Vydání 3/2009

(...)

[8] Nejvyšší správní soud shrnuje, že podstatou napadeného správního rozhodnutí je posouzení, zda byl žalobce účastníkem řízení o dodatečné povolení stavby, a byl tedy oprávněn podat odvolání. (...)

[9] Úvodem soud předesílá, že správní řád z roku 2004, který se na věc podpůrně aplikuje, je postaven na materiálním pojetí účastenství. Jestliže tedy § 81 odst. 1 stanoví, že odvolání může podat účastník řízení, rozumí se jím i osoba, s kterou správní orgán jako s účastníkem nejednal, avšak z materiálního hlediska splňuje podmínky účastenství v řízení (viz Vedral, J. . Komentář. Praha: BOVA POLYGON 2006, s. 220). Pro určení lhůty k podání odvolání se na opomenutého účastníka hledí jako na účastníka, kterému nebylo oznámeno správní rozhodnutí (§ 84). Stejně byla tato otázka řešena i za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb. (starý správní řád), o čemž svědčí konstantní zdejšího soudu (např. rozsudek ze dne 19. 1. 2006, čj. 2 As 20/2005-52, nebo usnesení ze dne 2. 12. 2003, čj. 7 A 56/2002-54*), všechna citovaná rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz).

[10] Stavební zákon z roku 2006, který je třeba na věc aplikovat, neboť jak řízení o odstranění stavby, tak řízení o dodatečné povolení stavby bylo zahájeno již za účinnosti tohoto zákona, neobsahuje žádné ustanovení, kterým by se vymezoval okruh účastníků řízení o dodatečné povolení stavby. Stavební úřad v tomto řízení postupuje s ohledem na § 129 odst. 3 stavebního zákona dle § 111 až § 115, které však taktéž nevymezují okruh účastníků řízení. S ohledem na subsidiární použití správního řádu (§ 192 stavebního zákona) je tedy nezbytné užít definici účastníků řízení dle § 27 správního řádu. V případě žalobce přichází v úvahu účastenství dle § 27 odst. 2 správního řádu, které je založeno na možnosti přímého dotčení na právech či povinnostech v důsledku vydaného rozhodnutí. Podmínka je typickým neurčitým pojmem (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, č. 1641/2008 Sb. NSS).

[11] Nejvyšší správní soud se zabýval otázkou přezkumu aplikace neurčitých pojmů např. v rozsudku ze dne 22. 3. 2007, čj. 7 As 78/2005-62, či rozsudku čj. 1 As 16/2008-48 (cit. v bodě [10]), přičemž přinejmenším posledně uvedený rozsudek je stranám tohoto řízení zajisté dobře znám, neboť byly účastníky předmětného řízení o kasační stížnosti. Zdejší soud nevidí žádný důvod pro odklon od své konstantní judikatury v této otázce. Proto jen krátce shrnuje, že soudní přezkum aplikace neurčitých pojmů je omezen na zkoumání, zda správní orgán pro svůj závěr shromáždil dostatek podkladů, zda tyto podklady poskytují dostatečnou oporu pro závěry správního orgánu a zda jeho zjištění nejsou v logickém rozporu se shromážděnými podklady. Jednotlivé dílčí závěry musí vzájemně vytvářet logický kruh. V opačném případě je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

[12] Ve správních řízeních vedených dle stavebního zákona je nezbytné, aby účastník ve svých námitkách uvedl jednak skutečnosti, na jejichž základě se domáhá účastenství v řízení, jednak samotné důvody podání námitek, tj. co vytýká záměru, o němž se vede správní řízení (srovnej § 89 odst. 3 stavebního zákona ve vztahu k územnímu řízení). Pokud zákon neklade žádné požadavky na formální rozlišení těchto dvou skupin tvrzení, je tomu tak dozajista i proto, že mohou být obsahově shodná. Stavební úřad je proto povinen vyhodnotit skutečnosti obsažené v námitkách účastníka řízení z toho pohledu, zda zakládají postavení této osoby coby účastníka řízení. Teprve je-li tato podmínka splněna, je stavební úřad povinen ve druhé fázi námitky projednat a rozhodnout o nich (po stránce). Z rozhodnutí stěžovatele je však zjevné, že tuto dvojakou povahu námitek účastníka řízení nerozlišoval, protože některé z nich (viz dále) vypořádal (nutno ovšem říci jen velmi obecně a rámcově) po materiální stránce, přičemž na tomto podkladě dospěl k závěru, že nejsou splněny podmínky pro přiznání postavení účastníka řízení žalobci. Úvaha stěžovatele se však měla ubírat přesně opačným směrem. Podmínkou účastenství v řízení totiž není a ani nemůže být vyhovění věcným námitkám uplatněným účastníkem. To vyplývá především ze skutečnosti, že námitky se upínají ke dvěma rozdílným otázkám (účastenství v řízení a vedle toho věcné námitky proti záměru) a že pro úspěšnost námitky vztahující se k účastenství postačuje potence dotčení práva, kdežto pro úspěšnost věcné námitky je rozhodující reálnost zásahu do práv účastníka.

[13] Stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí uvádí, že otázka hluku z dopravy a posouzení vlivů stavby na životní prostředí byla předmětem územního řízení, a proto se touto námitkou nezabýval s ohledem na § 114 odst. 1 stavebního zákona. Stěžovatel však již nijak nevyhodnotil, zda žalobce může být dotčen na svých právech hlukem z dopravy související s dodatečně povolovanou stavbou. I kdyby snad následně dospěl stěžovatel k závěru, že z hlediska dřívějšího materiálního projednání námitky se k této námitce nepřihlíží, nemůže toto vést k odepření účastenství v řízení žalobci. Účastenství tedy obstojí samo o sobě, bez toho, aby následně muselo vést k rozhodnutí pro účastníka příznivému. S postavením osoby jakožto účastníka řízení jsou totiž spojena významná procesní práva, v prvé řadě právo nahlížet do spisu, vyjadřovat se k věci, činit důkazní návrhy, být přítomen ústnímu jednání. Účastník přitom nemusí svých práv využít, není povinen se vyjádřit (zde např. podat věcnou námitku). Pokud je však účastníkovi účastenství na řízení odepřeno, má tento postup za následek zkrácení na jeho právech. Toto zkrácení nemusí být jen formální, ale může se projevit ve velmi praktické rovině, totiž nemožností efektivní ochrany právní sféry účastníka. S ohledem na nemožnost využití shora uvedených procesních práv tak tomu může být kupříkladu v důsledku neschopnosti účastníka uplatnit vůči správnímu orgánu některé argumenty, které jsou zjistitelné toliko ze správního spisu, případně neschopnosti zjistit důvody, které by eventuálně mohly vést k úspěchu v jeho věci, a které by jinak byly bývaly v dispozici účastníka díky využití jeho procesních práv.

[14] Stěžovatel proto pochybil, pokud se námitkou žalobce nezabýval z toho pohledu, zda může být žalobce přímo dotčen na svých právech.

[15] Jde-li o materiální posouzení námitky žalobce týkající se zhoršení hluku a jiných složek životního prostředí stěžovatelem v územním řízení, pak takovéto tvrzení stěžovatele nemá oporu ve spise. Jak Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu vedeného k řízení o umístění stavby obchodního centra, který má soud k dispozici v souvislosti s projednáváním kasační stížnosti týkající se samotného územního rozhodnutí (sp. zn. 1 As 68/2008), nebylo součástí dokumentace pro územní řízení zastřešení manipulační a distribuční plochy. Pro dodatečně povolenou stavbu (zastřešení) nebylo vydáno ani žádné jiné územní rozhodnutí.

[16] Stěžovatel dále ve svém rozhodnutí uvádí, že otázka výhledu na panorama města jde nad rámec stavebního řízení, a proto odkázal žalobce bez dalšího na občanskoprávní soud. Krajský soud správně posoudil otázku výhledu na historické panorama jako námitku občanskoprávní povahy. Taktéž správně poukázal na znění § 114 odst. 3 věty druhé stavebního zákona, dle níž je stavební úřad oprávněn učinit si o takové námitce úsudek sám, nedošlo-li k dohodě mezi účastníky řízení, a rozhodnout ve věci. Dokonce i za účinnosti starého stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb.) by byla situace obdobná - stavební úřad by sice musel odkázat účastníky řízení k řešení občanskoprávní námitky na soud v občanském soudním řízení, avšak pokud by nebyla podána ve stanovené lhůtě žaloba, vracela by se pravomoc rozhodnout o námitce občanskoprávní povahy zpět na stavební úřad (podrobně viz rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, čj. 9 As 61/2007-52, č. 1602/2008 Sb. NSS). Posouzení, zda je o námitce oprávněn rozhodnout stavební úřad, je však zcela nerozhodné, pokud se jedná o vyhodnocení, zda je námitka způsobilá založit účastenství ve správním řízení. I kdyby účastník řízení vznesl za účinnosti starého stavebního zákona pouze občanskoprávní námitku, kterou by posléze vyřešil soud v občanském soudním řízení, tedy nikoliv stavební úřad, který vede správní řízení, přesto by mu náleželo postavení účastníka správního řízení. Vyřešení občanskoprávní námitky je nezbytným předpokladem pro vydání správního rozhodnutí. O tom svědčí i skutečnost, že v případě podání žaloby u soudu v občanském soudním řízení ohledně občanskoprávní námitky by byl stavební úřad povinen správní řízení přerušit (§ 137 odst. 2 starého stavebního zákona).

[17] Z uvedeného plyne, že je potřeba rozlišovat mezi způsobilostí vznesené námitky založit účastenství ve správním řízení (§ 27 odst. 2 správního řádu - možnost přímého dotčení na právech) a působností stavebního úřadu o námitce rozhodnout (§ 114 odst. 3 nového stavebního zákona). Jak vyplývá z výše uvedeného, je stavební úřad za účinnosti nového stavebního zákona oprávněn učinit si úsudek o otázce výhledu na panorama města, zároveň je tato námitka způsobilá založit účastenství žalobce v řízení o dodatečné povolení stavby. Stěžovatel pochybil hned dvakrát, jednak když uvedl, že posouzení této námitky je záležitostí soudu, jednak když se touto námitkou nezabýval z toho pohledu, zda může založit účastenství žalobce v řízení, což je rozhodné pro předmětné řízení o kasační stížnosti.

[18] Stěžovatel se k námitkám žalobce, které mohou založit jeho účastenství v řízení o dodatečné povolení stavby, nikterak nevyjádřil, a proto je jeho rozhodnutí o nepřípustnosti podaného odvolání nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (shodně rozsudek NSS ze dne 16. 11. 2007, čj. 5 As 33/2007-69).

[19] Stěžovatel upřesnil některé důvody svého rozhodnutí ve vyjádření ke kasační stížnosti. Předmětem soudního přezkumu je však samotné správní rozhodnutí, přičemž nedostatky jeho odůvodnění nemohou být sanovány cestou podávání vyjádření v soudním řízení (viz rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58). Nejvyšší správní soud důrazně upozornil stěžovatele na tuto skutečnost již ve svém rozsudku čj. 1 As 16/2008-48 (cit. v bodě [10]), přesto však stěžovatel evidentně na tento právní názor soudu nereflektuje. (...)