotčených orgánů, a konečně, (d) zda stavba nebo její změna nebyla dodatečně povolena.
[31] Podklady takového rozhodnutí proto jsou, kromě zjištění skutečného provedení stavby, především vydaná povolení pro takovou stavbu, nikoliv však územně plánovací dokumentace.
[32] Z výše uvedených důvodů lze návrh na zrušení územně plánovací dokumentace nebo její části podat společně se žalobou nebo jiným návrhem proti územnímu rozhodnutí, stavebnímu povolení, povolení změny stavby před dokončením, dodatečnému povolení stavby, případně dalším rozhodnutím, pro jejichž vydání je rozhodným hlediskem soulad posuzovaného záměru s územně plánovací dokumentací a ta je proto podkladem k jejich vydání. Spolu s žalobou proti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona však takový návrh učinit nelze.
[33] Stěžovatelé proto mohou podat pouze obecný návrh na zrušení regulačního plánu. Jejich návrh byl podán dne 17. 3. 2016, regulační plán byl přitom vydán již dne 26. 11. 2008. Návrh na jeho zrušení je proto opožděný a krajský soud správně rozhodl o jeho odmítnutí.
[34] Tím není dotčeno právo stěžovatelů na spravedlivý proces, neboť přezkumu regulačního plánu mohli dosáhnout, museli by tak ale učinit stanoveným postupem, jak byl uveden výše.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.